лекция 2. Конституционно-правовое строительство в России. Этапы конституционного строительства в России в 19 20 веках. Российские конституции 1918, 1925, 1937, 1978 годов
 Скачать 44.93 Kb.
|
|
Этапы конституционного строительства в России в 19 – 20 веках. Российские конституции 1918, 1925, 1937, 1978 годов. Предыстория конституции в России берёт свое начало в начале ХIХ века. К числу 1 конституционных проектов в России можно отнести “План государственного преобразования” Сперанского. Сперанский в своем проекте выдвигал идею конституционной монархии, ограниченной парламентом, и постепенной отмены крепостного права. Под конституцией он понимал государственный закон «определяющий первоначальные права и отношения всех классов государственных между собой». Интерес представляют конституционные воззрения декабристов, выраженные в «Русской правде» Пестеля и конституционном проекте Муравьёва. Согласно конституционному проекту Муравьева, формой государства признавалась конституционная монархия. Законодательная власть передавалась Народному вече, исполнительная - наследственному монарху; судебная - Верховному судилищу. Россия становилась федерацией, закреплялось равенство всех перед законом, свобода слова, печати, собраний, союзов, вероисповедания, отмена сословных различий. Однако прогрессивные идеи конституционных преобразований в России того времени остались нереализованными, так как не имели ни социально-экономических, ни политических предпосылок. Законы Российской империи выражали идею самодержавия, а конституция повлекла бы ограничение царской власти. Конституции, которую подготовил царь-реформатор Александр II, не суждено было появиться на свет из-за его убийства. 1 шагом на пути перехода от монархии к республике в России стало оформление конституционной монархии путем принятия Манифеста от 6 августа 1905 года, который учредил ГД - 1 русский парламент с совещательными функциями. Манифест от 17 октября 1905 года “Об усовершенствовании государственного порядка” шел ещё дальше. ГД наделялась законодательными функциями. Провозглашались неотъемлемые гражданские права: неприкосновенность личности, свобода совести, слова, собраний, союзов. Манифест от 19 октября 1905 года учреждал в России правительственный орган - Совет Министров. Конституционное значение имели Указ “О переустройстве учреждения Государственного совета”, Основные государственные законы от 23 апреля 1906 года. Однако конституционный процесс, начавшийся в дооктябрьской России, был прерван Октябрьской революцией 1917 года. Послеоктябрьское конституционное развитие характеризовалось формированием основ новой государственности. В этот период принимаются декреты 11 и 111 Всероссийских Съездов Советов: “О мире”, “О земле”, “О полноте власти Советов”, “Об учреждении Совета Народных Комиссаров”, Декларация прав народов России 1917 г,. Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа 1918 г., и др. Этими актами провозглашалась диктатура пролетариата и закреплялось полновластие Советов. Начиная от 1 декретов Октября конституционное законодательство России прошло довольно длительную эволюцию: от конституций 1918 до КРФ 1993 года. История конституционного развития России не имеет вековых традиций. В дореволюционный период конституционные идеи выдвигались российскими учеными и политиками, частично нашли отражение в царских манифестах 1905 г. об усовершенствовании государственного порядка, учреждении Государственной думы, законе о выборах, Основных государственных законах Российской империи от 23 апреля 1906 г. — народное представительство, многопартийность, свобода СМИ, основные права и свободы личности и др. Советский период развития России начался с революционного слома государственного порядка, отказа от прежних ценностей государства и права, легализации на конституционном уровне насилия, террора, неравенства, идеологического монополизма. С 1918 по 1993 г. было принято пять конституций, что свидетельствует о непростом конституционном пути России (рис. 4). Каждая новая конституция отражала определенные изменения в общественно-политической жизни страны и конституционно-правовой доктрине.  Первые четыре конституции РСФСР были по своему типу советскими социалистическими конституциями, имевшими классовый характер, закреплявшими полновластие Советов, руководящую роль коммунистической партии и другие идеологические постулаты. Все Конституции России: 1) Первая Конституция РСФСР была принята V Всероссийским съездом Советов в 1918 г, 10 июля. Это был Основной закон государства переходного периода от капитализма к социализму Носила открыто классовый, идеализированный характер. В ней были законодательно закреплены: диктатура пролетариата, государственная власть Советов, руководящая роль рабочего класса, система и порядок деятельности государственных органов в центре и на местах, в соответствии с принципами демократического централизма. Была закреплена экономическая основа государства – земля, недра, леса, ликвидация частной собственности, закрепление принципов избирательного права. Устанавливались основные демократические права и свободы, а также обязанности советских граждан. Это Конституция революционного типа, принятого в результате насильственного изменения общественного и государственного строя РФ. Конституция РСФСР 1918 г., первая российская конституция, была принята V Всероссийским Съездом Советов как Основной закон государства «переходного периода от капитализма к социализму». В Конституции РСФСР 1918г.: закреплялась диктатура пролетариата; учреждалась система Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов; провозглашалась национализация лесов, земли, недр, транспорта, банков и других объектов; фиксировалось уничтожение «паразитических слоев общества», беспощадное подавление эксплуататоров; закреплялась федеративная форма устройства государства; провозглашалась задача государства по уничтожению всякой эксплуатации человека человеком, частной собственности; провозглашалась решимость «вырвать человечество из когтей финансового капитала и империализма», установить «победу социализма во всех странах». Конституция содержала шесть разделов: 1) «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа»; 2) «Общие положения Конституции Российской Социалистической Федеративной Советской Республики»; 3) «Организация советской власти в центре и на местах»; 4) «Активное и пассивное избирательное право»; 5) «Бюджетное право»; 6) «О гербе и флаге Российской Социалистической Федеративной Советской Республики». 2) 1924 – СССР. Это первая Конституция единого советского государства. В его основу положены «Декларация об учреждении союза ССР», «Договор об образовании союза ССР». Конституция законодательно закрепила образование СССР, формой государственного устройства являлась федерация республик с правом свободного выхода и самостоятельного принятия решении. Устанавливалась структура и объем полномочии высших органов власти и управления (Всесоюзный съезд Советов – верховный законодательный орган, в период между съездами – ЦИК СССР), исполнительная власть – Совет народных комиссаров (СНК). Конституция устанавливала единое союзное гражданство для граждан всех республик, столица – Москва. Избирательно право схоже с Конституцией 1918 года. 3) Конституция РСФСР 1925 г. Регламентация компетенции Всероссийского съезда советов, и Всероссийского центрального исполнительного комитета (ВЦИК). Система органов РСФСР состояла из съезда ВЦИК, Президиума ВЦИК, СНК, народных комиссариатов. Новшеством Конституции РСФСР стала гл. 4 в автономных советских социалистических республиках и областях. Конституция РСФСР 1925 г. отражала факт вхождения России на правах субъекта Федерации в состав союзного государства — СССР, образованного в 1922 г. по договору между РСФСР, Украинской ССР, Белорусской ССР и Закавказской социалистической федеративной республикой. В 1924 г. была принята Конституция СССР, разграничившая компетенцию между Союзом и союзными республиками. Содержание союзной Конституции предопределило структуру и содержание конституций союзных республик, включая Конституцию РСФСР 1925 г. Конституция РСФСР 1925 г.: • по-прежнему оставалась классовым документом, однако формулировки норм о насилии были смягчены, положения о мировой революции — исключены; • определяла компетенцию РСФСР как субъекта Федерации. В отличие от последующих конституций компетенция РСФСР определялась опосредованно, через предметы ведения высших органов РСФСР; • включала положения о федеративном устройстве, определяла статус и полномочия РСФСР, принципы формирования органов государственной власти автономных советских социалистических республиках и областей, порядок принятия конституций АССР и положений об автономных областях. 4) 1936 – СССР. Принята 05 декабря1936 г. В Конституции были отражены перемены в государственном устройстве СССР, появление новых союзов и автономных республик и областей. Политическую основу страны составляли Советы депутатов трудящихся, изменилась структура государственной власти, высшим законодательным органом становился Верховный Совет СССР (Совет союза и Совет национальностей). Социальная основа – союз рабочих и крестьян при сохранении диктатуры пролетариата, социалистическая система хозяйств и социалистическая собственность (государственная и колхозно-кооперативная) объявлялись экономической основой государства. Отмена ограничения избирательного права для сельского населения, упразднение системы многоступенчатых выборов и открытое голосование. Конституция законодательно зафиксировала всеобщие прямые и тайные выборы. Провозглашение прав и свобод граждан. 5) Конституция РСФСР 1937 года. Более развернуты главы о компетенции высших органов государственной власти и управления, появились главы об органах государственного управления автономных республик и областей, глав местных регионов государственной власти. Конституция РСФСР 1937г. отражала принципиальные положения Конституции СССР 1936 г., характеризующие вступление страны в новый этап своего развития — завершение построения основ социализма, полной ликвидации эксплуататорских классов и расширения социалистической демократии. Конституция РСФСР 1937 г.: • закрепляла политические права за всеми гражданами в связи с ликвидацией эксплуататорских классов; • вводила всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании; • закрепляла принцип равноправия граждан «независимо от их национальности и расы»; • содержала главы об основных правах и обязанностях граждан, о государственном и общественном устройстве; • закрепляла широкий перечень прав и свобод личности; • вводила положение о руководящей роли коммунистической партии, именовавшейся ВКП (б); • закрепляла принципы вхождения в Союз ССР, включая положение о суверенных правах РСФСР вне пределов прав Союза ССР и праве выхода из Союза ССР; • содержала специальную статью, определяющую предметы ведения РСФСР; • подробнее, чем в прежних конституциях, отражала федеративное устройство государства, положение о национальных округах. 6) 1977 – СССР. Принята в октябре 1977 г. Основа – концепция развитого социализма. Впервые было введено понятие народ. Провозглашалось полновластие народа. Закреплялась политическая основа государства – Советы народных депутатов. Во главе системы находился двухпалатный Верховный Совет: Совет союза и совет национальностей. Ядро политической системы – коммунистическая партия советского союза. Отдельные вопросы посвящены социальному развитию и внешней политике. 7) 1978 – РСФСР. По структуре и содержанию соответствовала Конституции СССР 1977 года. Поправки 1989 и 1992 года: провозглашён отказ от социалистической модели общественного развития, отказ от монопольного положения КПСС в политической системе, концепция разделения властей. Конституция (Основной закон) РСФСР 1978 г. была принята в связи с принятием новой Конституции СССР в 1977 г. и отражала: • вступление РСФСР в новый этап развития — этап «развитого социализма», означавшего превращение советского государства из государства диктатуры пролетариата в общенародное государство; • образование новой социальной общности «советский народ», которому принадлежит вся власть; • общенародный и суверенный характер государства и «социалистическую демократию»; • государственную (общенародную) и колхозно-кооперативную собственность в качестве основы экономической системы РСФСР, плановое ведение хозяйства; • роль коммунистической партии как «руководящей и направляющей силы советского общества, ядра его политической системы, государственных и общественных организаций»; • более полный перечень прав и свобод граждан, включая такие новые права, как право на жилище, право на охрану здоровья и др.; • значительное расширение предмета конституционной регламентации, более совершенный уровень формирования государственно-правовых институтов. 8) Новая Конституция РФ была принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. и вступила в действие со дня ее опубликования 25 декабря того же года. Конституционные реформы в России 1989—1992 гг. Начавшийся в 1985 г. процесс коренного реформирования государственного, политического и экономического устройства нашего государства, получивший название «перестройка», привел к проведению ряда конституционных реформ 1989—1992 гг., свершенных «под занавес» советского государства. Первым нормативным актом, внесшим существенные изменения в Конституцию РСФСР 1978 г., был Закон РСФСР от 27 октября 1989 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР». Основные изменения, внесенные этим законом: — предусмотрена возможность вынесения на референдум важнейших вопросов республиканского и местного значения; — Высшим органом государственной власти становится Съезд народных депутатов РСФСР вместо Верховного Совета РСФСР (ст. 104 Конституции РСФСР 1978 г.); — Верховный Совет РСФСР низводится до рабочего органа Съезда народных депутатов РСФСР (ст. 107 Конституции РСФСР 1978 г.); — Верховный Совет РСФСР становится двухпалатным органом; — впервые вводится специализированный орган конституционного контроля — Комитет конституционного надзора РСФСР (ст. 119 Конституции РСФСР 1978 г.); — предусматривалась возможность альтернативных выборов депутатов. Еще более революционным стал Закон РСФСР от 16 июня 1990 г. № 38-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР». Этим законом ст. 6 Конституции РСФСР, закрепляющая ведущую роль Коммунистической партии Советского Союза, изменена таким образом, что упоминание о КПСС исчезло из нее вовсе. Тем самым выравнивалось политическое положение всех партий. Законом РСФСР от 15 декабря 1990 г. № 423-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» принцип доминирования социалистической (т. е. государственной и общественной) собственности заменен принципом свободы экономической деятельности. Устранена государственная монополия на природные ресурсы, основные средства производства, предприятия и основной городской жилищный фонд (ст. 10 Конституции РСФСР 1978 г.). Этим же законом закреплен запрет на принудительное лишение советского гражданина его гражданства либо на ограничение смены гражданства (ст. 31 Конституции РСФСР 1978 г.). Законом РФ от 21 апреля 1992 г. № 2708-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики»: — изменено наименование государства — с РСФСР на Российскую Федерацию; — закреплено положение о суверенитете Российской Федерации, взамен положения о том, что РСФСР является союзной республикой СССР (гл. 7 Конституции РСФСР 1978 г.); — глава 5 о гражданстве и равноправии граждан расширена до регламентации комплекса прав и свобод человека и гражданина. Кроме изменений, внесенных в Конституцию РСФСР 1978 г. перечисленными выше законами, в период с 1989 по 1992 гг. в рассматриваемый Основной Закон внесены следующие изменения: — введена должность Президента РФ; — создан Конституционный Суд РФ; — заложены пореформенные основы местного самоуправления; — заложены основы нового российского федерализма, в том числе уточнены статусы субъектов Федерации и распределены полномочия между руководством Российской Федерации и ее субъектами. Разработка и принятие Конституции РФ 1993 г.Разработка проекта Конституции РФ прошла несколько этапов. На первом этапе разработка шла в рамках конституционных норм и решений высшего представительного органа. 16 июня 1990 г. Съезд народных депутатов РСФСР образует Конституционную комиссию в количестве 102 народных депутата, избранных Съездом. Председателем Комиссии избирается Б. II. Ельцин[1]. Основным конституционно-правовым институтом, отвечавшим за официальную разработку и подготовку проекта Конституции РФ, была Конституционная комиссия. Задачей Комиссии была подготовка поправок в Конституцию РСФСР и разработка проекта новой Конституции РФ. Комиссия подготовила проект новой Конституции РФ в ноябре 1991 г. С 1991 г. и до середины 1993 г. было активное обсуждение и доработка текста проекта. Проект Конституции РФ неоднократно обсуждался на Съездах народных депутатов РСФСР (РФ) и на заседаниях его Верховного Совета. Данный проект Конституции России в соответствии с решениями Съезда и Верховного Совета планировали вынести на всенародное голосование в конце 1993 г. Второй этап начался в 1992 г. и характеризовался тем, что среди сторонников новой демократической модели построения российского общества возникли существенные разногласия. В центре разногласий были, во-первых, способы осуществления экономических реформ и их результаты и, во-вторых, проект Конституции РФ. Верховный Совет оценивал первые результаты экономических реформ, в том числе приватизации, как неудовлетворительные. В связи с этим Съезд народных депутатов и Верховный Совет приняли решение об ограничении полномочий Президента РФ в сфере проведения реформ и усиления парламентского контроля за этим процессом. По мнению президентской команды, для проведения радикальных реформ необходим был сверхсильный статус Президента РФ, неограниченный парламентскими формами. В проекте Конституции РФ, подготовленном Конституционной комиссией, Президент РФ определялся как глава государства и высшее должностное лицо Российской Федерации, наделенное значительными полномочиями: законодательной инициативой, правом «вето», правом назначения высших должностных лиц государства, статусом Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ. В то же время парламент в данном проекте наделялся рядом полномочий, которые утверждали его роль ведущего органа государства. К таким полномочиям относились: внесение изменений в Конституцию РФ; участие в назначении высших должностных лиц исполнительной власти; осуществление определенных контрольных полномочий в сфере исполнительной власти[2]. Команда Президента РФ не согласилась с данной моделью и приняла усилия по продвижению своего варианта проекта Конституции РФ. После того как ряд альтернативных проектов Конституции РФ, инициированных президентской стороной, были отвергнуты Конституционной комиссией, Президент РФ создал альтернативный орган. Указом Президента РФ от 20 мая 1993 г. № 718 «О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции Российской Федерации» было образовано Конституционное совещание, которому предписывалось подготовить проект Конституции РФ. В состав этого Совещания включались представители: федеральных органов государственной власти (в том числе народные депутаты — члены Конституционной комиссии и один представитель от каждой фракции Верховного Совета РФ и 50 представителей Президента и Правительства РФ); органов власти субъектов РФ; органов власти местного самоуправления; политических партий, иных общественных организаций, профсоюзов, религиозных организаций; предпринимателей. При этом ясных критериев отбора участников не было. С этого момента начался второй этап подготовки проекта российской конституции в условиях параллельной работы по подготовке проекта Конституции РФ двух органов неравноценных по конституционному статусу. Конституционное совещание явилось квазилегальным органом для ведения политической борьбы за проект новой Конституции РФ. Президент РФ начал процесс выхода за рамки конституционного поля по вопросам конституционной реформы. Конституционным совещанием на базе проекта Президента РФ Б. Н. Ельцина был подготовлен проект Конституции РФ. По основным принципиальным позициям он не отличался от проекта Конституционной комиссии. Принципиальное различие было только в одном — статусе Президента РФ. Политическое противостояние сторон нарастало, согласованные решения блокировались. Этому способствовали и субъективные моменты во взаимоотношениях лидеров основных политических сил и ветвей власти. Ради общественного компромисса они не смогли преодолеть своих амбиций. Зарубежный опыт В Испании переход от тоталитарного режима к демократии с ярко выраженными элементами состояния «холодной гражданской войны» был обеспечен Конституцией Испании 1978 г. Она оказалась примером достижения гражданского согласия, основанного на откровенном компромиссе, сознательному допущению в тексте Конституции расплывчатых формулировок и недоговоренностей. Третий этап конституционного процесса начался 21 сентября 1993 г. принятием Указа Президента РФ от 21 сентября № 1400 «О проведении поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации». В соответствии с ним досрочно прекращались полномочия Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ; до начала работы нового парламента полномочия представительного органа передавались Президенту РФ; устанавливалось, что вся правовая система государства, в том числе Конституция РФ, действует в той мере, в которой не противоречит указам Президента РФ. Вышеназванным Указом Президент РФ ввел в действие Положение о федеральных органах государственной власти на переходный период, тем самым установил новую систему высших органов государственной власти. Тем же Указом Президент РФ утвердил Положение о выборах в Государственную Думу Федерального Собрания РФ. Данным Указом Президент РФ предложил Конституционному Суду РФ не собираться до начала работы Федерального Собрания РФ. Верховный Совет РФ в своем Постановлении от 22 сентября 1993 г. № 5783-1 оценил действия Президента РФ как государственный переворот и направил вышеупомянутый Указ Президента РФ № 1400 в Конституционный Суд РФ. Конституционный Суд РФ на заседании 21 сентября 1993 г. оценил этот Указ как несоответствующий Конституции РФ и признал, что он служит основанием отрешения Президента РФ от должности. Решениями Верховного Совета РФ и Съезда народных депутатов РФ действия Президента РФ были признаны государственным переворотом и Президент РФ Б. Н. Ельцин отрешен от должности. В возникшем политическом конфликте Б. Н. Ельцин использовал силовые структуры государства, которые блокировали здание Верховного Совета РФ. 4 октября 1993 г. им был отдан приказ о вооруженном штурме здания Верховного Совета РФ. Парламент России расстреляли танковыми орудиями, а депутаты, находившиеся в здании, были арестованы. Расстрелом здания Верховного Совета РФ закончился этап революционных реформ. Президент РФ в решении политического спора вышел за рамки Конституции РФ, за рамки правового поля. Чтобы восстановить законность политической власти Б. Н. Ельцин издает указы о проведении 12 декабря 1993 г. всенародного голосования по вопросу о принятии новой Конституции РФ и о проведении выборов в Федеральное Собрание РФ. Конституционное совещание доработало проект Конституции РФ, который был вынесен и принят на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. В референдуме участвовало 54,8% зарегистрированных избирателей. Из принявших участие в голосовании в поддержку Конституции РФ высказалось 58,4%, против — 41,6%. Более 40% избирателей не приняло участие в голосовании, в 17 субъектах РФ не поддержали Конституцию РФ. Такие результаты голосования отразили существовавший раскол российского общества в оценке будущей государственности. Вместе с тем принятие новой Конституции РФ открыло новый этап конституционного развития нашей страны, который характеризуется тем, что политическая власть вернулась в рамки конституционного поля, а общество получило возможность развиваться в условиях оформленного конституционного компромисса. Обги,ие характерные черты содержания Конституции РФ 1993 г.: 1) закрепила модель нового для России общественного и государственного строя, основанную на общепризнанных для нашего времени демократических ценностях (полновластие народа, приоритет прав и свобод человека и гражданина, политический и идеологический плюрализм, правовое государство, демократические формы правления и др.); 2) установила демократические основы конституционного строя в качестве незыблемых и неизменяемых ценностей для российского общества; 3) сформулировала универсальную концепцию прав и свобод человека и гражданина с признанием приоритета естественных прав человека, установила широкий перечень основных прав и свобод человека и гражданина; 4) предусмотрела новую систему государственной власти, основанную на принципе разделения властей; 5) определила статус Президента РФ как главы государства, гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека, как арбитра в обеспечении конституционного функционирования органов государственной власти; 6) ввела новую модель федеративных отношений в Российской Федерации; 7) закрепила статус местного самоуправления как важнейший институт народовластия, осуществляемый населением самостоятельно в негосудар- ственных формах; 8) установила дополнительные гарантии обеспечения стабильности Конституции РФ (усложненный порядок внесения поправок и пересмотра Конституции РФ). |