Внесение поправок в Конституцию РФ. Тыр-тыр. Федерации
 Скачать 38.73 Kb.
|
|
Поправки и пересмотр Конституции Российской Федерации СОДЕРЖАНИЕ Введение 3 Глава 1. Особенности подготовки, принятия и изменения Конституции России 1993 года 5 1.1. Подготовка и принятие Конституции Российской Федерации 5 1.2. Система реформирования Конституции Российской Федерации: общие понятия 10 Глава 2. Особенности пересмотра и внесения поправок в Конституцию России 1993 года 17 2.1. Порядок пересмотра Конституции Российской Федерации 17 2.2. Порядок внесения поправок и изменений в Конституцию Российской Федерации 20 Заключение 32 Список литературы 34 ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы исследования определяется, на наш взгляд, прежде всего, тем, что Конституция Российской Федерации не только провозглашает Российскую Федерацию демократическим государством, но и сама является продуктом демократии. Соответственно сама Конституция должна иметь механизм реформирования. Причем данный механизм должен максимально соответствовать принципу демократизма, поскольку изменения в Конституции напрямую влияют на жизнь населения страны. Данная тема весьма разработана, поскольку за всю историю существования института реформирования Конституции в России возникало множество дискуссий в отношении вопроса о совершенствовании Конституции. В советский период не было возможности открыто критиковать Конституцию РСФСР 1978 г. по причине жесткой цензуры. После распада СССР и образования Российской Федерации Конституция РСФСР 1978 г. подвергалась множеству изменений, что вызвало появление противоречий и пробелов в праве. С целью устранить эти недостатки в 1993 г. была принята новая Конституция, получившая отныне приставку «Российской Федерации». Однако не все несовершенства были устранены, поэтому вопрос о реформировании Конституции снова подвергся спорам. Целью данного исследования является рассмотрение системы реформирования Конституции Российской Федерации с теоретической точки зрения, а также изучение особенностей пересмотра Конституции Российской Федерации и порядка внесения конституционных поправок и изменений. Задачи работы напрямую вытекают из поставленной цели и указывают, что необходимо сделать для ее достижения, а именно: – представить краткую историческую справку подготовки и принятия Конституции России 1993 года; – дать определение основным понятиям механизма реформирования Конституции Российской Федерации; – изучить перечень нормативно-правовых актов в сфере пересмотра Конституции Российской Федерации, внесения поправок и изменений в Конституцию Российской Федерации; – выяснить, каким образом происходит изменение содержания Конституции Российской Федерации; – определить особенности и порядок процессов по изменению содержания Конституции Российской Федерации; – сделать вывод о системе реформирования Конституции Российской Федерации на основе изученного материала. Объектом данного исследования является нормативно-правовая база в сфере пересмотра Конституции Российской Федерации, внесения поправок и изменений в Конституцию Российской Федерации. Предметом данного исследования являются особенности и порядок процессов по изменению содержания Конституции Российской Федерации. Методами данного исследования являются системно-структурный, сравнительно-правовой, формально-юридический, историко-правовой методы исследования. Теоретической основой данной работы являются работы ученых-юристов в области конституционного (государственного права) – монографии, учебные пособия, статьи периодической печати. Нормативной основой данной работы является законодательство Российской Федерации в сфере пересмотра Конституции России, внесения поправок и изменений в Конституцию Российской Федерации. Эмпирической основой данной работы являются принятые нормативные правовые акты на основе законодательной базы в сфере принятия и пересмотра Конституции Российской Федерации, внесения поправок и изменений в Конституцию Российской Федерации, судебная практика. Структура работы определяется целью и задачами исследования. Она состоит из введения, двух глав, заключения и списка источников. ГЛАВА 1. ОСОБЕННОСТИ ПОДГОТОВКИ, ПРИНЯТИЯ И ИЗМЕНЕНИЯ КОНСТИТУЦИИ РОССИИ 1993 ГОДА 1.1. Подготовка и принятие Конституции Российской Федерации 21 сентября 1993 года Президент РФ Б.Н. Ельцин издал Указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» и «Обращение к гражданам России». Указ прерывал осуществление законодательной, исполнительной и контрольных функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета. Согласно Указу до начала работы нового двухпалатного парламента - Федерального Собрания РФ - и принятия им на себя соответствующих полномочий надлежало руководствоваться президентскими указами и правительственными постановлениями. В создавшихся обстоятельствах проект Конституционного совещания стал уже не альтернативным, а основным. Конституционная комиссия поставила себе новую задачу - разработать механизм выхода из кризиса: проект поправок в действующую Конституцию 1978 года, Положение о досрочных выборах Президента и парламента, Положение о временном (до проведения досрочных выборов) порядке деятельности органов федеральной власти и последнюю редакцию проекта новой Конституции. 3 октября 1993 года эти документы были переданы в Верховный Совет. В Москве на некоторое время было введено чрезвычайное положение. Президент сконцентрировал в своих руках всю полноту государственной власти, и работа над проектом Конституции возобновилась. Естественно, о проекте, подготовленном Конституционной комиссией, равно как и о других, речи уже не шло. Конституция РФ от 12 декабря 1993 года явилась либерально-бюрократической квинтэссенцией победившего режима. Что ей было противопоставлено до октябрьского переворота? Так называемый проект депутата Румянцева, создававшийся конституционной комиссией Верховного совета РФ. По сути дела, это был слегка технически отретушированный и риторически социализированный вариант действовавшей до 4 октября 1993 года Конституции. Кроме того, некоторые партии проельцинской ориентации разработали свои варианты конституции, которые, отличаясь несущественными деталями, в своей основе воспроизводили вариант Собчака. Такие проекты были разработаны РХДП и ПКД, РДДР, международным фондом «Реформа», так называемой рабочей группой Шахрая. С другой стороны, группа народных депутатов РФ коммунистической ориентации и РКРП предложили две версии конституции - каждый проект имел в виду государство с названием «Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика». По сути дела, эти варианты являлись переизданием основных законов, существовавших в советское время. Проект депутатской группы ориентировался при этом на конституцию 1977 года, проект РКРП создавался по образцу конституции РСФСР 1924 года. Ни пролиберальные, ни прокоммунистические основные законы, как показала практика, не были способны предотвратить глубоких социально-экономических, общественно-политических и этно-государственных кризисов в России. Скорее всего, они даже оказываются своеобразным катализаторов обострения социальных противоречий, вирусом разрушительных политических смут. Как следует из истории, русское развитие по либеральным сценариям (Лжедмитрий, Временное правительства, правление Горбачёва-Ельцина) приводит к политическому распаду России, разрушению её экономического организма, превращает страну в объект иностранного экспансионизма. В результате Россия неизбежно исчезает как субъект мировой истории. Коммунистический сценарий, реализовавшийся в XX столетии, наряду с безусловными достижениями, связанными с индустриализацией, культурной революцией, победой во Второй мировой войне, освоением космоса и т. д., закончилась сокрушительным поражением в национально-государственном и культурном строительстве. По крайней мере, критическим положением страна обязана именно коммунистическому правлению, точнее говоря - правлению аппарата КПСС. Как только стало очевидно, что в этой борьбе наносится ущерб национальным интересам России, а со стороны либералов и коммунистов невозможно ожидать продуктивного конституционного проекта, возникла объективная потребность в принципиально новой, национальной конституции, документе, в котором на языке права была бы изложена концепция русских националистов. В начале 1993 году был разработан только один русский национальный проект Конституции России, официально предложенный для рассмотрения на Съезде народных депутатов РФ, о чём была достигнута договорённость с руководством Верховного совета. Это был проект Основного закона России, внесённый Союзом возрождения и Конгрессом русских общин1. Основные проблемы, являющиеся предметом регулирования конституционного права в России – государственное устройство, государственное правление и административная организация. – Государственное устройство. Либеральные и коммунистические проекты предрекают даже не всей России, о которой они стараются поскорее забыть, а лишь её части - Великороссии, вечную федеративность, за которой довольно отчётливо просматривается, в лучшем случае, сползание в хаос договорной конфедерации. – Административно-территориальная организация. Проекты конституций либералов и коммунистов, сохраняя в неприкосновенности наследство, доставшееся от конституционных экспериментов СССР, повторили все ошибки этнического и территориального неравенства в виде разностатусных краёв, областей, автономий и, конечно же, республик. – Государственное правление. Либеральные проекты конструировали форму президентской или президентско-парламентской республики. Крайне правых либералов устраивал режим авторитарного правления, предназначавшийся не столько Ельцину, сколько его окружению. Умеренно-либеральные круги всегда хотели усидеть между двумя стульями, чтобы играть важную роль, используя противоречия между государственными институтами. Поэтому они эксплуатировали формулу «разделения властей» между президентом и парламентом. Коммунисты умеренного (КПРФ) и радикального (РКРП) толка декларировали необходимость «восстановления СССР», то есть воссоздания союзных и автономных республик, построенных на основе признания деления народов России на две противоположных категории - титульные и нетитульные. Они, следовательно, отстаивали приоритет этнического принципа, имея в арсенале такой сомнительный фактор волеизъявления населения страны, как референдум, состоявшийся 17 марта 1991 года. В русском национальном проекте конституции, с которым выступили СВР и КРО, было сформулировано три основополагающих предложения. Конституировать Россию в границах РСФСР в единое и неделимое русское государство; провозгласить задачу сохранения, продолжения и развития российской государственности, традиционно датированной 862 годом; закрепить незыблемость принципа континуитета в отношении всех территорий, на которые когда-либо распространялся суверенитет России как под названием Российской Империи, так и под наименованием СССР. 15 октября 1993 года Президент РФ Б.Н. Ельцин издал Указ «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции РФ», которым назначил голосование на 12 декабря. В этот же день прошли выборы депутатов федерального парламента. На референдуме Конституция получила требуемое большинство голосов. В голосовании приняли участие 58 187 755 зарегистрированных избирателей (54,8%). За принятие проекта Конституции России проголосовало 32 927 630 избирателей (58,4%), против - 23 431 333 человека (41,6%). Таким образом, фактически за Конституцию России проголосовала лишь четверть россиян. Российская Конституция была принята всеобщим голосованием 12 декабря 1993 года, а 25 декабря этого же года Основной закон страны вступил в силу. В преамбуле документа изложены положения, дающие обоснование необходимости принятия Основного закона страны. Именно в этом небольшом абзаце заложена вся мощь мироощущения российского народа, понимание основ его единства и целеустремленности. История постсоветского конституционного развития России может быть представлена тремя основными этапами. Первый включает временной отрезок от середины «перестроечных» 1980-х гг. и до принятия действующей Конституции РФ 1993 года. По общему мнению, именно Конституция выступила правовым стержнем новой российской государственности. На втором этапе принципы и нормы новой Конституции стали настойчиво входить в реальную практику. Это был период, как отмечает В.Д. Зорькин2, адаптации Конституции РФ к конкретно-историческим условиям современного периода развития государства. Годы «конституционной адаптации» стали временем жесткой политической борьбы за сохранение государственного единства, территориальной целостности России, ее государственного суверенитета. Это было время преодоления сепаратизма и формирования правового пространства нового российского государства. Третий этап связан с современной ситуацией, характеризующейся стабильным конституционным развитием. Конституция прошла проверку на прочность, обозначив приоритеты правового развития государства. Она заложила конституционные основы общественного согласия на принципах достоинства личности, ее прав и свобод как высшей ценности, равенства, равноправия, справедливости и т.д. Наступила знаменательная веха - четвертьвековой юбилей принятия и вступления в силу последней российской Конституции (2018 год). Впору вспомнить известное высказывание «все действительное - разумно». Столь весомый в масштабах политического времени срок продолжающейся активной жизни Конституции говорит о ее содержательной адекватности (разумности), правовой сбалансированности и исторической актуальности. В этих условиях остается только не терять из поля зрения основную задачу конституционного развития - поступательно реализовывать такие конституционные принципы, которые составляют основу общественного согласия граждан России3. 1.2. Система реформирования Конституции Российской Федерации: общие понятия Итак, сегодня Конституция Российской Федерации – Основной Закон Российской Федерации. На территории России данный нормативный правовой документ имеет высшую юридическую силу. Содержание Конституции Российской Федерации может быть изменено. Конституция Российской Федерации является жесткой конституцией по способу изменения. Изменение может иметь следующие виды: поправка, изменение и пересмотр. Для того чтобы понять, чем отличаются друг от друга перечисленные виды изменения Конституции Российской Федерации, необходимо дать определения данным понятиям. Согласно ч. 2 ст. 2 Федерального закона «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»4 под поправкой к Конституции Российской Федерации понимается любое изменение текста глав 3 – 8 Конституции Российской Федерации: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции Российской Федерации. Изменение Конституции Российской Федерации – изменение статьи 65 Конституции Российской Федерации, вносимое в случае: 1) принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации; 2) изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации; 3) изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа (согласно ст.137 Конституции Российской Федерации). Пересмотр Конституции Российской Федерации – «изменение Конституции, связанное с пересмотром положений ее глав 1,2 и 9, что, по существу, равнозначно полному, концептуальному пересмотру Конституции в связи с основополагающим характером содержания этих глав, т.е. принятию новой конституции»5. Стоит особенно обратить внимание на то, что «поправка» к Конституции Российской Федерации может быть принята лишь к главам 3-8 данного документа. «Изменение» Конституции Российской Федерации производится лишь в отношении ст.65 данного документа на основании соответствующих федеральных конституционных законов. А «пересмотр» Конституции Российской Федерации связан с изменением (либо не изменением) содержания глав 1,2 и 9 данного документа, т.е. либо принятием новой конституции, либо подтверждением неизменности, действующей (согласно ст. 135 Конституции Российской Федерации). Стоит также отметить, что федеральный конституционный закон, о котором говорится в ст. 135 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым должно созываться Конституционное Собрание в случае, предусмотренном ч. 2 ст. 135 Конституции Российской Федерации, не принят. Известный советский и российский юрист М.В. Баглай в своем учебнике «Конституционное право Российской Федерации» высказал свое мнение относительно сложности порядка пересмотра и внесения поправок в Конституцию Российской Федерации: «Порядок пересмотра и внесения поправок отличается намеренной усложненностью, которая призвана отбить охоту у кого бы то ни было к изменению Конституции без серьезных оснований. С этой целью ограничен круг субъектов права на инициативу, права на пересмотр лишено Федеральное Собрание, строго определены возможности Конституционного Собрания, введена ратификация поправок субъектами РФ. Все это указывает на то, что пересмотр и поправки принимаются не обычным законом и не в обычной законодательной процедуре. Тем самым учредительная власть подчеркивает свое верховенство над законодательной»6. В тексте своей работы ученый упомянул термины «Конституционное Собрание» и «учредительная власть». Оба термина крайне важны для нашей темы, поэтому их необходимо раскрыть. Конституционное Собрание – «в Российской Федерации специальный орган учредительной власти, создаваемый в соответствии с федеральным конституционным законом в случае, если предложение о пересмотре глав 1, 2 и 9 Конституции РФ будет поддержано 3/5 голосов от общего числа членов палат Федерального Собрания»7. Понятие учредительной власти, а также ее разновидности в своем учебнике привел М.В. Баглай. «Как принятие конституции, так и ее последующие изменения осуществляются определенной властью. Эту власть называют учредительной, поскольку она учреждает конституцию в условиях, когда высшие органы государственной власти еще не сформированы. Отсюда следует, что иерархически учредительная власть стоит на более высокой ступени, чем учреждаемые ею конституционные органы государственной власти, она их «прародитель». Учредительная власть может родиться из предшествующей конституционной системы, а может появиться и вне этой системы, т.е. в результате революции, государственного переворота или других общественных потрясений, в результате которых старый конституционный порядок уступает место новому. Необходимость отличия учредительной власти от законодательной власти первым осознал Ж.-Ж. Руссо, затем эту идею развил Э. Сиейес, что было связано с поиском истоков конституционного нормотворчества в условиях Великой французской революции. Французские философы и юристы заметили, что конституция создается людьми, которые не имели и не могли иметь законные полномочия для ее принятия. Конституция США 1787 г. тоже была принята без полномочий на это у собравшегося для другой цели Конституционного Конвента. Но, приняв конституцию, учредительная власть ищет ее поддержки народом, а дальнейшую судьбу конституции вверяет созданному ею законодательному органу государственной власти или органу, специально создаваемому для изменения конституции. Вот почему следует различать учредительную власть первоначальную и установленную. Первая выражает движение от политики к праву, т.е. рождение конституционно-правовой системы, а вторая – внутри уже сложившейся системы. Но в любом случае учредительная власть обладает уникальным правомочием устанавливать рамки и правила высших органов государственной власти. Первоначальная власть призвана создать конституционный порядок, она персонифицируется теми людьми или группами людей, которые оказались у власти в результате какого-то общественного потрясения или кризиса. Эти люди или группы людей разрабатывают конституцию страны, а затем представляют ее на утверждение народа через учредительное собрание, представляющее все слои народа, или через референдум, причем в обоих случаях нормы представительства или правовой результат предопределяются по абстрактным демократическим представлениям. Такой первоначальной учредительной властью обладал Б.Н. Ельцин, который по действовавшей до 1993 г. Конституции не имел правомочия на принятие новой Конституции (такое право было закреплено за Съездом народных депутатов), но сумел найти демократическую процедуру для выхода из конституционного кризиса (Конституционное совещание) и через референдум получил одобрение народом новой Конституции РФ. Установленная учредительная власть – это та власть, которая рождается конституцией для последующих ее изменений и дополнений. Иногда конституция предусматривает, что такие полномочия принадлежат создаваемому ею законодательному органу (таков, например, порядок изменения конституций в республиках, входящих в состав Российской Федерации), а иногда она учреждает специальный порядок со специальным органом. Конституция РФ предусматривает смешанный порядок, позволяя в отношении одной своей части принимать поправки законодательным органом (Федеральным Собранием), хотя и с особой процедурой, а в отношении другой – созывать для пересмотра Конституционное Собрание или при определенных условиях использовать всенародный референдум. Следовательно, установленная учредительная власть – это, говоря образно, дитя конституции, которое в случае государственного переворота может оказаться мертворожденным, при мирном развитии политического процесса в состоянии вырасти в надежного стража демократической и преемственной конституционной власти. Установленная учредительная власть выражает народовластие, она пользуется высшей легитимностью, поскольку в отличие от обычных законов, принимаемых законодательным (представительным) органом, все ее акты прямо инспирированы народом или подлежат его одобрению. Установленная учредительная власть не перечеркивает верховенства парламента, его представительный характер. Но она гарантирует народу возможность непосредственно высказаться о судьбе наиважнейших принципов конституции, с тем, чтобы такого рода вопросы не оказались в зависимости от парламентских межпартийных противоречий. Установленная учредительная власть не всесильна, она намеренно создается как власть, ограниченная конкретной целью. Демократический фундамент ее задач и процедуры не позволяют создать какую-либо угрозу существованию представительной системы и непомерному возвышению исполнительной власти»8. Субъекты права, имеющие полномочия вносить инициативу о конституционных поправках и пересмотре Конституции Российской Федерации, перечислены в ст. 134 Конституции Российской Федерации: «Предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации могут вносить Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы»9. Сферу конституционных поправок, изменений и пересмотра Конституции Российской Федерации регулируют следующие документы: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». Таким образом, на основании вышеизложенного можно сделать вывод о системе реформирования Конституции Российской Федерации. Данная система, несмотря на демократичность Конституции Российской Федерации, является весьма сложной, требующей проведения особых правовых процедур. Существуют также недостатки, вызывающие определенные неточности в механизме реформирования Конституции Российской Федерации. Примером служит отсутствие федерального конституционного закона, в соответствии с которым должно созываться Конституционное Собрание. Вместе с тем, данный механизм имеет огромное и весьма значимое достоинство. Оно как раз и заключается в сложности самого механизма, которое подчеркивает серьезное отношение к Основному Закону, выражающееся в том, что изменение содержания Конституции Российской Федерации происходит только в случае реальной необходимости. Можно смело заявлять, что система реформирования Конституции Российской Федерации является гарантом ее стабильности. |