Административно-процессуальные основы организации и деятельности. Федеральная миграционная служба
 Скачать 0.51 Mb.
|
|
§3. Организационно - правовые особенности деятельности федеральной миграционной службы России, ее взаимодействия с ОВД и иными правоохранительными органами в сфере миграционных отношений в РФ Несомненно, что в основе всей будущей работы по повышению качества миграционной политики государства должно стать улучшение взаимодействия всех ветвей власти, всех ведомств причастных к решению этой проблемы. Для эффективной работы в этом направлении требуется объединение усилий не только различных государственных институтов, но и разнообразных структурных элементов всей системы органов исполнительной власти, улучшение взаимодействия между ними. Как единый и целостный организм, осуществляя межведомственное взаимодействие, работники и сотрудники исполнительных органов, контролирующие миграционные потоки, должны понимать, что взаимодействие, как управленческая категория - это, по мнению Н.В. Поляковой, «присущее любой социальной системе состояние, отражающее взаимосвязь, взаимообусловленность ее элементов и проявляющееся в динамике, т.е. в деятельности системы с момента начала ее функционирования». Для обоснованного, целесообразного, грамотного руководства в области обеспечения специального правового режима пребывания на территории Российской Федерации иностранцев и апатридов определен круг государственных органов исполнительной власти, уполномоченных рассматривать и решать вопросы в сфере реализации основных направлений миграционной политики в рамках обеспечения национальной безопасности государства, личной и общественной безопасности, а также охраны общественного порядка. В настоящее время межведомственное взаимодействие ФМС РФ с ОВД и иными правоохранительными органами в сфере миграционных отношений в РФ осуществляется по следующим направлениям: . Формирование и использование информационных ресурсов Центрального банка данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства, согласно утвержденного постановлением Правительства РФ от 06.04.2005 г. № 186 Положения о создании, ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации. Ответственной за ведение центрального банка данных является Федеральная миграционная служба, которая совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти: а) обеспечивает бесперебойную эксплуатацию программно-технического комплекса центрального банка данных (с использованием современных информационных технологий и привлечением квалифицированного персонала); б) осуществляет автоматизированный сбор, хранение и обработку, а также представление пользователям информации об иностранных гражданах. Основная работа при этом ложится на федеральном уровне - на Управление информационных ресурсов ФМС России, Главный информационно-аналитический центр МВД России, Консульский департамент МИД России, Управление информационного обеспечения оперативно-розыскной деятельности ФСБ России, управление пограничного Пограничной службы ФСБ России. На региональном уровне - на территориальные органы ФМС России, на информационные центры органов внутренних дел, представительства МИД России в субъектах Российской Федерации, пограничные управления ФСБ России по субъектам Российской Федерации. В частности, на Федеральную службу безопасности возложена обязанность по предоставлению в Центральный банк данных информации о пересечении государственной границы Российской Федерации данной категорией лиц. МВД России предоставляет информацию о привлечении иностранных граждан к административной ответственности, о преступлениях, совершенных иностранными гражданами или в отношении них. МИД является поставщиком информации об оформленных иностранным гражданам приглашениях на въезд в Российскую Федерацию и визах. Федеральная миграционная служба представляет в банк данных информацию о миграционном учете иностранных граждан. . Принятие решения о нежелательности дальнейшего пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации. В настоящее время, принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации вправе . МВД России. . ФСБ России. . Минобороны России. . Минздравсоцразвития России. . Росфинмониторинг. . СВР России. . Минюст России. . МИД России. . ФМС России. . ФСКН России. Обращает на себя внимание отсутствие в действующем законодательстве четкого порядка взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, с территориальными органами Федеральной миграционной службы, наделенных полномочиями подготавливать и исполнять решение о депортации данной категории иностранных граждан. . Осуществление мер по депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства. Анализ норм действующего законодательства позволил выявить наличие определенной пробельности и разночтения некоторых положений нормативно-правовых актов в вопросе организации и проведением мероприятий, связанных с осуществлением депортации и административного выдворения. В частности, статья 31 федерального закона от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», закрепляет полномочия по осуществлению депортации за федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции и его территориальными органами. Вместе с тем, в статье указывается, что мероприятия по депортации осуществляются «во взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами внутренних дел, и его территориальными органами, а также с иными федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами в пределах предоставленной компетенции». Полномочия по осуществлению административного выдворения согласно статье 34 указанного законодательного акта возложены на «федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, или его территориальный орган либо федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами безопасности, или его органы». При этом они направляют информацию об этом в федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, а также в федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции. В статье 13 федерального закона «О беженцах» от 19 февраля 1993 г. указано, что «выдворение (депортация) лица за пределы территории Российской Федерации осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальными органами во взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти по внутренним делам и его территориальными органами». В статье 32.9 КоАП РФ, указано, что «постановление об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства исполняется: ) пограничными органами - при совершении административных правонарушений, предусмотренных частью 2 статьи 18.1, частью 2 статьи 18.4 настоящего Кодекса. Порядок организации этой работы определен приказом Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 23 декабря 2008 г. № 631 г. «Об утверждении Инструкции об организации деятельности пограничных органов по административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства». ) федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по обеспечению установленного порядка деятельности судов, исполнению судебных актов, актов иных органов и должностных лиц - при назначении судьей иностранному гражданину или лицу без гражданства административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации, в порядке, утвержденном Федеральным законом от 06.12.2011г. № 410-ФЗ. Согласно этого закона с 1 января 2012 года административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства имеет две формы: принудительное и контролируемое перемещение указанных граждан и лиц через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации (далее - принудительное выдворение за пределы Российской Федерации); контролируемый самостоятельный выезд иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации. Исполнение решения суда о назначении иностранному гражданину или лицу без гражданства административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации осуществляется судебными приставами. Контроль за исполнением иностранным гражданином или лицом без гражданства постановления о его административном выдворении за пределы Российской Федерации в форме контролируемого самостоятельного выезда из Российской Федерации осуществляет ФМС России. Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по обеспечению установленного порядка деятельности судов, исполнению судебных актов, актов иных органов и должностных лиц, или его территориальный орган либо пограничные органы в соответствии со своими полномочиями осуществляют административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации и направляют информацию об этом в федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, а также в федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции. Федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции осуществляет контроль за исполнением иностранным гражданином или лицом без гражданства назначенного ему административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации в форме контролируемого самостоятельного выезда из Российской Федерации. Кроме того, в положении о Федеральной миграционной службе, , за службой закреплены полномочия по принятию решения о депортации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также по осуществлению мер по их депортации и административному выдворению за пределы Российской Федерации. При этом ФМС России «… осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями». Кроме того, согласно п.9 Инструкции о порядке подготовки, представления и рассмотрения в системе Федеральной миграционной службы материалов по принятию решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, утвержденной приказом Федеральной миграционной службы от 21 мая 2009 г. № 119 «Об организации в системе Федеральной миграционной службы деятельности по принятию решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации», территориальный орган ФМС контролирует выезд иностранного гражданина или лица без гражданства, в отношении которого принято решение о нежелательности пребывания, из Российской Федерации в установленный срок. В отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, не покинувшего территорию Российской Федерации, осуществляет мероприятия по его депортации. Таким образом, по нашему мнению, в целях четкого понимания полномочий органов исполнительной власти по вопросам депортации и административного выдворения во всех перечисленных нормативно-правовых актах необходимо привести все формулировки к единообразию - какой орган выдворяет, какой организует, какой контролирует и как осуществляется обмен информацией. Как один из положительных примеров по взаимодействию в реализации мер борьбы с нелегальной миграцией можно привести совместные организационные мероприятия МВД и ФМС России, утвержденные совместным приказом «Об организации деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по депортации и административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства». Порядок взаимодействия органов в процессе организации деятельности, связанной с реализацией мер по административному выдворению осуществляется в соответствии со ст.34 Федерального закона Российской Федерации «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», где в п. 3 в частности сказано, что «Федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, или его территориальный орган либо федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами безопасности, или его органы осуществляют административное выдворение иностранного гражданина за пределы Российской Федерации и направляют информацию об этом в федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, а также в федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции». Следовательно, в процессе обеспечения специального административно-правового режима пребывания на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства задействована определенная строго установленная законодательством Российской Федерации система органов государственного управления и должностных лиц, уполномоченных принимать решения в сфере миграционной политики. Данные органы реализуют предоставленные им права в данной области правового регулирования путем взаимодействия и координации своих действий. Основными формами взаимодействия и координации являются: проведение совместных координационных совещаний; обмен информацией по вопросам борьбы с нелегальной миграцией; совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным органам в борьбе с нелегальной миграцией, изучения и распространения положительного опыта; проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения нелегальной миграции, а также устранения причин и условий, способствующих ее существованию; взаимное использование возможностей органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций; оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с нелегальной миграцией; издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и иных организационно-распорядительных документов; выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других информационных изданий; разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности; совместное проведение проверок соблюдения законов по различным вопросам и совместная разработка предложений по совершенствованию миграционного законодательства. Перечень этих форм не является исчерпывающим, и на практике могут применяться и иные формы взаимодействия и координации. Так, повсеместно практикуется взаимодействие характерное для многочисленных служб и подразделений ФСБ, МВД и ФМС России, постоянно участвующих в проведении совместных оперативно-розыскных мероприятий. Аналогичное взаимодействие проводится федеральной миграционной службы с представительствами Министерства иностранных дел в регионах. В подобных случаях взаимодействие носит ярко выраженный постоянный характер. В практике правоохранительных органов межведомственное взаимодействие может осуществляться различными способами. Специфика предназначения этих государственных органов и организаций объективно требует непрерывного и тесного взаимодействия всех их служб и подразделений. Это предопределяется, во-первых, общностью их целей. Во-вторых, они порознь не обладают необходимым комплексом сил и средств для решения значительного числа задач в сфере регулирования миграционных процессов. В-третьих, совместная деятельность помогает избежать параллелизма, пробелов и дублирования в выполнении своих функций каждым ее участником и обеспечивает максимально эффективное использование ими специфических форм и методов взаимодействия на такое сложное явление, как миграция населения. Необходимость их взаимодействия обусловлена и рядом социальных, организационных и правовых факторов. Важнейшим является социальный фактор: объективно и стабильно существующая потребность всего общества и его членов в надлежащем порядке и безопасности. Удовлетворить ее можно только объединенными усилиями всех сил и средств. Так, одним из аспектов организации внешнесистемного взаимодействия между всеми организациями и правоохранительными органами является участие их руководителей в работе межведомственных комиссий. Таким образом, на практике осуществляется внешнесистемное взаимодействие и координация действий различных по своим задачам ведомств и органов по актуальным вопросам в сфере миграции, требующих для своего разрешения комплексного использования сил и средств. Однако, по нашему мнению, до настоящего времени не решен ряд существенных вопросов взаимодействия и координации действий заинтересованных органов в сфере миграции. Во-первых, в существующем законодательстве нет достаточно четкого и ясного ответа на вопрос: возложена ли в целом функция взаимодействия и координации органов исполнительной власти по вопросам миграции на ФМС России, т.е., что на деле и в каком объеме ФМС России должна координировать? Во-вторых, правовая база функции взаимодействия по вопросам миграции явно не отработана до конца. Субъекты взаимодействия и координации в законодательных и нормативно-правовых актах конкретно не перечисляются, есть лишь обобщенные указания в ряде из них на органы, осуществляющие деятельность в сфере миграции. Например, при принятии решений о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации , хотя и здесь не урегулирован порядок их взаимодействия, координации действий и порядок обмена информацией. |