Административно-процессуальные основы организации и деятельности. Федеральная миграционная служба
 Скачать 0.51 Mb.
|
|
ГЛАВА 2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОВД И ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНОЙ МИГРАЦИОННОЙ СЛУЖБЫ РОССИИ В СФЕРЕ МИГРАЦИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ §1. Административно-процессуальные основы организации и деятельности ОВД в сфере миграционных отношений Рассматривая современные экономические, административно-хозяйственные, экологические и другие проблемы, которые все острее встают почти в каждом регионе Российской Федерации, необходимо отметить, что для их разрешения требуется множество управленческих и хозяйственных решений. Важнейшим из них и актуальным в настоящее время является целенаправленное воздействие на процессы миграции населения. Для управления миграцией, как подчеркивает Д.В. Золотухин, государством создается система управления между субъектами административного права, участвующими в обеспечении паспортно-визового режима, и позволяющая управлять миграционными процессами на основе федеральных законов и подзаконных нормативно-правовых актов - указов Президента, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных документов, принимаемых в субъектах Российской Федерации. Эти задачи и решают уполномоченные на это в области миграции субъекты административного права - специальные государственные органы. Такими специально уполномоченными на то государственными органами в области миграции являются в первую очередь Федеральная миграционная служба, органы и учреждения МВД и УВД в регионах, пограничные органы ФСБ России, МИД и представительства МИД в регионах Российской Федерации. Однако это далеко не полный перечень государственных органов. Управление в сфере миграционных отношений очень многогранно и затрагивает деятельность многих подразделений и организаций государственных органов и других ведомств, так или иначе причастных к оформлению и проверке различного вида документов. Поэтому общий контроль за управлением процессов миграции государством поручена Федеральной миграционной службе. В зависимости от характера полномочий все государственные органы, участвующие в реализации миграционной политики, можно разделить на две группы. . Органы общей компетенции, являющиеся источниками правотворчества в рассматриваемой сфере и осуществляющие общие управленческие, контрольные и надзорные функции; к таковым можно отнести Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Генеральную Прокуратуру РФ. . Органы, непосредственно приводящие в жизнь миграционную политику государства; к таковым необходимо отнести ФМС, МВД РФ, МИД РФ, ФСБ. Федеральное Собрание РФ располагает широкими полномочиями, направленными на то, чтобы обеспечить активную выработку правовых инструментов обеспечения миграционной политики государства. К ведению Государственной Думы в области обеспечения миграционной политики может быть отнесено принятие законодательных актов, непосредственно связанных с обеспечением миграционной безопасности. Основная часть деятельности обеих палат Федерального Собрания в области миграционной политики осуществляется на постоянной основе через соответствующие комитеты. В Совете Федерации деятельность ряда комитетов связана с решением вопросов обеспечения безопасности - это комитеты по бюджету, по делам СНГ, по международным делам, по обороне и безопасности, по социальной политике. В Государственной Думе также существует ряд комитетов, деятельность большинства из которых (по обороне, по безопасности, по международным делам, по делам СНГ и связям с соотечественниками, по экологии, по делам национальностей, по бюджету, по вопросам геополитики) относится к сфере миграционной политики. Правительство РФ, как в целом, так и в рамках отдельных своих структурных элементов, играет определяющую роль в реализации конкретных мер в области миграции. Согласно ч. 1 ст. 110 Конституции РФ, исполнительная власть в РФ осуществляется Правительством РФ. Именно исполнительной ветви власти принадлежат основные полномочия по реализации положений миграционной политики в практической плоскости. В соответствии со ст. 16 ФЗ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Правительство РФ «обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, обеспечивает проведение миграционной политики». В настоящее время образована новая система и структура Правительства РФ. В соответствии с ней вводится ступенчатое структурное построение с четким разделением функций и подведомственностью. Министерства являются высшими органами исполнительной власти по регулированию отдельных сфер государственного управления. Непосредственное регулирование рамках конкретного направления осуществляется федеральными службами и федеральными агентствами, которые организационно подведомственны соответствующим министерствам. Вместе с тем, необходимо отметить, что не всегда регулирование отдельных процессов в сфере миграции четко прописано в соответствующем положении о том или ином министерстве или ведомстве, определяющем его основные функции, задачи и принципы деятельности. Поэтому система органов, в той или иной степени задействованных в регулировании миграционных процессов, может быть дополнена после анализа различных целевых программ, направленных на поддержку незащищенных слоев населения, в том числе беженцев и вынужденных переселенцев. Непосредственное регулирование миграции возлагается на ФМС, организационно подведомственную Правительству РФ. Особого упоминания также заслуживает Пограничная служба ФСБ, обладающая, наряду со специфическими полномочиями, компетенцией, связанной с регулированием миграции. Основным внешнеполитическим органом государственной власти России является Министерство иностранных дел, которое осуществляет, как определено в положении о нем, работу «по выработке и реализации государственной политики… в сфере миграционных отношений Российской Федерации». Вообще, правоохранительные органы в сфере миграционных отношений можно разделить на две группы: ) органы, уполномоченные возбуждать дело об административном правонарушении и составлять соответствующий протокол об административном правонарушении. Ими являются органы внутренних дел и органы, уполномоченные на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции; ) органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях: суды, рассматривающие дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 18.8, 18.10, ч. 2 ст. 18.17, ч. 1 ст. 19.27 КоАП РФ; органы, уполномоченные на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции. Следовательно, административно-процессуальная деятельность в миграционной сфере относится к прерогативе двух групп органов внутренних дел: Министерства внутренних дел и Федеральной миграционной службы РФ. Основная работа по выявлению незаконных мигрантов и применению к ним норм об административной ответственности возложена подразделения по делам миграции министерств внутренних дел, главных управлений, управлений внутренних дел субъектов Российской Федерации. Как подчеркивает Е.А. Малышев, федеральные государственные служащие ФМС МВД России и подразделений по делам миграции МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях по статьям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающих ответственность за следующие правонарушения: предпринимательская детальность без государственной регистрации или без специального разрешения; невыполнение законных требований прокурора, следователя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении; заведомо ложные показания свидетеля, пояснение специалиста, заключение эксперта или заведомо неправильный перевод; нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания в Российской Федерации. В этом ряду также нарушение должностным лицом организации, принимающей в Российской Федерации иностранного гражданина, или лицом без гражданства, либо гражданином Российской Федерации правил пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в Российской Федерации; нарушение правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы; нарушение иммиграционных правил; нарушение беженцем или вынужденным переселенцем правил проживания; незаконная деятельность по трудоустройству граждан Российской Федерации за границей; неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль); невыполнение в срок законного предписания органа, осуществляющего государственный надзор; непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения; непредставление сведений (информации); осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии). Координационным органом, обеспечивающим согласованные действия органов исполнительной власти РФ и ее субъектов по реализации единой государственной миграционной политики, является Правительственная комиссия по миграционной политике. Миграционная безопасность состоит из нескольких компонентов, которые обуславливают содержание данного понятия. Во-первых - это результат деятельности уполномоченных федеральных органов исполнительной власти. Именно их функционирование создает состояние защищенности от последствий незаконной миграции. Во-вторых - это процесс сдерживания незаконных миграционных потоков на уровне, не создающем угроз личности, обществу и государству. По мнению многих ученых, которые занимаются вопросами миграции, в частности, А.В. Степанова, полностью воздвигнуть непреодолимые барьеры на пути незаконного перемещения людей не под силу ни одному государству. Несмотря на все усилия, часть незаконных мигрантов все равно будет попадать в страну. Следовательно, речь должна идти не об искоренении нелегальной миграции как явления, а о сдерживании данных потоков на приемлемом уровне. Позволим себе поддержать данную точку зрения. В-третьих - это контроль со стороны уполномоченных федеральных органов исполнительной власти за деятельностью всех иных органов государственной власти и местного самоуправления в целях проведения согласованной миграционной политики. Важным вопросом в контексте рассматриваемого понятия является вопрос о факторах, влияющих на миграционную безопасность. Их видится несколько. . Степень согласованности и последовательности миграционной политики. Все органы государственной власти и местного самоуправления обязаны действовать в одном направлении в соответствии с общегосударственными целями и задачами в области миграции. В противном случае система противодействия незаконной миграции работает неэффективно, что обуславливает снижение уровня миграционной безопасности. . Эффективность деятельности ФМС России (адекватность применяемых мер складывающейся ситуации; способность на практике контролировать миграционные потоки; способность своевременно решать проблемы законных мигрантов и т.д.). . Экономическая и политическая ситуация в сопредельных с РФ государствах. Экономический упадок, как показывают реалии, заставляет людей покидать свою страну в поисках лучшей доли. Россия в этом смысле остается привлекательной для граждан многих сопредельных стран. Обострение политической борьбы, вооруженные конфликты также способны спровоцировать всплеск незаконной миграции на территорию РФ, а значит ослабить миграционную безопасность. . Состояние защищенности государственных границ РФ и эффективность пограничного контроля. Известно, что большинство нелегальных мигрантов проникают на территорию РФ через «прозрачные границы», когда контроль осуществляется лишь на автодорогах и отсутствует в сельской местности. Таким образом, в контексте вышесказанного можно констатировать, что складывается единая система государственных органов РФ, имеющих полномочия в сфере регулирования миграционных процессов. Важная сторона эффективного функционирования системы - четкое разграничение компетенции между органами исполнительной власти в целях исключения конфликтов между ними и необоснованного дублирования функций. При этом, как подчеркивает С.В. Айрапетян, важно построение системы, в которой компетенция отдельных государственных органов охватывала бы все полномочия, необходимые для осуществления функций государства в сфере миграции. В процессе формирования системы органов государственной власти РФ, обладающих полномочиями по вопросам миграции, прослеживается два основных направления. Первое направление характеризуется непосредственно созданием специализированных органов, участвующих в решении задач по реализации миграционной политики, в том числе проведение всего комплекса практических мероприятий в данной сфере. К таким органам относятся ФМС, МИД РФ, ФСБ РФ. Второе направление деятельности органов государственной власти РФ в области миграции заключается в определении общих направлений миграционной политики, выработке юридических оснований ее осуществления, а также едином руководстве всеми направлениями реализации такой политики. Это функция правового и организационного обеспечения деятельности практических органов, которую выполняют органы общей компетенции - Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное собрание РФ. Среди органов исполнительной власти РФ основная нагрузка по реализации мероприятий в области миграции возложена на ФМС. Об этом свидетельствует объем полномочий, предоставленных данной государственной структуре, а также круг вопросов, отнесенных к ее ведению. Таким образом, система органов государственной власти РФ, имеющих полномочия в области регулирования миграционных процессов, весьма обширна. Специфика возникающих вопросов, многогранность и тесная взаимосвязь обуславливают то, что в данную сферу регулирования прямо или косвенно вовлечены все три ветви власти - законодательная, исполнительная и судебная. Вместе с тем, масштабы их непосредственного участия в решении миграционных проблем неодинаковы. Основную нагрузку в данной сфере государственного управления несут органы исполнительной власти. ФМС занимает центральное место в системе российских органов власти в области практической реализации государственной миграционной политики. Она обладает не только основными полномочиями в данной сфере, но и осуществляет руководящие и координирующие функции среди иных министерств и ведомств. §2. Административно-процессуальные основы организации и деятельности подразделений Федеральной миграционной службы России в сфере миграционных отношений В соответствии с Постановлением Правительства РФ «О вопросах Федеральной миграционной службы», в настоящее время Правительство РФ осуществляет руководство деятельностью Федеральной миграционной службой, которая является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции, правоприменительные функции, функции по федеральному государственному контролю (надзору) и предоставлению (исполнению) государственных услуг (функций) в сфере миграции. Административные процедуры осуществления данной деятельности имеют как процессуальную, так и внепроцессуальную природу. ФМС Российской Федерации осуществляет возложенные на нее функции контроля в сфере миграции на основании действующего законодательства РФ и внутриведомственными административными регламентами. Выявление места и роли миграционной службы в механизме государственного управления невозможно без анализа правового статуса всех органов РФ, имеющих полномочия в сфере регулирования миграционных процессов. Такой подход позволяет наиболее полно и всесторонне определить участие каждого из них в решении рассматриваемых вопросов, что, в свою очередь, предопределит выводы о роли и месте ФМС РФ в системе органов государственного управления с учетом новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Говоря об административно-процессуальной деятельности в сфере миграционных отношений, следует иметь в виду, что важной стадией административно-правового регулирования миграционных отношений выступает государственное принуждение, которая осуществляется в случае необходимости. Как обращает внимание Д.Ю. Горохов, в рамках административного процесса в сфере миграции применяются различные виды административно-правового принуждения: административно-пресекательные меры (например, выявление лиц, проживающих без регистрации по месту пребывания или по месту жительства, или депортация); административно-предупредительные меры (например, закрытие пункта пропуска через Государственную границу РФ); административно-восстановительные меры (например, охрана и сопровождение органами внутренних дел беженцев и вынужденных переселенцев в центры временного размещения; проведение в отношении беженцев медицинского обследования в соответствии с требованиями медицинского сертификата); меры административной ответственности, на особенностях применения которых считаем целесообразным остановиться подробнее. При этом, основным направлением административно-процессуальной деятельности ФМС РФ выступает осуществление административно-юрисдикционой деятельности, поскольку эффективная охрана общественных отношений, возникающих в сфере государственного управления миграцией населения, невозможна без административно-юрисдикционной деятельности по привлечению лица, совершившего миграционное правонарушение, к административной ответственности за нарушение миграционного законодательства. Рассмотрим более подробно особенности правового регулирования административно-юрисдикционной деятельности по привлечению лица, совершившего миграционное правонарушение, к административной ответственности за нарушение миграционного законодательства. В главе 18 КоАП РФ установлена административная ответственность за правонарушения в области защиты государственной границы РФ и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации. По объекту противоправных посягательств можно выделить две основные категории правонарушений: правонарушения в области защиты государственной границы РФ и правонарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории РФ. Субъектами правонарушений в области защиты государственной границы РФ выступают как граждане РФ (должностные лица РФ), так и иностранные граждане и лица без гражданства. По субъектам правонарушений можно выделить две категории составов. Составы первой категории не дифференцируются в зависимости от субъекта правонарушения, поскольку субъектом может быть любое лицо. Составы второй категории разделяют ответственность граждан РФ (должностных лиц РФ) и иностранных граждан и апатридов. Что касается правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории РФ, КоАП выделяет три вида составов по субъектам правонарушения. В первую категорию входят составы, где субъекты—это только иностранные граждане или апатриды. Вторую категорию образуют составы, в одной части которых субъектом выступает гражданин РФ (должностное лицо, юридическое лицо РФ), а в другой - иностранный гражданин или лицо без гражданства. В составах третьей категории субъект правонарушения недифференцирован. Санкцией за указанные правонарушения выступает, как правило, административный штраф, в отдельных случаях - предупреждение, административный арест, административное приостановление деятельности. Как дополнительное наказание в ряде составов предусматривается конфискация орудий совершения или предмета административного правонарушения, а также административное выдворение за пределы Российской Федерации. В качестве примеров рассмотренных правонарушений можно назвать привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства при отсутствии у них разрешения на работу, если такое разрешение требуется в соответствии с федеральным законом (ст. 18.15КоАП РФ), несоблюдение работодателем или заказчиком работ (услуг) установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства ограничений на осуществление отдельных видов деятельности (ст. 18.17 КоАП РФ) и т.д. При всем многообразии особенностей, присущих административной ответственности за нарушение миграционного законодательства, представляется необходимым признать, что данный вид ответственности наступает в случае нарушения мигрантом, должностным лицом, юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, миграционно-правовых отношений, которые опосредуются нормами миграционного законодательства, объединенными в миграционно-правовой режим (миграционные правила). Формирование составов административных правонарушений, посягающих на миграционно-правовые отношения и сами миграционные правила, определяющие порядок территориального перемещения населения, образуют нормативное основание возникновения административной ответственности за нарушение миграционного законодательства. Причем нормативное закрепление составов административных правонарушений, посягающих на миграционно-правовые отношения, вторично по отношению к нормативному закреплению самих миграционных правил, поскольку для государства и общества важнее позитивно упорядочить миграционные отношения и обеспечение их правовой охраны. Как подчеркивает Т.А. Прудникова, между указанными двумя составляющими нормативного основания возникновения административной ответственности (миграционными правилами и составом административного правонарушения) существует корреляционная связь, при которой из установленных государством миграционных правил должна с неизбежностью вытекать необходимость закрепления составов административных правонарушений, направленных на охрану указанных миграционных правил. Важное место в административно-юрисдикционной деятельности по привлечению лица, совершившего миграционное правонарушение, к административной ответственности за нарушение миграционного законодательства, занимает процедура административного задержания. Процедура административного задержания иностранных граждан, лиц без гражданства должна быть рассмотрена особо, поскольку административное задержание есть кратковременное ограничение свободы физического лица, применяемое в исключительных случаях для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении. Примечателен факт, что сотрудники ФМС России не включены законодателем в перечень лиц, уполномоченных осуществлять административное задержание: данную меру вправе применять сотрудники ОВД (полиции). Также осуществить административное задержание без применения меры доставления нарушителя практически невозможно. Согласно ст. 27.2 КоАП РФ, доставление - это принудительное препровождение физического лица в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, если составление протокола является обязательным. Пункт 15 ч. 1 указанной статьи уполномочивает должностных лиц ФМС России осуществлять доставление правонарушителей, причем в служебные помещения ОВД (полиции) или в помещения местного самоуправления сельского поселения. Но практика применения данной меры показывает, что иностранных граждан или лиц без гражданства, нарушивших нормы миграционного законодательства, доставляют в дежурную часть территориального подразделения полиции, где составляются соответствующие процессуальные документы. В соответствии с приказом МВД России от 1 апреля 2009 г. № 248 «Об утверждении наставления о порядке исполнения обязанностей и реализации прав милиции в дежурной части органов внутренних дел Российской Федерации после доставления граждан», после доставления человека в дежурную часть оперативный дежурный обязан принять от должностного лица, осуществившего доставление, письменный рапорт или рапорт с протоколом об административном правонарушении, установить личность доставленного лица, его возраст и место его жительства. В случае если при установлении личности доставленного лица выясняется, что в соответствии с законодательством РФ доставленное лицо обладает неприкосновенностью, такое лицо незамедлительно освобождается, о чем в «Книге учета лиц, доставленных в дежурную часть полиции» производится соответствующая запись. О доставлении указанного лица составляется письменный рапорт на имя начальника ОМВД России на районном уровне, информируется дежурная часть вышестоящего органа внутренних дел и прокурор. В случае доставления в дежурную часть иностранных граждан, не пользующихся дипломатическим иммунитетом, оперативный дежурный проводит процессуальные действия на общих основаниях. Доставленный гражданин проверяется по централизованному учету правонарушений, совершенных на территории Российской Федерации иностранными гражданами, лицами без гражданства, а также в отношении их (АИС «Криминал-И») ГИАЦ МВД России. При наличии информации о возможной причастности иностранного гражданина к противоправным деяниям, а также в случае, если иностранный гражданин доставлен без документов, либо с документами, которые содержат признаки поддельных, в установленном порядке проводится проверка указанных лиц по линии НЦБ Интерпола при МВД России. Исключительным обстоятельством применения меры административного задержания в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства является то, что оно может применяться сроком до 48 часов, тогда как по общему правилу Кодекса об административных правонарушениях РФ применяется на срок до 3 часов. Особыми мерами административной ответственности за нарушение миграционного законодательства выступают административное выдворение и депортация, сущность и содержание которых предлагаем рассмотреть подробнее.. Депортация - принудительная высылка иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации (абзац 16 части 1 статьи 2 федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ). Выдворение - это вид административного наказания, устанавливаемый в отношении иностранных граждан или лиц без гражданства за совершение административных правонарушений предусмотренных Кодексом Российской Федерации «Об административных правонарушениях» (КоАП РФ), и заключается в принудительном и контролируемом перемещении (высылке) указанных лиц через Государственную границу РФ за пределы Российской Федерации, либо контролируемом самостоятельном выезде из России. Выдворение следует отличать от депортации, так как, несмотря на формальную схожесть, данные понятия отличаются по юридической природе и основаниям применения. Так, депортация применяется в случаях утраты или прекращения у иностранца законных оснований для дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации (подобного рода смысл закреплен в ст. 2 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»). Необходимо заметить, что вопрос о тождественности понятий выдворение и депортация в современной российской науке является дискуссионным, и, по мнению большей части ученых, отождествление данных понятий является ошибочным. При этом необходимо отметить что, трудности в разграничении данных понятий возникают у ученых осуществляющих исследования правового обеспечения в сфере миграции, в то время как у ученых исследующих правовые режимы въезда в РФ и выезда из РФ, а также охраны Государственной границы, в рамках обеспечения государственной безопасности, в том числе и иммиграционной, подобных трудностей не возникает, так как они, в основном своем большинстве, как отмечает А.А. Аванесова, используют понятие «выдворение». После того как Федеральная миграционная служба приняла решение о депортации, а суд наложил административное наказание в виде административного выдворения, иностранные граждане поступают в распоряжение органов внутренних дел, т. е. помещаются в специальные приемники для лиц, арестованных в административном порядке. Практическая организация и содержание спецприемников для иностранных граждан, подлежащих административному выдворению и депортации, осуществляется на основе нормативных правовых актов Российской федерации и субъектов Федерации и подзаконных актов, в частности приказов и инструкций органов исполнительной власти. В соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации находятся административное и административно-процессуальное законодательство. На органы государственной власти субъектов Российской Федерации ложится бремя создания условий осуществления административного выдворения и депортации, реализации гарантий защиты прав и свобод, законных интересов перемещаемых лиц. Так, в частности, лица, подлежащие депортации и административному выдворению, должны содержаться в специально отведенных помещениях органов внутренних дел (пограничных служб) либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, уставленном законом субъекта Федерации. Пока спецучреждения для иностранных граждан, подлежащих административному выдворению и депортации, созданы лишь в нескольких субъектах Российской Федерации. Первое специальное учреждение для иностранных граждан, подлежащих депортации или административному выдворению и депортации по решению суда за пределы России, было создано в Москве. Оно представляло собой фактически следственный изолятор, однако режим мягче, а условия содержания лучше. После того как из Кодекса об административных правонарушениях была исключена статья о бродяжничестве, Правительством г. Москвы были созданы специальные учреждения на базе приемников-распределителей, являющихся подразделениями милиции общественной безопасности г. Москвы, реорганизуемых, в соответствии с федеральным законодательством Правительства Москвы, по согласованию с Министерством внутренних дел. Спецприемники поделили между лицами без определенного места жительства и иностранцами. Восемь из двадцати приемников перестроили под спецучреждения режимного типа для иностранцев. В них, как отмечает Т.А. Прудникова, содержатся иностранцы из стран ближнего и дальнего зарубежья, в отношении которых суд принял решение о помещении иностранных граждан и лиц без гражданства в специальные учреждения, до исполнения решения о депортации или административном выдворении. Как указывает Т.А. Прудникова, в Санкт-Петербурге принято решение передать на праве безвозмездного пользования Главному управлению внутренних дел по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области дополнительные помещения для содержания иностранных граждан, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы Российской Федерации, до исполнения решения суда об административном выдворении и решения директора ФМС о депортации за пределы Российской Федерации. В Приморском крае в 2005 г. был принят Закон «О порядке создания специальных учреждений временного содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации и выдворению». В Республике Башкортостан и ряде других субъектов организованы аналогичные специальные учреждения для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации и выдворению за пределы Российской Федерации. Специальные учреждения создаются в форме государственных учреждений, финансирование которых, связанное с созданием и текущим содержанием спецучреждений, осуществляется из средств бюджета субъекта, в пределах лимитов бюджетных обязательств на очередной финансовый год. Однако не все субъекты Российской Федерации имеют финансовую возможность создать и содержать специальные учреждения для иностранных граждан и лиц без гражданства. Содержание иностранных граждан в специальных учреждениях включается в состав расходов по депортации либо административному выдворению и возмещается спецучреждению в порядке, определенном законодательством Российской Федерации. Таким образом, стадия административного принуждения как стадия административно-правового регулирования миграционных отношений является необходимым условием нормального функционирования миграционно-правовых отношений. В сфере миграции населения активно применяются различные формы административного принуждении: административно-восстановительные, административно-пресекательные, административно-предупредительные и меры административной ответственности. Проблемы административной ответственности за нарушение миграционного законодательства приобретают особое значение в связи с активизацией миграционных процессов в Российской Федерации. Не остается сомнений в необходимости исследования проблем административно-правового регулирования миграционных правоотношений как отношений административно-правового характера, что влечет создание действительно эффективной миграционной политики, которая должна стать основой для формирования системного подхода к правотворческой деятельности государства, стать одним из приоритетных направлений деятельности органов государственной власти с целью превращения миграции в позитивный фактор экономического и социального развития общества. Рассматривая Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, необходимо отметить, что нормы, касающиеся вопросов пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, сферы их трудовой деятельности, а также порядка и видов административной ответственности последних, также требуют определенного совершенствования. На основании практики процессуально-правовой работы подразделений ФМС РФ по регулированию миграционных вопросов, а также специальной литературы, систематизируем практические пробелы законодательства об административных правонарушениях в сфере миграции и предложим пути их решения. Во-первых, на сегодняшний день существует острая необходимость в расширении объекта охраны главы 18 КоАП РФ. Это связано с тем, что содержание данной главы значительно шире, чем указано в ее названии, ввиду того, что законодателем абсолютно не учтена сфера трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства на территории нашей страны. В данном контексте считаем целесообразным поддержать идею А.Н. Жеребцова, в соответствии с которой надлежит «сформировать систему составов административных правонарушений, в основе которого лежит вид миграционного потока, объект административно-правовой охраной и предлагаемая система миграционно-правовых режимов. Это обстоятельство позволяет предложить специальную главу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: «Административные правонарушения, посягающие на миграционно-правовые отношения (миграционные правила)». В рамках данной главы следует закрепить помимо имеющихся составов административных правонарушений, составы которые в настоящее время отсутствуют в КоАП РФ. Это позволит целостно обеспечить охрану общественных отношений, возникающих в сфере территориального перемещения населения, обеспечить нормальное функционирование системы государственного управления миграционными процессами». Во-вторых, исходя из принципа, используемого законодателем для объединения однородных составов административных правонарушений в отдельные самостоятельные главы КоАП РФ, разумнее ст. 19.27 настоящего Кодекса, предусматривающую административную ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства за предоставление ложных сведений при осуществлении миграционного учета, представить в главе 18 КоАП РФ в виде ст. 18.20 КоАП РФ. В-третьих, отсутствие четкого определения всего круга субъектов административной ответственности в статьях (диспозициях и санкциях статей) 18.2 - 18.3, 18.5 - 18.7, 18.11, 18.13 - 18.19 КоАП РФ, предусматривающих по своей логике административную ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства, дестабилизирует в определенном роде весь процесс осуществления правосудия в отношении данной категории лиц, в связи с чем необходимо осуществить работу нормотворческого характера в данном направлении для устранения выявленных недостатков. В-четвертых, меры административной ответственности, закрепленные в КоАП РФ и применяемые в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства за совершение ими административных проступков на территории нашей страны, будут более действенны, если: . Меру административной ответственности в виде предупреждения в силу ее малоэффективности исключить из соответствующих статей (частей статей) главы 18 КоАП РФ. . Предусмотреть несколько вариантов реализации административного штрафа в рассматриваемой области в случае неплатежеспособности иностранного гражданина или лица без гражданства, а именно: а) возможность возложения обязанности по выплате административного штрафа на соответствующие представительные органы (организации) того государства, гражданин которого подвергается данному административному наказанию на территории нашей страны, путем принятия соответствующих межправительственных соглашений; б) обязанность выплаты административного штрафа на приглашающую сторону, если таковая установлена; в) принятие альтернативной меры административной ответственности для данной категории лиц в виде общественно полезных работ. . В ст. 3.10 КоАП РФ, предусматривающую меру административного наказания - административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, внести изменения и дополнения следующего содержания: дополнить статью частью 4, содержащей в себе положения о лишении иностранного гражданина и (или) лица без гражданства, подвергшихся административному выдворению за пределы Российской Федерации, права въезда на территорию нашей страны сроком от 5 до 10 лет; дополнить статью примечанием следующего содержания: «К иностранному гражданину, постоянно проживающему на территории Российской Федерации, обремененному семейными, имущественными и иными обязанностями, положительно характеризующемуся по месту жительства, работы (учебы), в случае совершения им административного правонарушения, за которое предусмотрено административное наказание в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации, данное наказание может быть заменено административным штрафом и (или) общественно полезными работами». . Во исполнение ст. 3.3 КоАП РФ административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства должно быть представлено в соответствующих статьях главы 18 КоАП РФ как в виде основного, так и в виде дополнительного административного наказания. . Отказаться от использования понятия «депортация» ввиду равнозначности процедур административного выдворения и депортации, приводящих к единому результату - удалению лица с территории нашей страны, объединив рассматриваемые процедуры одним общим названием - «Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства» с обязательной заменой слова «депортация» на указанное словосочетание во всех соответствующих нормативно-правовых источниках Российской Федерации. . Предусмотреть конфискацию орудия совершения или предмета административного правонарушения в составах административных правонарушений, затрагивающих сферу трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации. . Меру административной ответственности в виде административного приостановления деятельности представить в соответствующих статьях главы 18 КоАП РФ в виде не только основного, но и дополнительного административного наказания. . Исключить из практики применения возможность досрочного прекращения исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности путем отмены ч. 3 ст. 3.12 КоАП РФ. . Ввести альтернативную меру административного наказания - общественно полезные работы, представив ее в главе 3 КоАП РФ. В-пятых, затрагивая вопрос о сроках задержания иностранных граждан и лиц без гражданства, не имеющих при себе документов, удостоверяющих их личность и подтверждающих их право на нахождение на территории Российской Федерации, стоит отметить, что в сложившейся на сегодняшний день в нашей стране ситуации касательно уровня административной деликтности данной категории лиц, целесообразнее внести на рассмотрение в Государственную Думу Российской Федерации вопрос о возможности увеличения сроков задержания указанных иностранных граждан и лиц без гражданства с обязательным помещением последних в специальные учреждения до момента установления их личности (а в случае необходимости восстановления документов, удостоверяющих ее) и решения вопроса о дальнейшем их нахождении на территории нашей страны. В целом же, следует констатировать, что основные направления совершенствования российского законодательства в области предупреждения административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации, свидетельствуют о существовании значительного числа проблемных вопросов в указанной области жизнедеятельности. И только решение данных проблемных вопросов в общей их совокупности сможет повлиять на снижение общего уровня административной деликтности данной категории лиц на территории нашего государства. Совершенствование административно-процессуальных основ организации и деятельности подразделений Федеральной миграционной службы России в сфере миграционных отношений не должно ограничиваться совершенствованием законодательства об административных правонарушениях и, как следствие, административно-юрисдикционной деятельности. В последние годы на федеральном уровне приняты основополагающие законы «О гражданстве» и «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», закладывающие фундамент миграционной политики. Но практика реализации внешневластных функций ФМС России в административно-процессуальной форме показывает, что действующее в этой сфере федеральное законодательство и ведомственные акты ФМС России еще далеки от совершенства. В связи с этим, законодателем ежегодно производится обновление и внесение изменений и дополнений в миграционное законодательство. Рыночная экономика предъявляет очень жесткие требования к миграции, потому что высокая мобильность рабочей силы является неотъемлемым условием ее успешного развития. В нынешней ситуации приоритетным направлением миграционной политики Российской Федерации должно стать создание такой правовой основы в сфере регулирования миграционных процессов, которая обеспечила бы стабильный приток профессиональных трудовых мигрантов и динамичное развитие экономики страны. Необходимо отметить, что продолжает оставаться актуальной проблема совершенствования миграционного законодательства, направленного на преодоление негативных последствий миграционных процессов и обеспечение национальной безопасности государства. Формирование миграционного законодательства должно быть направлено на создание условий для беспрепятственной реализации прав и свобод мигрантов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Совершенствование миграционного законодательства должно не только целенаправленно идти по пути дальнейшего устранения коллизий правовых норм, пробелов правового регулирования, исключения избыточного количества отсылочных норм, не обусловленных реальными потребностями, но также реально соответствовать складывающимся миграционным процессам. При разработке любого нормативно-правового акта в сфере миграции необходимо осознание его «встраиваемости» в государственную миграционную политику с учетом всесторонней оценки региональных факторов: демографических, экономических, политических и др. Государственная миграционная политика в этом вопросе как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов Российской Федерации должна носить селективный характер, формироваться на основе прагматических демографических, экономических и геополитических интересов страны и региона. В числе приоритетных направлений государственной миграционной политики России должно стать, прежде всего, создание благоприятных условий для совместной жизни и деятельности коренного населения и мигрантов. С учетом комплексного характера миграционного законодательства, актуальной остается и задача его систематизации и унификации. Проведенный анализ позволяет сформулировать ряд задач, в ходе решения которых может быть разработан такой систематизирующий нормативно-правовой акт, как кодекс (Миграционный кодекс Российской Федерации). В Кодексе необходимо: сформулировать основные термины и понятия, используемые в действующем миграционном законодательстве; систематизировать основные принципы миграционного законодательства; определить предмет и структуру миграционного законодательства; раскрыть содержание и структуру отношений, регулируемых миграционным законодательством; выявить субъекты миграционных отношений; дать нормативно-правовое определение полномочий органов государственной власти Российской Федерации в регулировании миграционных процессов; органов государственной власти субъектов Российской Федерации в регулировании миграционных процессов; миграционной службы Российской Федерации в регулировании миграционных процессов; миграционного контроля Российской Федерации; планирования миграционных процессов в Российской Федерации; раскрыть нормативно-правовое содержание и структуру въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации и сформулировать нормы, регулирующие данную сферу отношений; раскрыть нормативно-правовое содержание и структуру пребывания в Российской Федерации и сформулировать нормы, регулирующие эту сферу отношений; раскрыть нормативно-правовое содержание и структуру проживания в Российской Федерации и в систематизированном виде сформулировать нормы, регулирующие указанную сферу отношений; раскрыть нормативно-правовое содержание и структуру ответственности за нарушение миграционного законодательства и сформулировать нормы, регулирующие данную сферу отношений. Наконец, особое место в ряду мер по совершенствованию организации и деятельности подразделений Федеральной миграционной службы России в сфере миграционных отношений и релевантного миграционного законодательства могла бы занимать специальная программа легализации в виде миграционной амнистии иностранных граждан, незаконно находящихся в РФ, предоставляющая возможность указанным лицам получить легальный статус без применения к ним жестких санкций за совершенные нарушения миграционного законодательства. По общему правилу, институт легализации мигрантов представляет собой совокупность административно-правовых норм, обеспечивающих реализацию иностранным гражданином права выступать в правоотношениях под юрисдикцией РФ в качестве иностранного физического лица. Таким образом, легализованный мигрант - это иностранный гражданин (или лицо без гражданства), пребывающий или проживающий на территории РФ на законных основаниях, соблюдающий процедуры, установленные миграционными правилами РФ, и в соответствии с этим наделенный законными правами выступать стороной в правоотношениях под юрисдикцией РФ в статусе иностранного гражданина. При отсутствии признания за иностранным гражданином права участвовать в правоотношениях под юрисдикцией РФ он оказывается в административно-правовом статусе незаконного мигранта, или мигранта, незаконно пребывающего на территории РФ. По существующим правовым правилам пребывания и проживания на территории РФ самостоятельное изменение иностранным гражданином своего правового статуса или незаконное его установление является нарушением миграционного законодательства и грозит применением мер административного воздействия вплоть до выдворения иммигранта из страны согласно ст. 18.8, 18.10, 18.11 и 18.12 Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП). Количество подобных нарушений велико, что не в последнюю очередь обусловлено наличием в РФ большого количества незаконных мигрантов. Однако уменьшить число таких нарушений только с помощью мер административного принуждения крайне сложно. Положительных тенденций в этом направлении можно было бы достичь, применяя наряду с мерами административной ответственности легализацию части иностранных граждан, которые противоправно самостоятельно изменили свой иммиграционный статус. В России миграционная амнистия не объявлялась, однако эта процедура является эффективным способом, применяемым зарубежными государствами, который приводит к многократному и быстрому сокращению количества незаконных мигрантов на территории принимающего государства. На основании обзора специальной литературы, нами предлагаются следующие условия проведения возможной миграционной амнистии в РФ: . Мигранты, претендующие на получение законного статуса, не должны иметь существенных проблем с российским законодательством: быть судимыми или находиться под следствием, иметь серьезные административные правонарушения. При этом не должно рассматриваться в качестве правонарушения нарушение правил регистрации по месту пребывания. . Определение: а) продолжительности времени, в течение которого амнистируемое лицо должно находиться на территории страны (пребывать в РФ); б) непосредственного срока (временного периода) проведения амнистии. . Возможность применения различных льгот при проведении миграционной амнистии: в зависимости от категории мигрантов (преимущество - молодым людям с российским профессиональным образованием или перспективными квалификациями, знанием русского языка, близким к российскому менталитетом), ценза оседлости, страны прибытия и т. д. . Определение возможности не только приобретения законного статуса пребывания (проживания) мигранта в РФ, но и возможности получения мигрантом гражданства РФ. Программа амнистии, по замечанию О.Ю. Вострокнутовой, могла бы быть направлена как на бывших граждан СССР, считающих себя русскими, которые после распада Союза не смогли получить гражданство РФ и имеют гражданство других государств СНГ или статус лиц без гражданства, так и на граждан из дальнего зарубежья, которые проживают в России по 15-20 лет. Для проведения процедуры легализации незаконных мигрантов в виде миграционной амнистии считаем целесообразным разработать административно-правовой регламент, предусматривающий: ) определение реального (фактического) положения каждого отдельного незаконного мигранта; ) уточнение и классификацию совершенных мигрантом правонарушений в сфере миграционного законодательства; ) определение дифференцированных размеров штрафов как вида административного наказания по конкретным фактам совершенных правонарушений; ) процедуру получения мигрантом законного статуса пребывания, проживания, гражданства РФ. Для законодательного закрепления процедуры легализации в виде миграционной амнистии необходимо четко определить: категории незаконных мигрантов, на которых амнистия может быть распространена; конкретные перечни и виды правонарушений миграционного законодательства, понеся административную ответственность за которые мигрант может быть амнистирован (меры ответственности должны соотноситься с фактором вины (умысел или небрежность) мигранта, совершившего или совершающего правонарушение, при этом должны учитываться совокупность совершенных правонарушений, их повторность и систематичность). Одновременно необходимо предусмотреть невозможность легализации путем миграционной амнистии мигрантов, въезд которым или пребывание которых на территории РФ были ограничены или запрещены. После проведения процедуры миграционной амнистии иммиграцию в РФ предлагается ограничить как по общим основаниям (судимость, опасные болезни, участие в экстремистских организациях, участие в шпионской деятельности против РФ и т. п.), так и по основаниям, которые могут изменяться в зависимости от социально-экономического и политического положения, сложившегося на территории РФ в определенный момент времени. Как замечает А.Н. Сухаренко, миграционное законодательство, совершенствуясь, должно предусматривать: а) принципы квотирования въезда иммигрантов из определенных стран (например, упрощение въезда и получения законного статуса мигрантами из Беларуси, Украины, Прибалтики и усложнение въезда мигрантам из других стран); ) принципы, связанные с перспективами культурной адаптации иммигрантов; в) принципы зонирования территории РФ для преимущественного приема трудовых мигрантов (ограничение места жительства определенными территориальными зонами с сохранением свободы перемещения в рамках этих зон); г) принципы профессиональной специализации мигрантов. Российская Федерация должна быть максимально привлекательной для мигрантов, присутствие которых на территории государства полезно и необходимо (молодые перспективные образованные люди, занимающиеся научной деятельностью) или желательно для обеспечения устойчивого социально-экономического и демографического развития страны. |