Административно-процессуальные основы организации и деятельности. Федеральная миграционная служба

• Название: Федеральная миграционная служба
• Дата: 25.10.2022
• Размер: 0.51 Mb.
• Имя файла: Административно-процессуальные основы организации и деятельности.rtf
• Тип: Документы; #753309
• страница: 2 из 6

§2. Отечественное законодательство, современная практика административно-процессуального регулирования миграционных отношений ОВД в РФ
Важнейшей составляющей государственной правовой политики любого государства является правовое регулирование миграционных отношений в обществе.

Сложное переплетение разнообразных социальных, трудовых и межличностных отношений, неразрывно связанные с ними процессы политического «маневрирования» в межэтнических отношениях, формирование и использование людских ресурсов обеспечиваются благодаря правовому воздействию со стороны государства.

Государственная миграционная политика Российской Федерации основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах РФ, положениях Конституции РФ и выражается в федеральных законах и нормативных правовых актах субъектов Федерации, в деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.

В соответствии с Конституцией РФ, Положением «О правительственной комиссии по миграционной политике» (Постановление Правительства РФ от 26.05.2009 г. № 450 в действующей ред.) на федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ возложена обязанность реализации единой государственной миграционной политики.

Со времени принятия Конституции РФ российское миграционное право прошло определенную эволюцию, итогом которой необходимо признать институционализированную современным миграционным законодательством систему его реализации. Очевидно, что в его основе лежит явное или подспудное понимание миграции как общественного явления, т.е. выделение определенной совокупности общественных отношений в качестве предмета государственно-правового регулирования. Это нашло отражение в концептуальных представлениях, ставших содержательной основой концепций государственного регулирования соответствующей сферы общественной жизни.

Первым из таких документов была Федеральная программа «Миграция», утвержденная Указом Президента РФ от 03.08.1994 № 1668. Согласно Программе, основной ее целью являлось регулирование миграционных потоков, преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, а также обеспечение гуманного отношения к лицам, ищущим убежище на территории России.

Вторым является Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации 1999 г., внесшая некоторые коррективы в формулирование цели: управление миграционными процессами, направленное на реализацию интеллектуального и трудового потенциала мигрантов и обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития, укрепления государственной безопасности страны.

Как отмечает В.Д. Самойлов, следующий документ был принят в 2003 г. - Концепция регулирования миграционных процессов в РФ. Следует сказать, что данный документ вплоть до 2012 г. претерпел несущественные изменения. Так, Концепция в качестве цели провозглашала обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, национальной безопасности России, удовлетворение потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах, рациональное размещение населения на территории страны, использование интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания России. В задачах же делался акцент на совершенствование иммиграционного контроля в целях борьбы с нелегальной миграцией и законодательного обеспечения трудовой миграции.

Анализ этих трех документов показывает, что эволюция концептуально-правовых представлений о миграции осуществлялась от признания права на миграцию в качестве самодовлеющей ценности государственной политики к его имплементации в качестве средства решения задач социально-экономического развития. При этом, начиная со второй половины 1990-х гг., признавалась необходимость кардинального совершенствования миграционного законодательства, а правовая неурегулированность миграционных отношений и противоречия в миграционном законодательстве отмечались как наиболее характерные недостатки.

Наиболее привлекательной в содержательном плане представляется современная «Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года».

В число наиболее важных задач входят следующие: создание условий и стимулов для переселения в РФ на постоянное место жительства соотечественников, проживающих за рубежом, эмигрантов и отдельных категорий иностранных граждан; разработка дифференцированных механизмов привлечения, отбора и использования иностранной рабочей силы; содействие развитию внутренней миграции; содействие образовательной миграции и поддержка академической мобильности.

Рассмотрим более подробно основу нормативно-правового регулирования деятельности в сфере управления миграционными отношениями в Российской Федерации.

Весь комплекс документов, связанных с миграцией, условно можно разделить на три группы. Первая группа - это международные двусторонние и многосторонние договоры и соглашения, регламентирующие взаимоотношения государств в отношении внешней миграции. К ним, как подчеркивает В.С, Обидин, относятся: 1) международные договоры, рассматривающие права человека, правовой статус отдельных категорий лиц (Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах человека 1966 г., Международный пакт о гражданских и политических правах человека 1966 г., Конвенция о правовом статусе беженцев 1951 г. и др.); 2) договоры международных организаций, таких как Организация Объединенных Наций, Международная организация по миграции (Российской Федерации предоставлен статус наблюдателя), Международная организация труда, Международная организация уголовной полиции (Интерпол); 3) международные соглашения, например, соглашения между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства. Граждане Российской Федерации, прибывающие для постоянного проживания в перечисленные республики, могут оформить гражданство по упрощенной форме, как и граждане соответствующих республик, прибывающие для постоянного проживания в Российскую Федерацию.

Вторая группа документов - это федеральное и региональное законодательство. Первые законодательные и подзаконные акты, которые заложили правовые основы реализации миграционной политики, были разработаны в начале 1990-х гг., тогда же происходило и формирование структур, призванных их реализовывать. В 1993 г. были приняты законы Российской Федерации «О беженцах» (№ 4528 от 19 февраля 1993 г.) и «О вынужденных переселенцах» (№ 4530-1 от 19 февраля 1993 г.). Они стали реакцией политической системы на дестабилизирующее влияние, оказываемое отсутствием правовой базы. Эти законы легли в основу формирования нормативной базы национальной миграционной политики и определили правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев. Названные законы разрабатывались полтора года, прошли ряд международных экспертиз. С учетом изменения ситуации и появления новых подходов к пониманию регулирования миграционных процессов были разработаны другие законодательные акты по проблемам миграции.

При этом важно, чтобы региональное законодательство не противоречило федеральному. Региональное законодательство должно быть направлено лишь на решение специфических региональных миграционных проблем исключительно в целях, поставленных на федеральном уровне.

К настоящему времени в российской правовой системе сформирован целый комплекс правовых актов, регулирующих отношения в сфере внешней миграции. Среди них особое место занимают законы, регулирующие как собственно вопросы миграции, так и иные сопряженные с ними отношения.

Право иностранного гражданина и лица без гражданства на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территории Российской Федерации конкретизировано Федеральным законом от 25.07.2002г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Этот Закон определяет основы правового положения рассматриваемых категорий лиц в Российской Федерации, в том числе условия участия иностранных граждан в трудовых отношениях, их отношение к государственной или муниципальной службе и к отдельным видам деятельности, а также порядок оформления приглашений на въезд в Российскую Федерацию, миграционного учета иностранных граждан, процедуру передачи и приема иностранных граждан в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии, предусматривает такую меру государственного воздействия, как депортация иностранных граждан за пределы Российской Федерации, устанавливает порядок административного выдворения.

Вопросы приобретения гражданства РФ регулируются ФЗ РФ «О гражданстве РФ», вопросы пересечения границы РФ регулируются ФЗ РФ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

В целях либерализации административно-правовых механизмов учета иностранных граждан и совершенствования государственного контроля за въездом иностранных граждан в Российскую Федерацию и их пребывания в Российской Федерации 18 июля 2006 г. принят Федеральный закон № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», вступивший в силу 15 января 2007 г. Направленный на облегчение процедуры регистрации, сведение к минимуму коррупционной составляющей и повышение уровня правовых гарантий иностранных граждан, этот Закон прекратил практику ежегодной перерегистрации иностранных граждан и во многом упростил для них административные процедуры постановки на учет по месту пребывания и снятия с учета по месту пребывания вплоть до использования почтового уведомления.

Непосредственно правовое регулирование трудовых и иных связанных с ними отношений осуществляется Трудовым кодексом Российской Федерации (далее - ТК РФ). В соответствии со ст. 11 ТК РФ на территории Российской Федерации правила, установленные трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права, в полной мере распространяются на трудовые отношения с участием иностранных граждан, лиц без гражданства, организаций, созданных или учрежденных иностранными гражданами, лицами без гражданства либо с их участием, международных организаций и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации. При этом трудовым законодательством устанавливаются особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников - руководителей организаций, лиц, работающих по совместительству, женщин, лиц с семейными обязанностями, молодежи и др. - вне зависимости от их миграционного статуса.

В ст. 6 Закона Российской Федерации от 19.04.1991г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» установлено, что законодательство о занятости населения распространяется также на иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено федеральными законами или международными договорами Российской Федерации.

Как отмечает А.В. Семенова, особую значимость для обеспечения законности в рассматриваемой сфере имеют нормы, устанавливающие юридическую ответственность за правонарушения, совершенные как самими трудовыми мигрантами, так и работодателями, заказчиками работ (услуг), иными субъектами.

Уголовная ответственность в области внешней трудовой миграции наступает за незаконную выдачу паспорта гражданина Российской Федерации, а равно внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства Российской Федерации (ст. 2921 УК РФ), незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации (ст. 322 УК РФ), организацию незаконной миграции (ст. 3221 УК РФ), использование рабского труда (ст. 1272 УК РФ), невыплату заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат (ст. 1451 УК РФ), вовлечение в занятие проституцией (ст. 240 УК РФ), нарушение санитарно-эпидемиологических правил (ст. 236 УК РФ).

Применительно к правоотношениям с участием мигрантов актуальными являются составы административных правонарушений, предусмотренных многочисленными статьями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, расположенными в главе 18.

И, наконец, третья группа документов - указы Президента Российской Федерации, подзаконные акты для конкретизации норм законодательства непрямого действия, утверждаемые постановлениями Правительства Российской Федерации. Эти подзаконные акты регламентируют правовой режим въезда, переселения и адаптации наиболее проблемных категорий мигрантов; права мигрантов на получение поддержки в период адаптации на новом месте жительства; меры ограничительного и контрольного характера для обеспечения иммиграционного контроля на территории государства; права и обязанности иностранных работников и работодателей, использующих их труд на территории государства.

В силу специфики регулируемых отношений, затрагивающих процессы как внутри страны, так и за ее пределами, в число органов, реализующих законодательно установленную миграционную политику Российской Федерации и как составную часть этих процессов - вопросы внешней трудовой миграции, входят Минздравсоцразвития России, МВД России, ФСБ России, ФТС России, МИД России, Минэкономразвития России и их территориальные органы. Кроме того, контроль за соблюдением трудовыми мигрантами положений налогового законодательства, различных норм и стандартов осуществляют органы Федеральной налоговой службы, Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и др.

Следовательно, государственное регулирование в сфере миграции осуществляется преимущественно на основе норм административного права. При этом следует понимать, что административное право, как отрасль права, - это совокупность норм, правил поведения, установленных или санкционированных государством, его уполномоченными органами, должностными лицами, обеспеченных мерами государственного принуждения в целях регулирования управленческих отношений, возникающих в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администраций, органов местного самоуправления, Федеральной миграционной службы, а также в деятельности иных государственных органов власти и их аппаратов, в деятельности негосударственных организаций, уполномоченных в законном порядке осуществлять управленческие функции.

Федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере миграции и осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, является Федеральная миграционная служба.

С 14 июля 2004 г. Федеральная миграционная служба Российской Федерации была передана в подчинение МВД РФ.

Основные направления административно-правового регулирования миграционных отношений ОВД в РФ в настоящее время следующие:

реализация Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, приживающих за рубежом (Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637);

учет временной миграции (ФЗ РФ от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» и др.);

учет постоянных мигрантов;

адаптация и интеграция мигрантов в местах вселения;

контроль трудовой иммиграции, борьба с нелегальной миграцией, включая пресечение и выявление административных правонарушений в сфере миграции и преступлений в данной сфере, применение мер принуждения.

В целом же, укрупненными группами функций органов внутренних дел в сфере административно-правового регулирования миграционных отношений выступает миграционный учет (паспортно-визовая работа) и миграционный контроль.

Как отмечает И.Ю. Сизов, миграционный учет - паспортно-визовая работа, возложенная на ФМС, представлена из множества составляющих ее элементов: оформление и выдача паспортов (внутренних и заграничных), осуществление регистрационного учета российских граждан, адресно-справочная работа; регистрация и миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территории Российской Федерации, оформление и выдача им документов на право проживания, оформление документов и разрешений на въезд в Российскую Федерацию и выезд за границу (приглашения и визы), исполнение законодательства по вопросам гражданства, контроль за пребыванием на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства и др.

Несомненно, что основным средством управления миграцией следует рассматривать установление единой паспортно-визовой системы на всей территории Российской Федерации. Главное место в этой системе занимает деятельность по обеспечению паспортно-визового режима.

Паспортно-визовый режим включает в себя эффективную и грамотно организованную паспортно-визовую работу в виде целого комплекса мероприятий, главными из которых являются ведение единого централизованного (регионального) учета граждан Российской Федерации, миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства.

Эти учеты обеспечиваются путем заполнения и регистрации на всей территории России единых регистрационных документов (паспортных листков убытия-прибытия, миграционных карточек, въездных виз и вкладышей в документы, удостоверяющие личность), а также обеспечением контроля за проживанием, временным пребыванием и передвижением в пределах Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.

Другое направление административной деятельности правоохранительных органов в сфере миграции выступает миграционный контроль.

Как отмечает Т.А. Прудникова, контроль над миграционными процессами, в том числе за пресечением организации незаконной миграции, возложен на сотрудников органов внутренних дел, пограничной службы, органов Федеральной службы безопасности и в первую очередь на сотрудников Федеральной миграционной службы.

Исходя из анализа полномочий ФМС и ее органов, можно выделить следующие основные функции в области миграционного контроля.

. Регулятивная функция заключается в воздействии на миграционные потоки с целью их упорядочения. Это воздействие осуществляется как через создание соответствующих социально-экономических условий, так и посредством заключения двусторонних и многосторонних соглашений, участие в международных совещаниях и переговорах по проблемам миграции.

. Функция внешнего взаимодействия состоит в выявлении позиций различных министерств и ведомств РФ, а также субъектов РФ по спорным вопросам и решения их на государственном уровне для уменьшения социальной напряженности среди различных категорий мигрантов при соблюдении государственных интересов России.

. Интегрирующая функция имеет целью содействие включению мигрантов в российское общество, т.е. получение ими гражданства РФ, а также содействие в обустройстве на новом месте жительства. Во внешнеполитическом аспекте интегрирующая функция государственной миграционной политики проявляется через выработку и проведение согласованной межгосударственной миграционной политики в рамках СНГ и стран Балтии, а также в поддержании контактов с международными и зарубежными правительственными и неправительственными организациями, учреждениями и фондами в целях защиты и осуществления прав мигрантов и предупреждения и пресечения незаконной миграции.

Обзор основных полномочий органов государственной власти РФ в области миграции, их правового положения и особенностей деятельности позволяет определить место и роль органов в сфере обеспечения миграционной безопасности России. Под миграционной безопасностью следует понимать состояние защищенности личности, общества и государства от негативных последствий, вызванных неконтролируемыми перемещениями и пребыванием граждан иностранных государств и лиц без гражданства на территории РФ.

. Правоохранительная функция имеет двустороннюю направленность и заключается как в обеспечении национальной безопасности и защите интересов личности, государства и общества от негативных последствий незаконной иммиграции, так и в гарантировании основных прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территории РФ.

Как представляется, именно в рамках осуществления миграционного контроля в большей части реализуется потенциал процессуальной деятельности органов внутренних дел в сфере миграции.

В завершение параграфа хотелось бы подчеркнуть, что цели оптимизации миграции в России можно достигнуть, если сочетать управление потоками трудовых иммигрантов с внутренней социально-демографической и миграционной ситуацией в регионах России.

Ожидающееся сокращение численности трудоспособного населения и, соответственно, интенсивность рождаемости, проблемы со смертностью и заболеваемостью трудоспособного населения, вместе с неравномерным распределением оставшегося населения по территории России, в ближайшем будущем внесет ощутимые коррективы в социально-экономическую и политическую жизнь страны. Однако даже при неблагоприятной демографической ситуации меры по стимулированию рождаемости, поддержке семей и женщин не должны иметь безусловный государственный приоритет в ущерб грамотной и продуманной миграционной политике.

Эффективное управление миграционными процессами в интересах устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, обеспечения ее национальной безопасности, прав и свобод человека и гражданина должно стать одним из основных приоритетов внутренней и внешней политики Российской Федерации.
Выводы по главе 1
Как показал анализ, миграционные правовые отношения как урегулированные нормами миграционного законодательства индивидуальные волевые связи субъектов в форме их взаимных субъективных прав и юридических обязанностей представляют собою особую разновидность правоотношений, выделяемую по признакам специфики субъектов, объекта и юридического содержания. Особенности данной группы правовых отношений требуют применения особых правовых средств и методов их регламентации, что предопределяет в свою очередь характер их международного, внутригосударственного и регионального правового регулирования.

Укрупненными группами функций органов внутренних дел в сфере административно-правового регулирования миграционных отношений выступает миграционный учет (паспортно-визовая работа) и миграционный контроль.

Основным средством управления миграцией следует рассматривать установление единой паспортно-визовой системы на всей территории Российской Федерации. Главное место в этой системе занимает деятельность по обеспечению паспортно-визового режима. Контроль над миграционными процессами, в том числе за пресечением организации незаконной миграции, возложен на сотрудников органов внутренних дел, пограничной службы, органов Федеральной службы безопасности и в первую очередь на сотрудников Федеральной миграционной службы. Как представляется, именно в рамках осуществления миграционного контроля в большей части реализуется потенциал процессуальной деятельности органов внутренних дел в сфере миграции.

Трудно рассмотреть все теоретические аспекты организации и деятельности органов внутренних дел и подразделений ФМС РФ в сфере миграционных отношений, поэтому во второй главе остановимся на некоторых, принципиально важных моментах, связанных с их административно-процессуальными основами.