тгп. 6.Федеративная форма государственного устройства в современном м. Федеративная форма государственного устройства в современном мире

• Название: Федеративная форма государственного устройства в современном мире
• Дата: 28.02.2022
• Размер: 68.12 Kb.
• Имя файла: 6.Федеративная форма государственного устройства в современном м.docx
• Тип: Курсовая; #377280
• страница: 3 из 4

2 Классификация федераций

Федерация может быть юридически закреплена тремя способами: федеральной конституцией; договором между федерацией и субъектами или между только субъектами; конституцией и договором. В зависимости от текущего нормативного правового акта, имеющего высшую юридическую силу, основа функционирования федерации устанавливается и указывается основание, в соответствии с которым конкретная федерация относится к конституционной, договорной или конституционно-договорной модели

Если компетенция между федерацией и ее субъектами определяется федеральной конституцией, эту федерацию можно назвать конституционной. В результате изменения в базовых принципах организации федерации могут быть внесены только путем внесения изменений в основной федеральный закон. Формальным и юридическим требованием для признания государства федерацией договорной является фиксация ее в качестве таковой в федеральном договоре при одновременном отсутствии таких документов как федеральная конституция. Наряду с этими двумя федеральными моделями выделяется третья модель – конституционно-договорная федерация. Эта модель может подразумевать два варианта соотношения конституции и федерального договора.

Классическим примером договорной федерации являются США, возникшие как результат договора между 13 штатами, свергшими в совместной борьбе британское колониальное владычество. В дальнейшем они присоединяли тем или иным образом новые территории и формировали их как штаты (так возникли, например, Луизиана, Техас), а также преобразовывали в штаты отдельные колонии (например, Гавайские острова).

Образование конституционных федераций начинается с принятия конституции путем частичной централизации конфедерации или децентрализации унитарного государства. Таким методом «сверху вниз» создавались Германия, Бельгия, Нигерия и Эфиопия⁵. Так, в Германии федеративная форма государственного устройства появилась при объединении разрозненных земель, которые фактически представляли собой отдельные унитарные государства. Современный же вид ФРГ оформился в 1990 г., при слиянии 11 земель, ранее составлявших федерацию и 5 новых, относившихся до объединения к ГДР.

По утверждению Э.Н. Примовой, «в отличие от договорной федерации, конституционная федерация не допускает возможности выхода какого-либо из субъектов из состава федеративного союза без соответствующего согласия всех остальных субъектов федерации»⁶.

Однако такое суждение представляется спорным, поскольку договорные федерации также не признают за своими субъектами права одностороннего выхода.

Несмотря на существующую специфику, в конституционных федерациях также необходимо достижение согласия между составляющими ее субъектами по поводу единства и разделения государственной власти. В противном случае возникает возможность нарушения несогласной стороной формально­юридической модели федерации, закрепленной конституцией.

Такие политические конфликты могут привести к серьезным последствиям, поскольку они разрушают федеральную основу национальной системы страны. Таким образом, независимо от формирования федерации «снизу» или «сверху», доминирующим требованием является добровольное согласие субъекта, входящего в единое государство. По этой причине созданию конституционного союза в принципе предшествует период адаптации с уникальными характеристиками в разных странах. Например, в Бельгии федерация была создана в 1993 году путем внесения поправок в конституцию 1831 года, чему предшествовали 15-летние переговоры между представителями разных этнических групп.

В основу классификации федеративной формы государственного устройства могут быть положены различные основания, в том числе и конституционно-правовой статус субъектов федерации. На основе указанного критерия федерации классифицируют на симметричные и асимметричные.

Симметричная – это федерация, составные части которой в соответствии с конституцией страны равноправны между собой и в отношениях с центральной властью. По мнению И. Умновой и Н. Ермаковой симметричное государство, в основу устройства которого положено объединение однородных по своей природе и равных по статусу субъектов федерации, – это идеальная федерация. Под определение симметричной федерации подходят ФРГ, поскольку ее составляющие – это однопорядковые субъекты с равными полномочиями, нет языковых или каких-либо иных различий. Априори симметричная федерация считается наиболее стабильной и приемлемой.

Симметричная федерация состоит из одинаковых частей, имеющих равный правовой статус. При этом необходимо видеть различие между «статусом» и «объемом и характером» полномочий субъектов федерации. Статус субъекта федерации состоит в равноправном конституционно-правовом механизме деятельности по реализации своих функций, обусловленных специфическими условиями, а объем и характер полномочий определяются, наряду с Конституцией, также и другими правовыми документами: федеральным и региональным законодательством, федеральным и двусторонними договорами федерального центра и субъектов федерации.

Асимметричная федерация – это такое государство, составные части которого неравноправны между собой и (или) в отношениях с федеральным центром. Танзания характеризуется абсолютной асимметрией по конституции 1977 г. Сложные обстоятельства сопутствовали возникновению асимметричной федерации в Индии. Здесь сказались как языковые проблемы, так и особый статус штата Джамму и Кашмир (спорной территории между Индией и Пакистаном), а также особенности присоединения штата Сикким к Индии.

Высказывается мнение о том, что в настоящее время абсолютно симметричных с юридической точки зрения государств не существует, все государства в той или иной степени – асимметричны. Кроме того, встречаются утверждения о том, что в мире наблюдается тенденция развития асимметрии в симметричных федеративных государствах. Так, когда-то считавшиеся классической симметричной федерацией Соединенные Штаты Америки сегодня уже таковой не являются, ибо с 1952 г. США развиваются как асимметричное государство за счет особого статуса Пуэрто Рико и Северных Маршал.

Относительно видов асимметричных федераций встречаются различные точки зрения. Так, В.Е. Чиркин выделяет три модели асимметричного федеративного государства:

1. 
   структурно-асимметричная федерация, которая характеризуется тем, что в состав федерации наряду с ее субъектами входят территории с ограниченными правами, а именно территориальные образования (федеральные территории, владения, округ и «ассоциированные государства»), которые находятся в прямом управлении центра, что характерно для Австралии, Аргентины, Бразилии, Индии, Канады, Мексики и США;
   
2. 
   вторая модель включает только одни субъекты, но они неодинаковы по принципам формирования и по статусу (как, например, в Российской Федерации - области, края, республики, города федерального значения и т.д.);
   
3. 
   «скрытая асимметрия», состоящая из однородных (однопорядковых) субъектов, в зависимости от численности населения, имеющих неодинаковое представительство в верхней палате федерального парламента (Австрия, Германия, Швейцария)⁷.
   

Представленной классификации придерживаются и другие авторы.

Высказывается и совсем противоположная точка зрения, согласно которой институт федерализма исключает асимметрию в законодательстве и иной деятельности органов власти субъектов федерации. Она возможна не в их конституционном статусе, а в объеме полномочий, которые определены федеральной конституцией и заключенными на ее основе договорами и законами. Следовательно, речь должна идти не о безусловной «асимметричной» федерации, а об асимметрии управления в федеративном государстве. Сфера деятельности и компетенции органов двух уровней власти по управлению общественной жизнью должна соответствовать установлениям федеральной конституции. В то же время реализация однотипных полномочий совместного ведения в разных субъектах потребует учета местных особенностей. Именно этот объективный фактор может обусловливать асимметричность в подходах по их практической реализации. Как показывает практика создания единого правового поля в отношении каждого субъекта федерации, «угол зрения» у центра был особым, т. е. проблемы соответствия местных законодательных актов федеральным и особенно той их части, где речь идет о предметах совместного ведения, требовали разного подхода в своем решении.

Критики асимметричности федерации отмечают как принципиальный недостаток такой формы нарушение равноправия при управлении, поскольку, на их взгляд, права должны быть гарантированы преимущественно личности, а не группе и не должны различаться от субъекта к субъекту. Многие государства сталкиваются с подобной проблемой. Когда этнические различия несущественны, то центральное правительство стремится насколько возможно в условиях открытости и рыночной экономики создать равные условия всем регионам. Например, в Германии рассматривался вопрос о заработной плате государственным служащим, различающимся в разных землях, и было принято решение Конституционным судом о противоречии дифференцированных тарифов принципу верности федерации. Между тем, представляется верным мнение о том, что «асимметричность может выступать и в качестве средства сохранения государственного единства, особенно в условиях социально­экономической, культурной, лингвистической, национальной и иной неоднородности регионов»⁸. При этом, безусловно, не отрицается, что установление или развитие асимметричных отношений с регионами предназначено для решения лишь некоторых проблем территориальной организации государства и не служит гарантией бесконфликтности и политической стабильности внутригосударственных отношений. Некоторые же отечественные специалисты вообще полагают наиболее подходящим для России унитарное устройство с автономией лишь для отдельных общностей.

В мировой практике сложились два варианта асимметрии: ограниченная и абсолютная.

Ограниченная асимметрия выражается различиями в правосубъектности однородных по природе и соответственно одинаковых по названию субъектов федерации. Примером может служить Германия и ОАЭ. В Германии земли неодинаково представлены в верхней палате парламента. В ОАЭ - семь эмиратов, которые также имеют неодинаковое представительство в консультативном Национальном собрании, назначаемом эмирами (от четырех до восьми представителей).

Абсолютная асимметрия характеризуется наличием разных по природе территориальных образований с разными правами и обязанностями. Примером может служить Россия, в состав которой входят 85 субъектов: республики, края, области, автономные образования, города федерального значения. В соответствии с Конституцией все субъекты равноправны, но на деле «некоторые равны больше». Республики названы государствами, имеют свои конституции и собственное гражданство, остальные субъекты этих прав лишены.

Неоднородность в структуре асимметричных федераций, равно как и федераций с элементами асимметрии приводит к движениям за реформирование федерации, связанное с повышением статуса ущемленных территорий до уровня субъектов федерации, за равноправие субъектов федерации. В таких движениях на первый план выдвигаются неодинаковые цели. В России это требование последовательного равноправия субъектов федерации (отсюда проистекает самопровозглашение «республик»). В Канаде – это признание равноправия французского языка в Квебеке и экономические проблемы, связанные с Юконом и Северо-Западной территорией. В США требования повышения статуса до уровня субъектов федерации выдвигались населением Гавайских островов.

В настоящее время в юридической литературе ведутся споры о том, может ли быть признана федерация асимметричной и допустимо ли признание асимметрии федеративного устройства.

Представляется, что необходимо признавать существование естественной асимметрии, которая заключается в объективных - социально-экономических, исторических, этнических, географических и иных различиях частей государства. Стремление игнорировать эти факторы путем искусственного выравнивания статуса субъектов федерации может привести к негативным последствиям. Распад симметричных федераций – СССР, Югославии и Чехословакии показал, что одной юридической симметрии недостаточно для обеспечения прочности федераций.

Асимметричная федерация позволяет установить особую охрану среды проживания малых народностей, уникальных природных богатств, которые должны быть сохранены для многих поколений людей, способствует охране культуры малочисленных наций.

Проанализировав существующие подходы к разделению всех федераций на симметричные и асимметричные, можно сделать вывод о том, что «симметричность» выражает суть такой формы государственного устройства, в котором входящие в его состав субъекты имеют равноправный конституционно-правовой статус. В современном мире, несмотря на то, что многие Конституции провозглашают равный статус своих субъектов, в действительности, симметричными не являются. В связи с этим, представляется возможным утверждать, что абсолютно симметричные федерации - это идеал, который на практике не осуществим, а любая федерация носит в себе определенные элементы асимметрии.
3 Принципы федеративного устройства Российской Федерации
Федеративное устройство Российского государства – это его национально-территориальная организация, структура. Федеративное устройство характеризует состав, правовое положение составных частей – субъектов федерации, их взаимоотношения с государством в целом. Основные принципы и установки федеративного устройства Российской Федерации сформулированы в самой Конституции РФ⁹. Показательно, что почти третья часть статей Конституции России прямо или косвенно посвящена рассматриваемым принципам, эти же принципы нашли отражение в более чем четырех десятках федеральных законов, регулирующих те или иные сферы общественно-политической жизни. Например, п. 3 ст.5 Конституции РФ устанавливает, что федеративное устройство Российской Федерации основано на равноправии и самоопределении народов¹⁰. Данное положение не исключает особого внимания со стороны государства к определенным их группам, которые в силу разных причин являются наименее защищенными. К таковым Конституция относит национальные меньшинства и их особую разновидность - коренные малочисленные народы (ст. 69, п. «в» ст. 71, п. «б», «м» ч. 1 ст. 72), а ФЗ от 17 июня 1996 г. «О национально-культурной автономии»¹¹ в дополнение к принципу самоопределения народов правовые основы в форме национально­культурной автономии, способствующей развитию и защите языка и культуры данных общностей и их представителей.

Система конституционных принципов федеративной формы государственного устройства России представляет собой совокупность фундаментальных начал построения федеративных отношений, определяемых Конституцией. Их главная цель и практическое назначение состоят в том, чтобы способствовать успешному государственному строительству в Российской Федерации.

В части 3 статьи 5 Конституции РФ сформулированы конституционные принципы федеративного устройства. Одним из них признается государственная целостность Российской Федерации.

Это означает, что Россия не простое соединение составных частей, а единое государство, в котором обеспечивается целостность и неприкосновенность его территории; существует единое гражданство; гарантированное единое экономическое пространство и использование единой денежной единицы – рубля; установлено верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; действуют федеральные органы государственной власти и провозглашено единство их системы; государственные субъекты считаются находящимися в пределах Российской Федерации, территория каждого из них является неотъемлемой частью территории России; вопросы федеративного устройства находятся в исключительной юрисдикции Российской Федерации; у субъектов Российской Федерации нет права на выход из состава РФ (статьи 4, 6, 8, 11, 15, 65, 57, 71, 75 и т. д.).

В качестве одной из основ федеральной структуры Конституция устанавливает принцип единства системы государственной власти. Это логическое следствие того, что единственным источником власти в Российской Федерации, согласно Конституции, является ее многонациональный народ. Этот принцип гарантирует целостность России и ее суверенитет, обеспечивает бесперебойное функционирование государственного механизма для реализации функций российского государства во всей полноте и разнообразии.

Реализация этого принципа по горизонтали выражается в том, что федеральные органы государственной власти и государственные органы субъектов федерации, действуя в соответствии с принципом разделения властей как независимых органов, одновременно действуют как единая государственная власть, соответственно, федерального и субъекта федерации. Это достигается единством ключевых принципов функционирования, производностью полномочий от тех, которые принадлежат федерации или ее субъекту, наличием системы организационно-правовых сдержек и противовесов, в которых все органы этого уровня, в соответствии со своими функциями в различных формах, могут участвовать в разработке государственной политики, принятии законов и их осуществлении; политика и законы отражают общую позицию единой государственной власти.

Вертикальная реализация этого принципа означает, что единство системы государственной власти проявляется в определенном структурном сходстве между органами государственной власти субъектов федерации и федеральными органами государственной власти. Он требует, чтобы субъекты Российской Федерации действовали на основе федеральной схемы отношений между исполнительной и законодательной ветвями власти, ориентированных на общие принципы и формы деятельности. Это единство обеспечивает особое строение Федерального собрания, где одна из палат – Совет Федерации – формируется за счет представителей от каждого субъекта Российской Федерации: из представительных и исполнительных органов государственной власти (статья 95 Конституции РФ). Также уместно здесь вспомнить такие признаки, как верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов (часть 2, статья 4); публикация федеральных правовых актов, устанавливающих общие принципы организации и деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации (часть 1, статья 77); деятельность Президента Российской Федерации в качестве гаранта Конституции (часть 2, статья 80); осуществление федеральными органами государственной власти координационных полномочий; судебный контроль (ст. 46, 125), прокурорский надзор. В отношении исполнительных органов, которые образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации по определенным вопросам (часть 2, статья 77), Президент Российской Федерации вправе приостановить действия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Российская Федерация в случае возникновения конфликта между их актами Конституции Российской Федерации и федеральными законами, международными обязательствами Российской Федерации или нарушениями прав и свобод человека и гражданина до тех пор, пока вопрос не будет разрешен соответствующим судом (часть 2 Статья 85).

Одним из основополагающих принципов федеральной структуры государства является принцип разграничения предметов ведения между субъектами федерации и между органами государственной власти Федерации и органами власти ее субъектов.

Разграничение предметов ведения и полномочий между названными органами государственной власти производно от разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Конституция Российской Федерации 1993 года заложила в основу следующие способы определения компетенции между Федерацией и ее субъектами. 1) В ст. 71 установлено, что конкретно находится в юрисдикции Российской Федерации. В то же время предполагается, что все полномочия этих субъектов входят в компетенцию Федерации. 2) В ст. 72 Конституции РФ названы предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. 3) В ст. 73 Конституции РФ сформулирован общий принцип: вне субъектов юрисдикции Федерации и ее полномочий в субъектах совместной юрисдикции субъекты Федерации «обладают всей полнотой государственной власти».

Наибольшая трудность заключается в толковании ст. 72 Конституции Российской Федерации, в которой закреплены предметы совместного ведения федеральных органов власти и органов субъектов Российской Федерации. Следует отметить, что текст ст. 72 Конституции, к сожалению, сохранил многие из недостатков формулировок Федеративного договора. Например, в ст. 72 Конституции в одном ряду перечислены как отдельные правовые институты (охрана окружающей среды) и целые отрасли законодательства, которые составляют сложные и разнообразные системы правовых норм, образованных актами законодательной и исполнительной власти разных уровней (административное законодательство). В то же время в этой статье не определяются пределы того, что именно «причитается» этим вопросам Российской Федерации, а что – ее субъектам. Чтобы разделить предметы ведения, необходимо указать полномочия Федерации, с одной стороны, и полномочия ее субъектов – с другой, в каждой области совместного ведения.

Трудно сделать такое разделение. Сомнительно, что проблему можно решить даже путем создания федерального закона, устанавливающего общие для всех правовых институтов и отраслей законодательства принципы направления их в юрисдикцию как федеральных органов, так и органов субъектов Федерации.

Возможность разъяснения положений части 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации осложняется тем, что в соответствии с частью 3 ст. 11 Конституции, разграничение субъектов компетенции и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектами Федерации осуществляется не только Конституцией Российской Федерации, но федеральными и другими договорами о разграничений полномочий и предметов ведения.

Возможно, «другие договоры», упомянутые в пункте 3 статьи. 11, и остались бы лишь гипотетической возможностью, не заявленной практикой, если в отношениях с отдельными субъектами Федерации не возникало бы серьезных проблем.

Первыми субъектами, которые реализовали эту идею, были Республика Татарстан и Кабардино-Балкарская Республика, чуть позже – Республика Северная Осетия-Алания. Контракты, заключенные с ними, как бы подтвердили «особые связи» федеральных властей с этими субъектами.

Следующий этап контрактного процесса характеризуется заключением контрактов с регионами, направленных на «вытягивание» их прав и возможностей на уровень республик России. В принципе, эти договоры являются всеобъемлющими, поскольку они охватывают большинство предметов совместного ведения и регулируют отношения между федеральным центром и региональными властями.

Процесс заключения контрактов нельзя оценивать однозначно. С одной стороны, они позволяют учитывать специфику субъекта Федерации, дифференцировать полномочия в соответствии с конституционными требованиями, смягчать противоречия между конституциями Российской Федерации и субъектом. С другой стороны, с расширением договорной практики происходит отход от конституционной модели построения Федерации, все большее размывание предметов ведения Российской Федерации, снижение универсального характера конституционного регулирования.

Конституционным принципом федеративной формы государственного устройства является принцип равноправия и самоопределения народов, населяющих Россию. Здесь следует отметить следующее.

Во-первых, в соответствии с Конституцией Российской Федерации все граждане Российской Федерации и все народы, проживающие на её территории пользуются одинаковыми правами и несут одинаковые обязанности. Равноправие народов означает равенство их прав в вопросах государственно­правового строительства, в развитии культуры и т.д.

Во-вторых, проблема самоопределения народов неразрывно связана с проблемами распределения налоговых и иных материальных поступлений в субъекты - национальные образования в составе Российской Федерации. Не секрет, что начиная с 90-х гг. прошлого века республики в составе Российской Федерации забирали себе большую часть налоговых поступлений, нежели края и области в составе России. Подобная практика (в меньших масштабах) сохраняется и сегодня. Иными словами, объём финансовых поступлений в ряд российских регионов определяет лояльность их политических элит федеральному центру.

В-третьих, особенностью современной российской формы государственного устройства является предоставление народам, проживающим на её территории такой формы самоопределения, как национально-культурная автономия. Следует отметить, что национально-культурная автономия не имеет ничего общего с политической автономией и представляет собой объединение граждан, относящих себя к определённой этнической общности, которая находится в ситуации национального меньшинства на определённой территории, для самостоятельного решения вопросов развития своего языка, сохранения культурной самобытности.