Генеральная прокуратура российской федерацииакадемия генеральной прокуратуры
 Скачать 0.81 Mb.
|
|
Глава 1. ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРОКУРАТУРЫ 1 1.1. Прокуратура в государственно-правовой системе Российской Федерации Государственная власть в России осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ). При этом имеется в виду, прежде всего, разграничение предметов ведения и компетенции соответствующих государственных структур. В системе государственной власти прокуратура РФ занимает особое поло- жение, предопределенное ст. 129 Конституции РФ, установившей, что проку- ратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением ни- жестоящих прокуроров вышестоящим и Генпрокурору РФ. В свою очередь, согласно Закону о прокуратуре, прокуратура РФ представляет единую феде- ральную централизованную систему органов, осуществляющих, наряду с дру- гими функциями, прежде всего надзор за соблюдением Конституции РФ и ис- полнением законов, действующих на территории РФ. Именно компетенция прокуратуры, содержание ее полномочий по реализации возложенных на нее функций являются параметрами, определяющими ее место в государственно- правовом механизме. Закон о прокуратуре устанавливает общий состав субъектов, на которые распространяется надзорная компетенция прокурора (ст. 1). В целях обеспе- чения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов об- щества и государства прокуратура РФ осуществляет: надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправ- ления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, на- ходящимся в местах принудительного содержания, органами управления и ру- ководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соот- ветствием законам издаваемых ими правовых актов. Законом на прокуратуру также возложен надзор за исполнением законов: — органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное след- ствие; — администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительной характера, админи- страциями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; — судебными приставами. Прокуратура осуществляет уголовное преследование в соответствии с пол- номочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством, 1 Капинус О. С., Рябцев В. П. 21 координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступ- ностью, принимает участие в рассмотрении дел судами. Вышеназванные функции и полномочия по их реализации, круг субъектов, на которые распространяется надзор прокуратуры, определяют и основные параметры характеристики отношений прокуратуры с органами власти. Осо- бенно это касается ее отношений с правоохранительными, а также контроли- рующими органами. Прокуратура и контрольно-надзорные, правоохранительные органы. Деятель- ность прокуратуры, основанная на установленной законом компетенции, но- сит надведомственный, универсальный характер. Этим, в частности, она прин- ципиально отличается от контрольных (надзорных) органов исполнительной власти, компетенция которых ограничена определенной сферой правовых от- ношений (банковская, финансовая, экологическая и др.). Но что более важно, законность в деятельности самих органов исполнительной власти в сфере осу- ществляемого ими контроля (надзора) является предметом надзорной деятель- ности прокуратуры. Причем принцип универсальности надзора за исполне- нием законов органами контроля (надзора) не допускает исключений из этого особого правила. Основной сущностной характеристикой взаимоотношений прокуратуры с правоохранительными органами является то, что прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов этими органами, а также координируют в по- рядке, установленном законодательством, их деятельность по борьбе с пре- ступностью. Все правоохранительные органы, равно как и органы вневедомственного контроля (надзора), являются специализированными органами контроля за ис- полнением (соблюдением) законов в соответствующих специфических сферах правовых отношений. Полномочия прокуратуры имеют универсальный харак- тер и распространяются практически на все урегулированные законом сферы правовых отношений. При необходимости принятия мер по восстановлению нарушенной законности, выходящих за пределы объема установленных полно- мочий или их предметной компетенции, контролирующие органы обязаны об- ратиться или передать соответствующие материалы надлежащему органу или должностному лицу, например, для решения вопроса о возбуждении уголов- ного дела, в том числе путем обращения к прокурору или в органы предвари- тельного расследования. Прокуроры осуществляют надзор за исполнением за- конов правоохранительными и контролирующими органами, за соответствием законам принимаемых ими актов; принимают меры по выявлению правона- рушений, привлечению виновных к установленной законом ответственности. Контролирующие органы обязаны представлять в прокуратуру матери- алы о правонарушениях, требующих прокурорского реагирования, особенно для привлечения виновных к уголовной ответственности, в том числе при не- законном отказе органов предварительного расследования в возбуждении уго- ловного дела. Прокуратура обязана информировать контролирующие органы о мерах, принятых ею по представленным материалам, при необходимости вносить предложения по устранению нарушений законов и обстоятельств, им способствующих. Правоохранительные органы при осуществлении ими расследования уго- ловных дел в соответствии с установленной подследственностью обязаны выполнять согласно закону указания прокурора; оконченные ими расследо- ванием уголовные дела, завершившиеся составлением обвинительного заклю- 22 чения (акта, постановления), представляются в суд прокурором, осуществляв- шим надзор по этому делу, или вышестоящим прокурором. Вместе с тем с учетом определенных особенностей на органы прокуратуры распространяется компетенция различных контролирующих органов (пожар- ной безопасности, безопасности дорожного движения, санитарно-эпидемио- логического контроля, Счетной палаты и т.п.). Исходя из предназначения прокуратуры, выраженного в ее задачах и полно- мочиях, включая надзор за исполнением законов правоохранительными и кон- тролирующими органами, имеются определенные гарантии обеспечения неза- висимости самих прокуроров. Среди таких гарантий следует отметить особый порядок назначения прокуроров на должность, специфику возбуждения уго- ловного дела в отношении прокурора (ст. 448 УПК), исключительность про- верки сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором, орга- нами прокуратуры (п. 1 ст. 42 Закона о прокуратуре). Не допускается задержание, привод, личный досмотр прокурора, досмотр его вещей и используемого им транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц, а также задержания прокурора при совершении преступления. Прокуратура и суды общей юрисдикции, арбитражные суды. Прокурор уча- ствует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных федеральными законами. В суде при рассмотрении уголовных дел прокурор выступает, прежде всего, в качестве государственного обвинителя. В уголовном судопроизводстве судебный процесс может начаться только при направлении прокурором в суд уголовного дела, и заканчивается, если прокурор отказывается от обвинения в суде. В соответствии со ст. 45 ГПК прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных об- разований. Согласно ст. 52 АПК прокурор вправе также обратиться в арбитраж- ный суд при наличии предусмотренных законом оснований. Прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции вправе при- носить в вышестоящий суд апелляционное или кассационное представление, а в арбитражный суд — апелляционную или кассационную жалобу на незакон- ное или необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда. При этом следует подчеркнуть, что суд принимает решения независимо от кого бы то ни было и подчиняется только закону. Акты прокурора не имеют для суда заранее установленной силы. Доводы и основания, приведенные про- курором во внесенных актах на несоответствующее, по его мнению, закону су- дебное решение, рассматриваются компетентной судебной инстанцией в сово- купности с иными имеющимися данными в интересах вынесения законного, обоснованного и справедливого решения. Таким образом, прокурор в судах общей юрисдикции и в арбитражных су- дах выступает фактически в качестве стороны или субъекта соответствующего судебного разбирательства. Генпрокурор РФ может обращаться в Пленум ВС РФ, Пленум ВАС РФ с представлениями о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным, административным и иным делам. Прокуратура и Конституционный Суд РФ. Конституция РФ прямо не назы- вает Генпрокурора РФ в числе субъектов, полномочных обращаться в КС РФ 23 с запросами. Вместе с тем согласно Закону о прокуратуре Генпрокурор РФ вправе обращаться в КС РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в кон- кретном деле (п. 6 ст. 35). Кроме того, в Постановлении КС РФ от 18.07.2003 № 13-П определено право Генпрокурора РФ на обращение в КС РФ с запро- сом о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъек- тов РФ. Федеральным конституционным законом от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Кон- ституционном Суде Российской Федерации» установлено, что постановления и заключения КС РФ не позднее двухнедельного срока со дня их подписания направляются Генпрокурору РФ (ст. 77) как руководителю системы, осущест- вляющей надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов. Это связано с тем, что акты или их отдельные положения, признанные неконститу- ционными, утрачивают силу. Более того, решения судов и иных органов, осно- ванные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленном федеральным законом порядке. Прокуратура и Президент РФ. Конституция РФ, а также Закон о прокура- туре содержат ряд положений, согласно которым осуществляется взаимодей- ствие Генпрокурора РФ и главы государства. Так, Генпрокурор РФ назначается на должность и освобождается от долж- ности Советом Федерации только по представлению Президента РФ. Статья 12 обязывает руководителя прокурорской системы ежегодно представлять главе государства доклад о состоянии законности и правопорядка в России и проде- ланной работе по их укреплению. Следует отметить также роль Президента РФ в определении штатной численности органов прокуратуры, награждении особо отличившихся прокурорских работников, а также в присвоении им классных чинов государственных советников юстиции. Особенностью взаимоотношений органов прокуратуры со структурами президентской власти является осуществление прокурорами координации деятельности по борьбе с преступностью правоохранительных органов, в том числе тех, которые находятся в непосредственном ведении Президента РФ (см. ст. 8 Закона о прокуратуре и Положение о координации деятельности правоох- ранительных органов по борьбе с преступностью, утв. Указом Президента РФ от 18.04.1996 № 567). В контексте этих отношений прокуратура по уполномочию Президента РФ вовлекает в правоохранительный процесс также органы вневедомственного контроля, иные органы исполнительной власти, побуждает их при необходи- мости к принятию мер по обеспечению законности и правопорядка, устране- нию обстоятельств, способствующих правонарушениям в контролируемой ими сфере правовых отношений. Всей своей деятельностью прокуратура содействует Президенту РФ в ре- альном утверждении в практике государственного строительства и функци- онирования институтов власти принципа «разделения властей» и обеспече- нии согласованности, единства всех ветвей власти как «по горизонтали», так и «по вертикали» между органами РФ и ее субъектов, а также с органами мест- ного самоуправления. Прокуратура и законодательная власть. Взаимоотношения прокуратуры как федерального государственного органа, основное предназначение которого со- стоит в надзоре за исполнением законов, и Федеральным Собранием — пар- ламентом РФ предопределяется тем, что последний принимает законы, ис- 24 полнение которых является предметом прокурорского надзора. Кроме того, Генпрокурор РФ в силу ст. 12 Закона о прокуратуре ежегодно представляет па- латам Федерального Собрания доклад о состоянии законности и правопорядка в России и о проделанной работе по их укреплению. В этих докладах предла- гаются и меры законодательного характера, направленные на совершенство- вание правового регулирования общественных отношений, проводится анализ действующего законодательства с точки зрения практики его применения, на- личия противоречий и пробелов в законодательной регламентации, предлага- ются меры по ее совершенствованию. Генпрокурор РФ или иные должностные лица прокуратуры регулярно ин- формируют палаты парламента по различным вопросам законности и право- порядка. Палаты Федерального Собрания РФ, их комитеты и комиссии регулярно направляют законопроекты на правовую экспертизу в Генпрокуратуру РФ, ко- торая имеет своих постоянных представителей в высшем законодательном ор- гане страны. Аналогичное взаимодействие с органами законодательной власти осуществляют на своем уровне прокуроры субъектов РФ, которые, кроме того, в соответствии с конституциями (уставами) большинства регионов наделены правом законодательной инициативы. Депутаты Госдумы и члены Совета Федерации регулярно согласно регла- ментам обращаются в Генпрокуратуру РФ с запросами по различным фактам, уголовным делам, а также с предложениями о даче правовой оценки тем или иным действиям или событиям. Как отмечалось выше, в соответствии с конституционным принципом раз- деления властей Генпрокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Согласно закону председатель верхней палаты парламента в порядке, установленном Со- ветом Федерации, приводит к присяге лицо, назначенное на должность Ген- прокурора РФ. Эта норма законодательно закрепляет подотчетность Генпро- курора РФ. В рекомендациях по результатам парламентских слушаний «Роль и место органов прокуратуры в системе государственных институтов Российской Фе- дерации» (утв. Советом палаты — Совета Федерации ФС РФ 17.07.2008) под- черкивается, что «прокуратура Российской Федерации ни функционально, ни структурно не включена в классическую триаду ветвей государственной власти (законодательная, исполнительная, судебная)… Роль прокуратуры в демокра- тическом федеральном правовом государстве определяется тем, что она пред- ставляет собой необходимый и надежно работающий государственный инсти- тут в системе разделения и взаимодействия властей. Прокуратура принимает меры к устранению любых нарушений законов». 1.2. Правовые основы и принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации 1.2.1. Правовые основы деятельности прокуратуры РФ Статьей 3 Закона о прокуратуре установлено, что организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяются Кон- ституцией РФ, данным Законом и другими федеральными законами, а также международными договорами РФ. Конституция РФ в п. «о» ст. 71 относит прокуратуру к исключительному ведению России, что, по сути, исключает возможность регулирования вопро- 25 сов организации и деятельности прокурорской системы на региональном и тем более местном уровнях. В силу п. «е» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ представляет Совету Федерации кандидатуру Генпрокурора РФ, а также вно- сит в эту палату Парламента предложение об освобождении Генпрокурора РФ от должности. В свою очередь, согласно п. «з» ст. 102 Конституции РФ, Со- вет Федерации на основании внесенных главой государства представлений на- значает на должность либо освобождает от нее Генпрокурора РФ. Наконец, ст. 129 Конституции РФ, наделяя прокуратуру РФ конституционно-правовым статусом, определяет ее как единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генпрокурору РФ. Данная норма также воспроизводит названный выше порядок назначения на должность и ос- вобождения от нее Генпрокурора РФ, устанавливает особый (сопряженный с согласованием региональными властями) порядок назначения на должность прокуроров субъектов РФ, закрепляет исключительные полномочия Генпроку- рора РФ по назначению на должность иных прокуроров, а также предопреде- ляет закрепление полномочий, организации и порядка деятельности прокура- туры РФ на уровне федерального закона. Акты международного права также играют роль регуляторов деятельности прокуратуры. В Федеральном законе от 30.10.2007 № 237-ФЗ «О ратификации Европейской конвенции о передаче судопроизводства по уголовным делам от 15 мая 1972 года» имеется оговорка следующего содержания: «Российская Феде- рация в соответствии с пунктом 3 статьи 13 Конвенции заявляет, что по вопро- сам передачи судопроизводства по уголовным делам с назначенными органами Договаривающихся государств сносится Генеральная прокуратура Россий- ской Федерации». Указом Президента РФ от 26.10.2004 № 1362 «О централь- ных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности, касающихся взаимной правовой помощи» Ген- прокуратура РФ обозначена как центральный орган по уголовно-правовым во- просам. Согласно Указу Президента РФ от 18.12.2007 № 1707 «О центральных компетентных органах Российской Федерации, осуществляющих сотрудниче- ство в рамках Соглашения между государствами — членами Шанхайской ор- ганизации сотрудничества о сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, и об уполно- моченном органе Российской Федерации, ответственном за координацию со- трудничества в рамках этого Соглашения» Генпрокуратура РФ фигурирует как один из центральных компетентных органов. В Договоре между Российской Федерацией и Китайской Народной Респу- бликой о передаче осужденных 2002 г. центральным органом, представляющим российскую сторону, прямо названа Генпрокуратура РФ (подробнее о между- народно-правовом сотрудничестве прокуратуры РФ см. в гл. 12 настоящего по- собия). Согласно ч. 2 ст. 36 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» при введении чрезвычайного положе- ния на территории нескольких субъектов РФ Генпрокурором РФ может быть создана межрегиональная прокуратура территории, на которой введено чрез- вычайное положение. Закон о прокуратуре содержит основные положения статуса прокурорской системы в целом и различных составляющих ее звеньев, определяет принципы организации и деятельности прокуратуры, перечисляет функции прокуратуры, 26 закрепляет полномочия прокуроров различных уровней прокурорской системы по руководству подчиненными органами прокуратуры. В самостоятельных раз- делах Закона содержатся нормы, характеризующие отдельные виды (отрасли или подфункции) прокурорского надзора, их предмет и полномочия прокуро- ров по осуществлению конкретного вида деятельности, уделяется внимание характеристике иных функций и направлений деятельности. Закон регулирует вопросы прохождения службы в органах и учреждениях прокуратуры РФ, осо- бенности материального обеспечения и социальных гарантий прокурорских работников. Процессуальное положение прокурора закрепляют такие законодательные акты, как УПК, ГПК, АПК, КоАП. Отдельные законы предусматривают особен- ности осуществления надзора, наделяя прокурора специфическими полномо- чиями. Характерными примерами являются Федеральные законы от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального кон- троля» и от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе норматив- ных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». В ряде законода- тельных актов прямо говорится об осуществлении надзора за их исполнением органами прокуратуры. В их числе федеральные законы от 10.06.2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принуди- тельного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудитель- ного содержания» и от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном комитете Россий- ской Федерации». Постановления КС РФвносят отдельные коррективы в вопросы применения положений законодательства о прокуратуре. Среди наиболее значимых из них следует назвать Постановления от 01.12.1999 № 17-П «По спору о компетен- ции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации отно- сительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстра- нении Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела», от 11.04.2000 № 6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 ста- тьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона “О прокура- туре Российской Федерации” в связи с запросом Судебной коллегии по граж- данским делам Верховного Суда Российской Федерации» и ряд других. Указами Президента РФ от 18.04.1996 № 567 и от 21.11.2012 № 1563 утверж- дены соответственно Положение о координации деятельности правоохрани- тельных органов по борьбе с преступностью и Положение о порядке присвоения классных чинов прокурорским работникам органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации. Кроме того, указами главы государства устанавливается предельная численность прокурорских работников, присваиваются классные чины, начиная от государственного советника юстиции 3 класса, а также на- граждаются государственными наградами особо отличившиеся работники ор- ганов и учреждений прокуратуры. Постановления и распоряжения Правительства РФ регулируют отдельные вопросы, касающиеся социального и материального обеспечения органов про- куратуры и прокурорских работников, т.е. имеют вспомогательный характер и в буквальном смысле не относятся к правовым основам деятельности про- куратуры. Нормативные правовые акты Генпрокурора РФ. В соответствии с Законом о прокуратуре (п. 1 ст. 17) Генпрокурор РФ издает обязательные для исполне- 27 ния всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указа- ния, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы органи- зации деятельности системы прокуратуры России и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников. Регулиру- емые данными актами вопросы охватывают все важнейшие аспекты органи- зационной деятельности системы прокуратуры. В комплексе с организацион- ными вопросами Генпрокурору РФ предоставлено право определять порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских ра- ботников, предусмотренных Законом о прокуратуре. Приказы Генпрокурора РФ издаются по ключевым, основополагающим во- просам организации деятельности системы прокуратуры и порядка реализации мер материального и социального обеспечения ее работников. В качестве тако- вых могут выступать: общие вопросы организации надзора и управления в ор- ганах прокуратуры; вопросы организации работы по надзору за исполнением законов; вопросы организации надзора за исполнением законов органами, осу- ществляющими ОРД, органами дознания и органами предварительного след- ствия; вопросы организации надзора за исполнением законов на транспорте и др. Приказами Генпрокурора РФ разграничиваются сферы ведения терри- ториальных и специализированных прокуратур, решаются другие организаци- онно-правовые вопросы. Указания, как правило, регулируют более узкие на- правления деятельности органов прокуратуры. В частности, они могут быть посвящены вопросам организации надзора за исполнением законов о привати- зации, о ВЭД и др. Указания могут издаваться на основании обобщения мате- риалов прокурорской практики или результатов конкретных проверок. Распо- ряжениясвязаны в основном с реализацией мер разового или краткосрочного характера. Посредством распоряжений регламентируется статус структурных подразделений аппарата Генпрокуратуры РФ, наиболее крупных специализи- рованных прокуратур, порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников. Инструкцииопределяют процедуру, своего рода технологию осуществления отдельных видов деятельности: органи- зации делопроизводства, статистического учета, порядка хранения документов и др. 1.2.2. Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации Под принципами понимаются основополагающие начала, определяющие сущ- ность и предназначение прокурорской системы. Основные принципы организа- ции и деятельности прокуратуры закреплены в ст. 129 Конституции РФ и в ст. 4 Закона о прокуратуре. К ним относятся: законность; единство и централизация органов прокуратуры; независимость; гласность. Принцип законности означает, что выполнение органами прокуратуры над- зорной и иных функций должно осуществляться в соответствии с требовани- ями закона, при неукоснительном соблюдении закрепленных законом прав и интересов личности, общества, государства. Законность в деятельности про- куратуры означает, кроме того, направленность этой деятельности на обеспе- чение верховенства закона и иерархичности права, соблюдение установленных Конституцией РФ и законом прав и свобод граждан, установленного порядка поддержания законности в деятельности правоохранительных органов. Принцип законности проявляется и в том, что различные аспекты органи- зации и деятельности органов прокуратуры должны быть урегулированы в за- 28 конодательном порядке наиболее полным и точным образом. Для прокуратуры соблюдение этой стороны данного принципа приобретает особый характер, если учесть, что ее основной функцией является надзор за исполнением за- конов. Данный принцип предусматривает и необходимость обеспечения тре- бований законности в деятельности самих органов прокуратуры. Таким обра- зом, принцип законности для системы органов прокуратуры, с одной стороны, определяет назначение надзорной и иной деятельности, а с другой стороны, ха- рактеризует подчинение требованиям закона методов и средств осуществления прокурорской деятельности. Принципы единства и централизации. В ст. 129 Конституции РФ закреплено, что прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчи- нением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генпрокурору РФ. Закон о прокуратуре, кроме того, указывает, что система органов и учреждений про- куратуры является федеральной. Принцип единства означает, что все территориальные и специализирован- ные прокуратуры, действующие на территории РФ, составляют единую си- стему. Поэтому создание и деятельность на ее территории органов прокура- туры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускается (п. 3 ст. 11 Закона о прокуратуре). Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовых отношений от имени России в целом и на- делен в пределах своей компетенции едиными полномочиями и правовыми средствами их реализации. Единство органов прокуратуры тесно связано с цен- трализацией прокуратуры и обусловлено необходимостью обеспечения единой законности на территории РФ, достижимой лишь руководством, исходящим из единого центра. Принцип централизациипроявляется в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генпрокурору РФ, который назна- чает на должность всех нижестоящих прокуроров. Соответственно все про- куроры подчинены и подотчетны ему. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих прокуроров и осуществляют контроль над ней. Приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, которые издает Генпрокурор РФ по вопросам организации деятельности системы прокура- туры, обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры (п. 1 ст. 17 Закона о прокуратуре). Действие принципа централизации проявляется также в том, что выше- стоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязан- ностей (кроме определенных законом случаев исключительной компетенции конкретного прокурора), принять на себя исполнение обязанностей нижесто- ящего прокурора, изменить или отменить любое его решение (если это пред- усмотрено законом). Принцип независимости. Органы прокуратуры при осуществлении своей де- ятельности независимы от федеральных и региональных органов государствен- ной власти, органов местного самоуправления и общественных объединений, что прямо закреплено в п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре. Сущность данного прин- ципа состоит в том, что, осуществляя возложенные на него функции, каждый прокурор в своей деятельности независим и должен руководствоваться исклю- чительно законами и издаваемыми в соответствии с ними приказами и указа- ниями Генпрокурора РФ. Таким образом, прокурор огражден от вмешатель- ства в его надзорную деятельность. Воздействие в какой-либо форме указанных выше органов или их должностных лиц и представителей на прокурора с целью 29 повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельно- сти влечет установленную законом ответственность, а также меры различного характера, применяемые в судебном порядке. Прокуроры не могут быть членами выборных, назначаемых, создаваемых и иных органов, образуемых органами государственной власти и местного са- моуправления. Данное требование Закона о прокуратуре является конкрет- ным проявлением принципа независимости органов прокуратуры в отноше- ниях с органами власти. Членство представителей прокуратуры в различных комиссиях и других органах означало бы разделение с ними ответственности за действия и решения и препятствовало бы или делало практически невозмож- ным осуществление надзора за исполнением ими законов, что не исключает, однако, возможности ассоциативного (по согласованию) участия прокуроров в заседаниях таких структур, что на практике способствует более полному вла- дению ими необходимой информацией, возможности высказать рациональные предложения по существу рассматриваемых вопросов. Закон о прокуратуре (ст. 5) указывает на недопустимость вмешательства в прокурорскую деятельность, что является важной гарантией независимости прокуроров. Как вмешательство следует рассматривать обращения должност- ных лиц, депутатов, представителей СМИ к прокурору с требованиями предо- ставить информацию, составляющую служебную или иную тайну, выполнить или не выполнять конкретные действия либо совершить их определенным об- разом вопреки интересам соблюдения законов, установления истины, привле- чения к ответственности лиц, совершивших правонарушения. Пунктом 4 ст. 4 Закона о прокуратуре определено, что прокурорские работ- ники не могут быть членами общественных объединений, преследующих по- литические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятель- ность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются. Еще одним аспектом конкретизации принципа независимости прокуратуры как условия объективности и принципиальности ее деятельности по укрепле- нию законности, охране прав и свобод граждан является недопустимость со- вмещения прокурорскими работниками своей деятельности с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью. Исключение составляет преподавательская, научная и иная творческая деятельность, которая может осуществляться на до- говорной, контрактной или разовой, эпизодической основе. Иной творческой работой могут быть любые иные творческие виды деятельности (журналистика, писательская деятельность, различные виды изобразительного искусства и т.д.). Объем, характер и интенсивность совмещаемой прокурорским работником де- ятельности не должны наносить ущерб качественному выполнению им своих служебных обязанностей она подлежит выполнению во внерабочее время. Принцип гласности означает открытость деятельности органов прокуратуры, доступность для граждан, СМИ. Посредством реализации этого принципа об- щество осуществляет контроль за деятельностью органов прокуратуры. В по- рядке обратной связи обеспечение принципа гласности повышает уровень информированности населения о состоянии законности и деятельности про- куратуры по обеспечению прав и свобод граждан, недостатках в этой работе и позволяет им обращаться в органы прокуратуры. При этом граждане, СМИ сообщают об известных им фактах правонарушений. В результате последова- тельное соблюдение принципа гласности активно влияет на процесс укрепле- ния законности. 30 Нормативное ограничение принципа гласности в деятельности органов прокуратуры определяется конституционными требованиями, а также нор- мами федерального законодательства. Согласно ч. 1 ст. 23 Конституции РФ «каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и се- мейную тайну». В п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре говорится о том, что органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требо- ваниям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а также зако- нодательства РФ о государственной и иной специально охраняемой законом тайне (государственная, военная, служебная, врачебная, коммерческая и др.). Указом Президента РФ от 30.11.1995 № 1203 утвержден Перечень сведений, от- несенных к государственной тайне. Согласно ст. 131 ГК информация состав- ляет служебную или коммерческую тайну в случае, когда она имеет действи- тельную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании, и об- ладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности. По- становлением Правительства РСФСР от 05.12.1991 № 35 установлен Перечень сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну. На органы прокуратуры возложена обязанность информировать властные структуры России и ее субъектов, а также органы местного самоуправления и население о состоянии законности. Это связано со спецификой деятельно- сти органов прокуратуры, в результате которой она осведомлена о состоянии законности практически во всех сферах правовых отношений, а также с тем обстоятельством, что прокуроры осуществляют координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и при этом получают от них необходимую информацию. Такая информация представляется орга- нам власти и местного самоуправления по отдельным правонарушениям или группе (виду) правонарушений в письменной (информация о состоянии закон- ности) или устной (путем выступления прокурора с докладом) формах. Одним из проявлений этого принципа является ежегодное представление Генпроку- рором РФ палатам Федерального Собрания и Президенту РФ доклада о состоя- нии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укрепле- нию. Нижестоящие прокуроры представляют подобную информацию органам власти субъектов РФ, местного самоуправления. Все прокуроры предоставляют информацию радио, телевидению, газетам, выступают на страницах печати, с лекциями и докладами перед населением. 1.2.3. Функции и направления деятельности прокуратуры Российской Федерации Предназначение прокуратуры в системе государственных органов, разделе- ния и взаимодействия властей предопределяется точностью и полнотой состава функций, необходимых для выполнения возложенных на прокуратуру задач. Ключевой правовой категорией, которая раскрывает и объясняет предмет, структуру, содержание и пределы деятельности прокуратуры, как и иного ор- гана, являются ее функции. Закон о прокуратуре содержит указание на функции в ряде норм. Уже в ст. 1, определяя понятие прокуратуры, Закон раскрывает его через основную функ- цию — надзор за исполнением законов. При этом подчеркивается, что «про- куратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами». В другой норме определяется, что «на прокура- туру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами» (ст. 3). ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НАСТОЛЬНАЯ КНИГА ПРОКУРОРА ТОМ 2 3-е издание, переработанное и дополненное ПРАКТИЧЕСКОЕ ПОСОБИЕ Под общей редакцией заместителя Генерального прокурора Российской Федерации, государственного советника юстиции 1 класса С. Г. Кехлерова и ректора Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, государственного советника юстиции 3 класса, доктора юридических наук, профессора О. С. Капинус МОСКВА ЮРАЙТ 2015 Книга доступна в электронной библиотечной системе biblio-online.ru УДК 34 ББК 67.72 Н32 Научный редактор: Винокуров Александр Юрьевич — доктор юридических наук, профессор, по- четный работник прокуратуры Российской Федерации, старший советник юсти- ции, главный научный сотрудник Научно-исследовательского института Акаде- мии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Рецензенты: Сухарев А. Я. — доктор юридических наук, профессор, действительный госу- дарственный советник юстиции, советник Генерального прокурора Российской Федерации, почетный работник прокуратуры Российской Федерации, заслужен- ный юрист РСФСР; Смирнов А. Ф. — доктор юридических наук, профессор, государственный со- ветник юстиции 2 класса, почетный работник прокуратуры Российской Федера- ции, заслуженный юрист Российской Федерации. Н32 Настольная книга прокурора. В 2 т. Т. 2 : практич. пособие / под общ. ред. С. Г. Кехлерова, О. С. Капинус ; науч. ред. А. Ю. Винокуров. — 3-е изд., перераб. и доп. — М. : Издательство Юрайт, 2015. — 411 с. — Серия : Профессиональная практика. ISBN 978-5-9916-5325-1 ISBN 978-5-9916-5327-5 (т. 2) Настоящее издание подготовлено творческим коллективом работников Ака- демии Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Генеральной прокура- туры Российской Федерации на основе положений действующего законодатель- ства, регулирующего вопросы организации и деятельности органов прокуратуры, а также с учетом задач, на решение которых ориентируют нижестоящих прокуро- ров применительно к конкретным направлениям работы организационно-рас- порядительные документы Генерального прокурора Российской Федерации. В книге раскрыто содержание правового статуса прокуратуры Российской Федерации, организации и осуществления функций и иных направлений внеш- нефункциональной прокурорской деятельности, учтена специфика складываю- щейся правоприменительной практики, а также современные тенденции проку- рорской науки. Пособие предназначено прежде всего для работников прокуратур областного и районного звеньев, на которых ложится основной объем внешнефункциональной ра- боты. Оно может оказаться полезным и для других специалистов, интересующихся вопросами организации и деятельности прокуратуры, аспирантов и соискателей, а также использоваться в качестве учебника в рамках изучения дисциплины «Про- курорский надзор». УДК 34 ББК 67.72 ISBN 978-5-9916-5325-1 ISBN 978-5-9916-5327-5 (т. 2) © Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2012 © Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2013, с изменениями © ООО «Издательство Юрайт», 2015 |