Генеральная прокуратура российской федерацииакадемия генеральной прокуратуры
 Скачать 0.81 Mb.
|
|
Глава 7. НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, ДОЗНАНИЕ И ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ СЛЕДСТВИЕ 7.1. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность 1 7.1.1. Предмет и пределы надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность Статья 29 Закона о прокуратуре предусматривает, что предметом надзора в рассматриваемой сфере является соблюдение прав и свобод человека и граж- данина, выполнения ОРД, а также законность решений, принимаемых орга- нами, осуществляющими ОРД. Вместе с тем согласно ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее — Закон об ОРД) соответ- ствующие органы издают нормативные акты, регламентирующие организацию и тактику проведения оперативно-розыскных мероприятий. Им предоставлено также право на ведомственном и межведомственном уровнях регулировать пе- речень дел оперативного учета и порядок их ведения, представление резуль- татов ОРД органу дознания, следователю или в суд и другие вопросы, многие из которых отражены в закрытых актах. Соответствие законам таких правовых актов необходимо также относить к предмету надзора. Организация оперативно-розыскных мероприятий как разновидность управленческого труда не входит в предмет надзора. Прокурору не следует вторгаться в оценку правильности используемых в ОРД приемов и методов, если они не приводят к нарушениям установленных законом требований. Законодатель предусматривает определенные ограничения при осуществле- нии надзора. Так, сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привле- чения к уголовной ответственности (ч. 3 ст. 21 Закона об ОРД). Закон устанавливает, что рассматриваемые органы для решения возложен- ных на них задач могут создавать и использовать информационные системы (ч. 1 ст. 10), которые представляют определенный объем сведений: о лицах; фактах и событиях; предметах и вещах, систематизируемых в автоматизированных ин- формационно-справочных, информационно-поисковых системах, картотеках, фото-, кино-, видеотеках, коллекциях и следотеках. Организация информаци- онных систем, порядок их ведения и использования определяются ведомствен- ными нормативными актами органов, осуществляющих ОРД, и не должны 1 Козусев А. Ф. 15 входить в предмет прокурорского надзора. Также не входит в предмет проку- рорского надзора порядок применения технических средств в ОРД. Но проку- рор должен убедиться, что использование технических средств при проведении оперативно-розыскных мероприятий не причиняет вреда жизни, здоровью лю- дей и окружающей среде. Это требование вытекает из ч. 3 ст. 6 Закона об ОРД. Прокурором также проверяется, имеет ли место нанесение ущерба жизни и здоровью людей, причинение вреда окружающей среде, поскольку Закон об ОРД (ч. 9 ст. 5) обязывает его принимать соответствующие меры. Приказ Генпрокурора РФ от 15.02.2011 № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятель- ности» также предписывает уполномоченным прокурорам при проведении проверок обращать внимание на недопустимость применения информацион- ных систем, технических средств и веществ, наносящих ущерб жизни и здоро- вью людей и причиняющих вред окружающей среде. В предмет прокурорского надзора не входит проверка законности решения судьи об удовлетворении ходатайства органа, осуществляющего ОРД, об обсле- довании жилища, о прослушивании телефонных переговоров, о снятии инфор- мации с технических каналов связи, о контроле почтово-телеграфной корре- спонденции. 7.1.2. Общие вопросы организации работы уполномоченных прокуроров Уровень надзора за исполнением законов в ОРД в известной степени зави- сит от правильной организации работы. В ст. 21 Закона об ОРД указано, что надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, осущест- вляют Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры. Понятие «уполномоченный прокурор» предопределяет ограничение круга прокуроров, осуществляющих надзор в рассматриваемой сфере. Указанное ограничение об- условлено, прежде всего, спецификой тактических приемов, методов и средств, применяемых при осуществлении этой деятельности, сведения о которых со- ставляют государственную тайну. В приказе Генпрокурора РФ от 15.02.2011 № 33 определено, что уполномо- ченные прокуроры назначаются заместителем Генпрокурора РФ — Главным военным прокурором, заместителями Генпрокурора РФ в федеральных окру- гах, прокурорами субъектов РФ, приравненными к ним военными прокуро- рами и прокурорами иных специализированных прокуратур. Специального подразделения по осуществлению надзора в рассматриваемой сфере в Генпрокуратуре РФ не имеется. Надзор за исполнением законов в ОРД, проводимой сотрудниками оперативных подразделений аппаратов государствен- ных органов, уполномоченных на то законом, осуществляют прокуроры, старшие прокуроры нескольких управлений, наряду с руководителями этих управлений. Так, надзор за исполнением законов в ОРД в центральных аппаратах соответ- ствующих федеральных органов исполнительной власти (за исключением ФТС России и ФСБ России) возложен на управление по надзору за производством дознания и ОРД; надзор за исполнением законов в ОРД, осуществляемой со- трудниками подразделений аппарата ФСБ России, — на управление по над- зору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремизму; надзор за исполнением законов при осуществлении ОРД в ФТС России, органах внутренних дел на транспорте и подразделениях собственной безопасности органов внутренних дел на транс- порте — на управление по надзору за исполнением законов на транспорте 16 и в таможенной сфере и т.д. Подразделения Генпрокуратуры РФ в федераль- ных округах осуществляют надзор за исполнением законов в ОРД, проводимой уполномоченными органами в соответствующем федеральном округе. Главная военная прокуратура в пределах своей компетенции надзирает за исполнением законов сотрудниками оперативных подразделений ФСБ, ФСО, СВР и Минобо- роны России. Генпрокуратура РФ и Главная военная прокуратура осуществляют также контроль за состоянием надзора в нижестоящих прокуратурах. Кроме того, Генпрокуратура РФ осуществляет непосредственно контроль за состоянием над- зора в прокуратурах закрытого административно-территориального образования (ЗАТО) г. Межгорье и комплекса «Байконур». На прокуроров субъектов РФ возложены полномочия по надзору за испол- нением законов территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, уполномоченными осуществлять ОРД. В зависимо- сти от структуры аппарата таких прокуратур надзор осуществляют работники управлений по надзору за расследованием преступлений, отделов по надзору за следствием, дознанием и ОРД, отделов по надзору за расследованием особо важных дел и ОРД или (и) работниками других подразделений. В отдельных прокуратурах созданы самостоятельные отделы по надзору за исполнением за- конов в рассматриваемой сфере. В прокуратурах субъектов РФ осуществляется собственными силами надзор за исполнением законов в ОРД управлений уго- ловного розыска, оперативно-поисковых управлений, управлений по борьбе с экономическими преступлениями и других подразделений, наделенных пра- вом на проведение оперативно-розыскных мероприятий. Кроме того, в проку- ратурах этого уровня осуществляется контроль за состоянием надзорной дея- тельности в подчиненных прокуратурах. Уполномоченные прокуроры Волжской межрегиональной природоохран- ной прокуратуры надзирают за исполнением законов в рассматриваемой сфере органами внутренних дел (по делам об экологических преступлениях, о престу- плениях против интересов службы в государственных, коммерческих и иных организациях, повлекших нарушение законов о защите окружающей среды и экологических прав граждан (кроме преступлений, совершаемых на объек- тах Минобороны России и военно-промышленного комплекса), а также о пре- ступлениях, совершаемых по службе должностными лицами контролирующих природоохранных органов в бассейне реки Волги). Прокуроры ЗАТО г. Межгорье и комплекса «Байконур» (на правах проку- роров субъектов РФ) осуществляют надзор за исполнением законов оператив- ными подразделениями федеральных органов исполнительной власти на тер- ритории соответствующих образований. В городских и районных прокуратурах надзор осуществляет, как правило, лично прокурор либо уполномоченный прокурором субъекта РФ его заме- ститель или старший помощник (помощник). Как правило, работники таких прокуратур осуществляют надзор в территориальных органах внутренних дел, а в установленных случаях — в органах ФСБ России. Уполномоченные про- куроры приравненных к городским специализированных прокуратур осущест- вляют надзор за ОРД поднадзорных им субъектов. Речь, соответственно, идет о подразделениях органов исполнительной власти на объектах оборонно-про- мышленного комплекса и в ЗАТО, органов внутренних дел на транспорте и та- моженных органов, органов ФСИН России в учреждениях исполнения на- казаний. Природоохранные прокуроры надзирают за исполнением законов органами внутренних дел (по делам об экологических и иных преступлениях, 17 повлекших нарушение законов о защите окружающей среды и экологических прав граждан (кроме преступлений, совершаемых на объектах Минобороны Росси и военно-промышленного комплекса), а также о преступлениях, совер- шаемых по службе должностными лицами контролирующих природоохранных органов). Военные прокуроры проверяют законность выявления и раскрытия преступлений, совершенных военнослужащими, гражданами, проходившими военные сборы, лицами гражданского персонала Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей или совершенных в расположении воинской части, соединения, учреждения, а также иными гражданскими лицами в соучастии с военнослужащими. Они также надзирают за деятельностью оперативных ор- ганов в связи с уголовными делами и материалами о преступлениях, совершен- ных неустановленными лицами в расположении воинской части, соединения, учреждения — до их установления. При организации надзора требуется: 1) в установленном порядке оформить надлежащим образом допуск уполномоченным прокурорам; 2) издать при- каз, в котором определить прокуроров, уполномоченных осуществлять надзор за исполнением законов, и лиц, на которых возлагается ведение секретного де- лопроизводства; 3) в письменном виде проинформировать соответствующие оперативные органы об уполномоченных прокурорах и лицах, ведущих секрет- ное делопроизводство; 4) распределить обязанности между уполномоченными прокурорами (когда в органе, подразделении их несколько); 5) обеспечить веде- ние делопроизводства, исключающего утечку информации; 6) обеспечить неза- медлительное проведение служебной проверки в случаях утечки информации. В соответствии с требованиями Инструкции по делопроизводству по доку- ментам органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, в про- куратуре должна быть создана накопительная база информации. Для этого не- обходимо вести дела, включающие: — переписку с вышестоящими органами прокуратуры по вопросам надзора за исполнением законов в ОРД; — переписку о состоянии надзора за исполнением законов в ОРД, справки о результатах проведенных прокурорами проверок в соответствующих органах; — представления, протесты, постановления о возбуждении дел об админи- стративных правонарушениях и переписку по ним; — статистические отчеты о работе по надзору за исполнением законов в ОРД. При ведении делопроизводства необходимо принимать меры, обеспечиваю- щие неразглашение секретных сведений. 7.1.3. Задачи надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность В ч. 2 п. 4 приказа Генпрокурора РФ от 15.02.2011 № 33 установлено, что де- ятельность уполномоченных прокуроров в равной степени должна способство- вать как обеспечению гарантий соблюдения прав и свобод человека и граж- данина, законности при проведении оперативно-розыскных мероприятий, так и выполнению задач ОРД : по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, выявлению и установлению лиц, их подготавлива- ющих, совершающих или совершивших, осуществлению розыска лиц, скрыва- ющихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, без вести пропавших; по добыванию информации о событиях или 18 действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, эконо- мической или экологической безопасности России; по установлению имуще- ства, подлежащего конфискации. При проверках законности оперативно-розыскных мероприятий, проводи- мых на основании поручения следователя, руководителя следственного органа, органа дознания, начальника подразделения дознания, дознавателя по уголов- ным делам, находящимся в их производстве, основываясь на положениях ст. 21 УПК, в каждом отдельном случае следует рассматривать необходимость про- ведения дополнительных оперативно-розыскных мероприятий, направленных на раскрытие преступления и выявление причастных к нему лиц (п. 7). В соответствии с п. 8 приказа уполномоченным прокурорам предписыва- ется в ходе изучения дел оперативного учета и других оперативно-служебных материалов в обязательном порядке проверять наличие в них документов, сви- детельствующих об укрытии преступлений, незаконном освобождении от уго- ловного преследования, фальсификации оснований и условий проведения оперативно-розыскных мероприятий (заявлений граждан, протоколов след- ственных действий, официальных документов и т.п.). Традиционно от прокуроров требуется, чтобы они, используя предоставлен- ные им полномочия, пресекали нарушения прав и законных интересов физиче- ских и юридических лиц при осуществлении ОРД, принимали своевременные меры к их восстановлению, возмещению причиненного вреда и (при наличии оснований) привлечению виновных должностных лиц и сотрудников к уста- новленной законом ответственности. Прокурорам в случаях незаконного от- каза от выполнения их требований при наличии оснований предписывается принимать меры для привлечения виновных должностных лиц к предусмо- тренной законом ответственности. Кроме того, руководители прокуратур должны обеспечить защиту от раз- глашения сведений, содержащихся в представленных документах и материалах ОРД. Необходимо учитывать, что вопросы организации и осуществления надзора за исполнением законов в рассматриваемой сфере регламентируются также ря- дом других организационно-распорядительных документов Генпрокурора РФ. Так, в соответствии с п. 1.4 приказа от 30.01.2007 № 19 прокуроры, уполномо- ченные осуществлять надзор за исполнением законов в ОРД в учреждениях уголовно-исполнительной системы, обязаны добиваться исключения фактов осуществления ОРД для достижения целей и задач, не предусмотренных За- коном об ОРД и УИК. При осуществлении надзора за исполнением законодательства о противо- действии терроризму требуется не реже одного раза в полугодие проверять в уполномоченных органах исполнение законодательства об ОРД, направлен- ной на предупреждение, выявление и пресечение преступлений террористи- ческого характера, розыск лиц, причастных к их организации и совершению, установление и розыск лидеров и активных членов незаконных вооруженных формирований, выявление, предупреждение и пресечение готовящихся актов терроризма, установление и ликвидацию источников и каналов финансиро- вания терроризма, противодействие использованию сети Интернет в терро- ристических целях, уделяя особое внимание результатам ОРД, вопросам сво- евременности и полноты оперативно-розыскных мероприятий, устранению ранее выявленных нарушений и качеству ведомственного контроля, обеспечив проверку законности, обоснованности и соблюдения установленного порядка 19 заведения и прекращения всех дел оперативного учета названной категории, сроков и порядка их ведения, а также на постоянной основе анализировать эф- фективность взаимодействия следственных и оперативных подразделений раз- личных ведомств (п. 1.6, 1.7 приказа Генпрокурора РФ от 22.10.2009 № 339). Исходя из п. 1.4 приказа от 19.11.2009 № 362 при осуществлении надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности по выявле- нию и пресечению преступлений экстремистской направленности прокуроры должны обеспечить принятие необходимых мер по выяснению причастности виновных лиц к деятельности общественных и религиозных объединений, а также степени участия последних в противоправных действиях. Необходимость осуществления постоянного надзора за исполнением Закона об ОРД в части, касающейся защиты прав субъектов предпринимательской де- ятельности, предусматривает п. 1.6 приказа от 31.03.2008 № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности». В п. 11 приказа Генпрокурора РФ от 18.04.2008 № 70 «О про- ведении проверок (служебных расследований) в отношении прокурорских ра- ботников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации» от про- куроров требуется решительно пресекать попытки сбора сведений о частной жизни прокурорских работников, не имеющих отношения к проводимой про- верке. В соответствии с приказом Генпрокурора от 15.05.2010 № 209 прокуроры обязаны ежеквартально проводить в органах, осуществляющих ОРД, про- верки соблюдения законности при получении и документировании информа- ции о коррупционной деятельности, принятии решений по ее проверке и по- следующей реализации в делах оперативного учета. Кроме того, они обязаны практиковать привлечение к проверкам законодательства о противодействии коррупции, государственной и муниципальной службе сотрудников соответ- ствующих оперативных подразделений. Согласно п. 1.1 указания Генпрокурора РФ и Директора ФСБ России от 18.04.2002 № 20-27/10 «О порядке осуществления прокурорского над- зора за исполнением Федерального закона “Об оперативно-розыскной де- ятельности” органами Федеральной службы безопасности» надзор должен обеспечивать не только гарантии соблюдения прав человека и гражданина, правомерность оперативно-розыскных мероприятий, но и установленный за- конодательством РФ, а также ведомственными нормативными актами порядок организации и проведения оперативно-розыскных мероприятий. Таким образом, задачи надзора за исполнением законов в ОРД носят как об- щеотраслевой, так и частный характер, когда они сформулированы примени- тельно к отдельным направлениям надзора (например, к вопросам исполнения законов при противодействии коррупции) либо с учетом специфики деятель- ности конкретных оперативных подразделений органов (например, органов ФСБ России). Уполномоченные прокуроры должны: 1) анализировать все законы, регла- ментирующие ОРД и надзор в этой сфере, для выявления пробелов и иных де- фектов правового регулирования; 2) своевременно проверять издаваемые опе- ративными органами на основании ч. 2 ст. 4 Закона об ОРД нормативные акты, регламентирующие организацию и тактику проведения оперативно-розыск- ных мероприятий, на предмет их соответствия законодательству РФ; 3) наблю- дать за тем, чтобы оперативными органами принимались все предусмотренные законом меры по решению предусмотренных законом задач в ОРД; 4) доби- |