И оперативноразыскная деятельность
 Скачать 366.46 Kb.
|
|
УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС, КРИМИНАЛИСТИКА И ОПЕРАТИВНО-РАЗЫСКНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ 86 УДК 351.74 ББК 67.401.133 DOI 10.25724/VAMVD.GBCD А. В. Артюхов ПРОБЛЕМЫ ВЕДОМСТВЕННОЙ ОЦЕНКИ РЕЗУЛЬТАТОВ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ УГОЛОВНОГО РОЗЫСКА ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В статье на основе анализа нормативных правовых актов рассмотрены проблемы оценки эффектив- ности работы органов внутренних дел России. Особое внимание уделено роли подразделений уголовно- го розыска МВД России в формировании такого показателя, как выявление, раскрытие и расследование общеуголовных преступлений, являющегося базовым при определении эффективности работы органов внутренних дел. Изучение правоприменительной практики полиции в целом и подразделений уголовного розыска МВД России в частности позволило определить варианты дальнейшего совершенствования нормативно-правового регулирования вопросов оценки эффективности работы районных территориаль- ных органов внутренних дел. Это, в свою очередь, даст возможность не только поднять на качественно новый уровень работу, направленную на защиту жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, соб- ственности, обеспечение безопасности общества и государства от преступных посягательств, но и повысить уровень доверия населения нашей страны полиции. Ключевые слова: деятельность полиции, территориальные органы, ведомственная оценка деятельно- сти, подразделения уголовного розыска, органы предварительного следствия. A. V. Artukhov PROBLEMS OF THE DEPARTMENTAL ASSESSMENT OF THE PERFORMANCE RESULTS OF THE CRIMINAL INVESTIGATION UNITS OF THE LOCAL INTERNAL AFFAIRS AGENCIES OF THE RUSSIAN FEDERATION In the article, based on the analysis of the regulatory legal acts, the problems of assessment of effectiveness of the internal affairs agenciesof Russia are considered. Special attention is paid to the role of the units of the Criminal Investigation Department of the Ministry of Internal Affairs of Russia in the formation of such an indica- tor as detection, solving and investigation of ordinary crimes, which is basic in determining the effectiveness of the internal affairs agencies. The study of the law enforcement practice of the police in general and the units of the criminal investigation department of the Ministry of Internal Affairs of Russia, in particular, made it possible to identify options for further improving the regulatory framework for assessment of the effectiveness of regional local internal affairs agencies. This in turn will provide an opportunity not only to raise the work aimed at protect- ing the life, health, rights and liberties of an individual and citizen, property, ensuring the safety of society and the state from criminal offenses to a totally new level, but also to increase the level of people's trust in the police in our country. Key words: police performance, local agencies, departmental assessmentof performance, criminal investiga- tion units, preliminary investigation agencies. Развитие науки и техники, продолжающийся процесс реформирования системы МВД России среди прочего требуют постоянного комплексного изучения вопросов определения эффективности деятельности этого самостоятельного федераль- ного органа исполнительной власти в сфере внут- ренних дел. Для этого необходимо сформировать собственные показатели и критерии оценивания различных направлений работы, в том числе от- дельно по структурным подразделениям террито- риальных органов внутренних дел на региональ- ном и районном уровнях. Термин «эффективность» происходит от ла- тинского «efficientia», что означает «соотношение между достигнутым результатом и использован- ными ресурсами». Сегодня это слово употребля- ется для определения оценочной характеристики результата какого-либо процесса, например функ- УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС, КРИМИНАЛИСТИКА И ОПЕРАТИВНО-РАЗЫСКНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ 87 ционирования, использования, управления, разви- тия и т. д., отражения степени достижения постав- ленной цели или задач [1] Американский специа- лист в области системного анализа Ст. Л. Оптнер в своих работах под эффективностью понимал «степень фактического достижения результата» [2, с. 56] . В Словаре современного русского лите- ратурного языка существительное «эффектив- ность» трактуется как «свойство эффективного», в свою очередь, прилагательное «эффективный» имеет дефиницию «приводящий к нужным резуль- татам» [3, с. 1061] . В приведенных определениях четко просматриваются следующие элементы по- нятия «эффективность»: конечный результат ка- ких-либо действий, цель, показатель степени фак- тического достижения результата. Объединяя обозначенные выше варианты толкования, и учи- тывая проблематику настоящей статьи, предлага- ем понимать под эффективностью количествен- но-качественные характеристики конечных ре- зультатов деятельности, необходимые для достижения целей функционирования системы. Исторически вопрос оценки эффективности деятельности органов внутренних дел всегда был в поле зрения как руководства соответствующего министерства и общества в целом, так и предста- вителей научного мира. Решался он по-разному. Так, в 20-е гг. ХХ в. в Москве, Новгороде, Омске и ряде других крупных городов страны практико- вались «общественные смотры» милиции: с 1923 по 1925 гг. с участием профсоюзных и обществен- ных организаций проводились месячные смотры, о результатах которых население оповещалось специальными обращениями губкомов партии. Лучшие подразделения награждались переходящим Красным знаменем и отмечались приказами Нар- комата внутренних дел СССР. Кроме того, в 1924— 1925 гг. была предпринята попытка дифференци- рованного подхода к оценке состояния борьбы с преступностью на основе тщательного анализа совершенных и раскрытых преступлений. Подоб- ные мероприятия проводились вплоть до 40-х гг. ХХ в. Начавшаяся Великая Отечественная война на- долго прервала развитие научной мысли в облас- ти разработки оценочных систем. Интерес к этому вопросу возник лишь в конце 1950-х гг., в резуль- тате чего в 1956 г. в МВД СССР был разработан отдельный приказ, определяющий оценочные кри- терии для негласной оперативной работы ведом- ства. Однако даже такое начинание не получило дальнейшего развития. Лишь после распада СССР и образования Рос- сийской Федерации в области оценки эффективно- сти деятельности органов внутренних дел появи- лись самостоятельные нормативные правовые акты, не содержащие сведений, отнесенных к го- сударственной или служебной тайне, допуск к ко- торым был открыт любому человеку: приказы МВД России «О введении в действие системы оценки деятельности ОВД, отдельных подразделений криминальной милиции и милиции общественной безопасности, органов предварительного рассле- дования» от 23 ноября 2002 г. № 1150; «Вопросы оценки деятельности органов внутренних дел Рос- сийской Федерации, отдельных подразделений криминальной милиции, милиции общественной безопасности и органов предварительного рассле- дования» от 19 января 2010 г. № 25; «Вопросы оценки деятельности органов внутренних дел Рос- сийской Федерации» от 29 июня 2011 г. № 735; «Вопросы оценки деятельности территориальных органов МВД Российской Федерации» от 31 декаб- ря 2013 г. № 1040 (далее — приказ МВД России № 1040). Не ставя в рамках данной статьи задачи рас- смотреть все положения ныне действующего при- каза МВД России № 1040, считаем необходимым отметить, что расчет комплексной, ведомственной (статистической и экспертной), вневедомственной оценок среди прочего производится по критериям, отражающим конечный результат деятельности территориального органа МВД России по различ- ным направлениям. При этом основным из них выступает «выявление, раскрытие и расследование общеуголовных преступлений, отнесенных к ком- петенции уголовного розыска, а также розыск лиц». Именно на основе комплексной оценки дея- тельности территориальных органов МВД России и расчетов условий их функционирования Органи- зационно-аналитический департамент МВД России формирует предложения по конкретным управ- ленческим решениям в отношении территориаль- ного органа МВД России: — проведение проверки деятельности; — заслушивание руководителя (начальника) тер- риториального органа МВД России при Министре внутренних дел Российской Федерации, его за- местителях; — назначение внеочередной аттестации руко- водителя (начальника) территориального органа МВД России; — оказание практической помощи со стороны подразделений МВД России; — изучение и распространение положительно- го опыта; — поощрение руководителя (начальника) тер- риториального органа МВД России. Важно также отметить, что в соответствии с п. 7 приложения № 1 к приказу МВД России № 1040 УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС, КРИМИНАЛИСТИКА И ОПЕРАТИВНО-РАЗЫСКНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ 88 территориальные органы МВД России разрабаты- вают собственные системы показателей оценки деятельности территориальных органов МВД Рос- сии на районном уровне при сохранении основных подходов, предусмотренных настоящим приказом [4]. При этом в зависимости от особенностей опе- ративной обстановки, складывающейся на терри- тории обслуживания конкретного органа внутрен- них дел, перечень показателей может быть изменен. Не является исключением и ГУ МВД России по Волгоградской области, где действует свой приказ «Вопросы оценки деятельности территориальных органов МВД России на районном уровне Волго- градской области» от 28 февраля 2014 г. № 230 (далее — приказ ГУ МВД России по Волгоградской области № 230), который фактически дублирует систему показателей оценки деятельности, уста- новленную приказом МВД России № 1040. В соответствии с п. 5.2.1 приказа МВД России № 1040 показатели ведомственной оценки ре- зультатов деятельности территориальных органов внутренних дел формируются на основе эксперт- ных оценок, выставленных по направлениям дея- тельности каждого подразделения, в том числе уголовного розыска, на уровне не только всей сис- темы МВД России — Главного управления уго- ловного розыска, но и отдельных регионов или территориальных органов внутренних дел — управлений уголовного розыска [4]. Данные под- разделения, учитывая специфику своей деятель- ности, а также требования приказа МВД России «Об основах организации ведомственного контро- ля за деятельностью органов внутренних дел Рос- сийской Федерации» от 3 февраля 2012 г. № 77 (далее — приказ МВД России № 77), распоряже- ния МВД России «О системе изучения и оценки деятельности подразделений уголовного розыска территориальных органов МВД России на регио- нальном уровне» от 6 ноября 2015 г. № 1/9078, приказа МВД России № 1040, выпускают собст- венные приказы об оценке деятельности. Руково- дствуясь этим, Управление уголовного розыска по Волгоградской области разработало и утвердило приказ ГУ МВД России по Волгоградской области «Вопросы оценки деятельности подразделений уголовного розыска территориальных органов МВД России на районном уровне Волгоградской области» от 23 марта 2017 г. № 276 (далее — приказ ГУ МВД России по Волгоградской области № 276). Несмотря на многообразие функций и направле- ний работы органов внутренних дел, основной вы- вод об эффективности их деятельности базирует- ся на двух-трех укрупненных показателях, форми- руемых именно подразделениями уголовного ро- зыска. Однако в соответствии с приложением № 2 к приказу ГУ МВД России по Волгоградской области № 276 в ходе инспекторских, контрольных и целе- вых проверок осуществляется мониторинг работы управлений, межмуниципальных отделов, отде- лов, отделений по линии уголовного розыска еще и по показателям, не имеющим отношения к об- щей оценке деятельности территориального орга- на внутренних дел на районном уровне, установ- ленной приказом МВД России № 1040, приказом ГУ МВД России по Волгоградской области № 230. Таким образом, анализ нормативных правовых актов, регулирующих вопросы оценки деятельно- сти МВД России и его структурных подразделе- ний, позволяет выделить не только положитель- ные подходы и направления в подведении итогов деятельности всей полиции и ее структурных под- разделений, но и проблемы, требующие ведомст- венного регулирования: 1. Отсутствует согласованность между показа- телями, характеризующими деятельность различ- ных служб. Нередко такая раскоординированность влечет за собой возможность конфликта при определении доли участия различных служб в выполнении тех или иных функций. Из отчетности, например, не- возможно установить вклад каждого подразделе- ния органа внутренних дел в раскрытие или пре- дупреждение преступления, что дает повод к про- извольной трактовке показателей и оспариванию результатов комплексной оценки по конкретному направлению деятельности. Названный пробел порождает и различие интересов служб. Так, ос- новной критерий эффективности деятельности уголовного розыска — раскрываемость преступ- лений — не обеспечен наличием аналогичного показателя в работе следственных подразделе- ний, у которых упор сделан на несколько других параметрах. Для обеспечения совершенствования системы ведомственного контроля за деятельно- стью органов предварительного следствия терри- ториальных органов МВД России в соответствии с приказом МВД России № 77 Следственным де- партаментом МВД России разработано и утвер- ждено распоряжение МВД России «Об утверждении системы изучения и оценки эффективности дея- тельности органов предварительного следствия территориальных органов МВД России» от 20 ию- ня 2012 г. № 1/5072 [5, с. 27—32]; [6, с. 33—35], закрепляющее методику и показатели ведомст- венной оценки органов предварительного следст- вия территориальных органов МВД России на ок- ружном, межрегиональном и региональном уров- нях, а также методику организации и проведения проверок направлений деятельности органов УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС, КРИМИНАЛИСТИКА И ОПЕРАТИВНО-РАЗЫСКНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ 89 предварительного следствия территориальных органов МВД России. К основным показателям их работы относятся: качество, сроки расследования уголовных дел и направления их в суд, обеспече- ние законности при производстве предваритель- ного следствия по уголовным делам, возмещение материального ущерба, причиненного преступле- нием, и др. В результате между подразделениями существует скрытый конфликт интересов, выра- жающийся в том, что сотрудники уголовного розы- ска по фактически раскрытым преступлениям на- стаивают на форсировании предъявления обвине- ния, задержании подозреваемого в порядке ст. 91, 100 Уголовно-процессуального кодекса Россий- ской Федерации (далее — УПК РФ) (поскольку именно в этом случае преступление засчитывает- ся как раскрытое в статистической отчетности), тогда как следователи во избежание «брака в ра- боте» не склонны проявлять такую поспешность. 2. Не в полной мере отработан механизм рас- чета нагрузки на личный состав подразделений с разной площадью обслуживаемой территории, ее населенностью, активностью жителей и интен- сивностью происшествий. Так, если в одном органе внутренних дел с большой нагрузкой показатель раскрываемости ниже, чем в органе внутренних дел с меньшей на- грузкой, это еще не означает, что первый работает хуже. Для объективной оценки данный показатель необходимо сравнивать со средним показателем по группе органов внутренних дел, работающих в однородных условиях. Ведь часто оказывается, что, хотя показатели деятельности органа внут- ренних дел с большой нагрузкой и ниже соответ- ствующих показателей деятельности органа внут- ренних дел с малой нагрузкой, работа первого с учетом среднегрупповых показателей будет оце- нена выше, чем второго. 3. Выполненная работа при одинаковом пока- зателе раскрываемости имеет различный объем. Дело в том, что штатная численность сотруд- ников территориальных органов внутренних дел на районном уровне может различаться. Отсюда возникают неравнозначные нагрузка и фактиче- ский объем выполняемой работы. Тем не менее к различным органам с одинаковым числом заре- гистрированных преступлений, но различной чис- ленностью сотрудников, как правило, предъявля- ются абсолютно равные требования. Так, дейст- вующая оценка деятельности территориальных органов внутренних дел, представленная в прика- зе МВД России № 1040, предусматривает расчет показателей исходя из штатной численности тер- риториального органа, при этом не учитывается количество сотрудников уголовного розыска, ра- ботающих в данном подразделении. В качестве примера можно привести оценку такого направле- ния деятельности территориального органа внут- ренних дел, как «розыск лиц». Статистический по- казатель эффективности деятельности конкретного территориального органа внутренних дел рассчи- тывается по числу неразысканных преступников, а также неустановленных без вести пропавших граждан и не идентифицированных по неопознан- ным трупам лиц в расчете на 100 единиц штатной численности подразделений полиции. При этом не учитываются штатная численность сотрудников уголовного розыска и доля разысканных и иден- тифицированных лиц в отчетном периоде (п. 4.1 приложения № 5 к приказу МВД России № 1040). 4. Превалирует «валовой» критерий раскры- ваемости. Особенностью существующей практики оценки деятельности органов внутренних является то, что, несмотря на многообразие их функций и ви- дов работы, вывод об эффективности делается главным образом на основе расчета оценочных показателей в баллах от 0 до 100. В зависимости от полученных результатов территориальные ор- ганы внутренних дел делятся на три категории, имеющие «высокий», «средний» или «низкий» уровень напряженности оперативной обстановки. Вместе с тем необходимо признать, что сущест- вующий механизм исчисления показателей дает возможность искусственно манипулировать стати- стическими данными. Например, отрицательные показатели, предусмотренные приказом МВД Рос- сии № 1040 и приказом ГУ МВД России по Волго- градской области № 230, во многом могут быть уравнены с обобщающими показателями по «ва- лу». В данном случае мы имеем в виду факты, когда руководители органов внутренних дел, не достигших высоких результатов в раскрытии наи- более опасных неочевидных преступлений, полу- чают положительную оценку за счет направления усилий личного состава всего территориального органа на повышение общей регистрации престу- плений, за счет возбуждения уголовных дел из числа материалов, возвращенных прокурором на дополнительную проверку (п. 1.8 приложения № 5 к приказу МВД России № 1040). С одной стороны, эта работа позволяет избежать укрытия преступ- лений путем необоснованных отказов в возбужде- нии уголовных дел. С другой — в угоду общей ре- гистрации преступлений возбуждаются уголовные дела по материалам, где отсутствует состав пре- ступления, а имеют место гражданско-правовые отношения. Таким образом, руководителям терри- ториальных органов внутренних дел выгодно по- вышать общую регистрацию преступлений и не УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС, КРИМИНАЛИСТИКА И ОПЕРАТИВНО-РАЗЫСКНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ 90 обращать внимания на их раскрываемость, за ко- торую отвечают руководители подразделений уголовного розыска. Помимо этого территориаль- ный орган внутренних дел, где находятся уголов- ные дела по тяжким и особо тяжким преступлени- ям против личности, впервые приостановленные по пп. 1—3 ч. 1 ст. 208 УПК РФ, имеет отрица- тельный показатель (п. 1.3 приложения № 5 к при- казу МВД России № 1040), тогда как продление сроков расследования преступлений в рамках этих уголовных дел или их перенос на другой от- четный период позволяют сделать данный показа- тель положительным. Еще одним способом мани- пулирования валовым критерием раскрываемости является увеличение эпизодности или ее сокра- щение путем объединения различных неочевид- ных преступлений, похожих по способу соверше- ния, в одно длящееся в зависимости от наличия либо отсутствия лиц, подлежащих привлечению к уголовной ответственности. Исходя из этого оценка по «валу», на наш взгляд, опасна не толь- ко потому, что она дезориентирует руководство Министерства внутренних дел Российской Феде- рации в вопросе фактической эффективности дея- тельности оцениваемых подразделений, но и рас- слабляет сотрудников, прежде всего уголовного розыска, призванных заниматься выявлением, предупреждением и раскрытием наиболее опас- ных преступлений, разоблачением лиц, их совер- шивших. 5. Вневедомственная оценка деятельности, ос- нованная на использовании социологической и иной информации, отражает мнение населения о дея- тельности всего территориального органа МВД России в целом. Вневедомственная оценка эффективности дея- тельности подразделений уголовного розыска за- конодательно не предусмотрена. Этот пробел ну- ждается в устранении, в связи с чем предлагаем включить в приложение № 2 приказа МВД России № 1040пункт «Оценка подразделений уголовного розыска по материалам, размещенным в сред- ствах массовой информации и информационно- телекоммуникационной сети „Интернет“ (доля негативных информационных поводов (событий), касающихся деятельности подразделений уго- ловного розыска и нашедших отражение в сред- ствах массовой информации)». Он позволит осу- ществлять постоянный мониторинг общественного мнения о деятельности подразделений уголовного розыска, а также взаимодействия подразделений уголовного розыска с институтами гражданского общества, как этого требует п. 5 ст. 9 Федераль- ного закона «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ. Таким образом, решение обозначенных нами проблем позволит не только поднять на качест- венно новый уровень работу подразделений уго- ловного розыска и территориальных органов МВД России, направленную на достижение общей еди- ной цели — защиту жизни, здоровья, прав и сво- бод человека и гражданина, собственности, обес- печение безопасности общества и государства от преступных посягательств, но и повысить престиж службы в полиции, а также уровень доверия насе- ления этому федеральному органу исполнитель- ной власти в сфере внутренних дел. 1. WordHelp.ru. URL: https://wordhelp.ru/word/ эффективность (дата обращения: 05.01.2019). 2. Оптнер Ст. Л. Системный анализ для ре- шения деловых и промышленных проблем. М.: Сов. радио, 1969. 215 с. 3. Словарь современного русского литера- турного языка: в 17 т. / под ред. Л. С. Ковтун, В. П. Петушкова. М.; Л.: Наука, 1965. Т. 17. 1068 с. 4. Вопросы оценки деятельности территори- альных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 31 декабря 2013 г. № 1040. URL: http://docs.cntd.ru/ document/499078939 (дата обращения: 10.01.2019). 5. Крылов И. С. Оценка результатов дея- тельности предварительного расследования в МВД России // Уголовное судопроизводство. 2017. № 3. С. 27—32. 1. WordHelp.ru. Available from: https://wordhelp. ru/word/efficiency. Accessed: 5 January 2019. 2. Optner St. L. Systems Analysis for Solving Business and Industrial Problems. Moscow: Sov- etskoe radio; 1969. 3. Dictionary of the Modern Russian Literary Language in 17 volumes/ Edited by L. S. Kovtun, V. P. Petushkova. Moscow; Leningrad : Nauka; 1965. 4. Issues of Evaluation of the Activities of the Territorial Bodies of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation: Order of the Ministry of Internal Affairs of Russia No. 1040 of 31 Decem- ber 2013. Available from: http://docs.cntd.ru/ document/499078939. Accessed: 1 January 2019. 5. Krylov I. S. Evaluation of the Results of the Preliminary Investigation at the Ministry of Internal Affairs of Russia. Criminal proceedings. 2017; 3: 27—32. УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС, КРИМИНАЛИСТИКА И ОПЕРАТИВНО-РАЗЫСКНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ 91 6. Корнеева М. П. Проблемы оценки дея- тельности органов предварительного следствия в системе МВД России на региональном уровне, взаимодействия со СМИ // Российский следова- тель. 2013. № 21. С. 33—35. © Артюхов А. В., 2019 6. Korneeva M. P. Problems of Evaluation of the Activities of Preliminary Investigation Bodies in the System of the Ministry of Internal Affairs of Russia at the Regional Level, Interaction with the Media. Russian investigator. 2013; 21: 33—35. © Artukhov A. V., 2019 Артюхов Александр Витальевич, старший преподаватель кафедры оперативно-разыскной деятельности и специальной техники Волгоградской академии МВД России; 8-903-376-82-79 Artukhov Aleksander Vitalevich, senior lecturer at the department of operative-search activity and special equipment of the Volgograd Academy of the Ministry of the Interior of Russia; 8-903-376-82-79 |