Административно праволвое регулирвоание. ГЛА.Административно-правовое регулирование перевозки опасных гру. I. Понятие, сущность, субъекты административноправового регулирования перевозки опасных грузов 2

• Название: I. Понятие, сущность, субъекты административноправового регулирования перевозки опасных грузов 2
• Анкор: Административно праволвое регулирвоание
• Дата: 19.12.2022
• Размер: 252.5 Kb.
• Имя файла: ГЛА.Административно-правовое регулирование перевозки опасных гру.doc
• Тип: Глава; #852274
• страница: 1 из 4

Глава I. Понятие, сущность, субъекты административно-правового регулирования перевозки опасных грузов 2

1.1.Понятие сферы регулирования 2

1.2.Административно-правовая основа регулирование перевозки опасного груза 15

1.3.Субъекты административно-правового регулирования перевозки опасного груза 40

Глава I. Понятие, сущность, субъекты административно-правового регулирования перевозки опасных грузов

1.1.Понятие сферы регулирования

Предмет административного права, как и любой другой отрасли, - это крут общественных отношений, регулируемых нормами данной отрасли права. Поскольку круг этот весьма широк, труднообозрим и чрезвычайно подвижен, возникают большие сложности в определении и описании предмета административного права, тем более что легального определения предмета административно-правового регулирования (как, гражданско-правового регулирования - ст. 2 ГК РФ) нет и сомнительно, что такое определение может быть в принципе.

Сфера административно-правового регулирования представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих определенный сегмент общественных отношений на правовом поле жизнедеятельности гражданского общества. Этот сегмент может изменяться государством в ту или иную, сторону - сужаться или, наоборот, расширяться, естественно, за счет других сегментов общего правового поля, но при этом предмет соответствующей отрасли права не меняется. Так, в условиях перехода России к рыночной экономике и конституирования частной собственности значительно расширилась сфера гражданско-правового регулирования общественных отношений в экономике при столь же объемном сужении сферы административно-правового регулирования в этой области, но при этом предметы гражданского права (гражданско-правовое регулирование) и административного права (административно-правовое регулирование) остались прежними. Или, например, в это же время произошло резкое расширение сферы административно-правового регулирования оснований и условий применения административной ответственности при столь же масштабном сужении сферы уголовно-правового регулирования, но при этом также не изменились предметы ни административного, ни уголовного права (соответственно административно-правового и уголовно-правового регулирования).

Административно-правовые отношения как очень большая часть (сегмент) общего правового поля являются объектом и весьма объемной, сложной и неоднородной областью административно-правового регулирования общественных отношений, которые делятся на специализированные группы - административно-правовые институты. Поэтому к определению и описанию предмета административного права, т. е. регулируемых его нормами областей общественных отношений, можно подойти с двух сторон: во-первых, можно перечислять и описывать все основные группы регулируемых административно-правовыми нормами управленческих общественных отношений, другими словами, все виды административно-правовых институтов (объектно-видовой подход); во-вторых, можно вычленить и охарактеризовать основные родовые области общественных организационных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования и охватывающих все или многие административно-правовые институты (предметно-родовой подход).

Объектно-видовой подход к определению, исследованию и описанию предмета административного права выражается в перечислении и более или менее подробном описании всех административно-правовых институтов, некоторые из них рассматриваются в качестве подотраслей административного права. Так, профессор К. С. Вельский в круг общественных отношений, составляющих предмет современного российского административного права, включает государственно-управленческие, административно-юрисдикционные (полицейские) отношения и отношения в области административной юстиции¹, тогда как профессор Д. Н. Бахрах небезосновательно полагает, что выделение в предмете трех составляющих: управление, полицию и административную юстицию - очень спорно, потому что правоохранительная полицейская деятельность - это тоже управление, организация, администрирование². Но дело не только и даже не столько в этом.

Главное состоит в том, что для объектно-видового подхода к определению и рассмотрению предмета административного права характерна недостаточная степень конкретности в формулировании предмета административного права и выявлении его специфичности вследствие того, что вопрос о предмете административного права во многом невольно подменяется вопросом о структуре и системе административного права как отрасли права, вопросом об объектах административно-правового регулирования (сферы, отрасли, области государственного управления).

Кроме того, не следует забывать, что по своему предмету административно-правовое регулирование выходит за пределы государственного управления в собственном организационном смысле как основного вида реализации государственной исполнительной власти и проникает в другие виды государственной деятельности, обслуживая и обес­печивая эффективное их осуществление.

При предметно-родовой же характеристике административно-правового регулирования (предметно-родовой подход к определению предмета административного права) высвечивается то обстоятельство, что оно имеет своим предметом вполне определенный род общественных отношений — организационные отношения, которые, однако, имеют несколько предметных разновидностей как в сфере собственно государственного управления - исполнительно-распорядительной деятельности, так и за его пределами, в других видах государственной деятельности.

Существуют четыре области общественных отношений, где действуют единые по своей предметно-родовой сущности, но различные по своей видовой характеристике разновидности организационных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования:

1) организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления);

2) внутриорганизационные отношения во всех звеньях системы публичного управления и сферах государственной деятельности;

3) общегосударственные контрольно-организационные отношения;

4) административно-юстиционные организационно-охранительные отношения.

Названные четыре родовые группы организационных по своей сути или других тесно связанных с ними отношений, составляющих в совокупности предмет административного права, позволяют достаточно четко отграничивать административное право от других смежных отраслей системы российского права: конституционного, гражданского, гражданско-процессуального, трудового, земельного, финансового и т. д.³ Проблема разграничения их именно по предмету правового регулирования тем более актуальна, что использование дополнительного инструмента отграничения - метода правового регулирования - порой довольно затруднительно, потому что в нынешних условиях властность и односторонность волеизъявления одного из субъектов как наиболее характерные и существенные элементы метода административно-правового регулирования имеют много конкретных форм выражения императивности (властности) и вариантов проявления властеорганизующего воздействия: прямое предписание определенного режима и порядка действий, запрет на совершение определенных действий, дозволение действовать по усмотрению или разрешение на вариантный выбор возможного или должного поведения, административно-договорные соглашения между субъектами административно-правовых отношений, рекомендации о возможном, желательном или должном поведении и др.⁴

По предмету правового регулирования можно четко разграничить также имущественные гражданско-правовые отношения субъектов, которые осуществляют предпринимательскую деятельность, направленную на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, и административные имущественно-организационные отношения, связанные с государственным распорядительством принадлежащим ему имуществом в некоммерческих целях. Осуществляемое в силу ст. 70 Конституции РФ органами исполнительной власти управление государственной собственностью предполагает лишь государственно-властное распоряжение ею, установление правовых оснований, условий и порядка ее отчуждения, но не хозяйственно-предпринимательское ее использование в целях получения прибыли.⁵

К отраслям, смежным с административным правом, относятся также финансовое и земельное право. В разграничении этих отраслей права по предмету правового регулирования имеются некоторые особенности. Основой разграничения должна служить сама специфика государственных финансов и государственного земельного фонда как особых объектов государственного управления, охватывающих все области, отрасли и сферы государственной деятельности, а не только деятельность органов исполнительной власти.

Механизм административно-правового регулирования общественных отношений во всех четырех областях, составляющих предмет административного права (реализация исполнительной власти - государственное управление, внутриорганизационная деятельность, общегосударственная контрольная деятельность и административно-юстиционная деятельность государства), включает в себя следующие элементы: административно-правовые нормы; административно-правовые отношения и их защиту в случаях отклоняющегося поведения субъектов административно-правовых отношений, правовое сознание которых в силу различных причин и обстоятельств деформировано, извращено или вовсе отсутствует.

Как и всякая правовая норма, административно-правовая норма представляет собой установленное или санкционированное государством правило поведения, распространяющееся на неопределенно широкий круг субъектов и рассчитанное на многократное применение. Общность административно-правовых норм с нормами других отраслей права обусловлена тем, что административное право - одна из фундаментальных базовых отраслей российского права, а составляющие его нормы, естественно, отвечают всем общетеоретическим характеристикам и критериям с точки зрения их социально-политический сущности, роли и общественного предназначения. Но наряду с общностью имеются и определенные особенности административно-правовых норм по сравнению с нормами других отраслей права⁶.

Главная их особенность заключается в их собственном предмете регулирования, в тех общественных отношениях, которые регулируются нормами административного права, о чем говорилось выше.

Особенностью является также императивный (повелительный) характер административно-правовых норм, в отличие, скажем, от гражданско-правовых норм, отражающих и закрепляющих равенство и автономию воли участников регулируемых отношений. Императивный характер административно-правовых норм отнюдь не всегда связан с реализацией государственно-властных полномочий субъектом исполнительной власти. Императивный (повелительный) характер административно-правовых норм нередко заключается в предоставлении гражданам права требовать от властных государственных структур должного образа действия и поведения в интересах данного гражданина.

Имеются особенности и в структуре административно-правовых норм. Они, как и все другие правовые нормы, всегда имеют гипотезу и диспозицию, но часто не содержат в своем составе санкции как последствия их несоблюдения. Санкции у всех административно-правовых норм, конечно, имеются (санкция является обязательным элементом структуры любой правовой нормы, без нее правовая норма не существует), но они как бы вынесены за рамки содержания нормы и предусмотрены в других админист­ративно-правовых актах, например в законодательстве о дисциплинарной, административной ответственности и т. д.⁷

По своему характеру и содержанию административно-правовые нормы могут быть обязывающими, запрещающими, уполномочивающими и поощрительными. Большинство административно-правовых норм являются обязывающими, прямо предписывающими обязанным субъектам постоянно и регулярно совершать определенные позитивные организационные действия (нормы о компетенции государственных органов и их служащих, порядке формирования органов, порядке работы с обращениями граждан и др.).

Много в административном праве и запрещающих норм, которые устанавливают недопустимые действия (нормы, устанавливающие составы административных правонарушений, правила разрешительной системы и т. д.)⁸.

К уполномочивающим административно-правовым относятся нормы, предоставляющие определенные права и полномочия органам, должностным лицам и гражданам, которые они могут использовать по своему желанию и усмотрению, а могут отказаться от их реализации (нормы, предусматривающие возможность осуществлять те или иные управленческие действия по усмотрению субъекта, устанавливающие пределы полномочий, нормы о праве граждан на жалобы и заявления и др.). Особой разновидностью уполномочивающих норм можно считать и поощрительные нормы, уполномочивающие соответствующих субъектов на применение различных мер поощрения.

Общими для всей совокупности административно-правовых норм особенностями являются их огромное по сравнению с нормами других отраслей права количество, а также многочисленность и разнообразие форм их группировки, систематизации и кодификации.

Административно-правовые отношения - это общественные отношения, урегулированные нормами административного права. Они возникают и изменяются в связи с применением административно-правовых норм. Норма административного права - это предпосылка и необходимое условие возникновения административно-правового отношения. Без административно-правовой нормы не может возникнуть административно-правовое отношение, но, с другой стороны, административно-правовая норма может существовать сама по себе, не вызывая до поры до времени возникновения административно-правового отношения. Существуют, например, административно-правовые нормы о чрезвычайном положении, о реквизиции, но до наступления определенных условий и обстоятельств они не применяются и не порождают административно-правовых отношений.

Административно-правовые отношения наряду со всеми присущими любому правоотношению атрибутами имеют некоторое своеобразие, отражающее их отраслевые особенности. Они отличаются от всех других правоотношений, прежде всего, своим содержанием, тем, что опосредуют сферу организационной деятельности государства и имеют общей целью должную организацию жизнедеятельности гражданского общества, организационное обеспечение его нормального функционирования.

Административно-правовые отношения могут существовать только в качестве правовых, в отличие от семейно-брачных, товарообменных, трудовых отношений, которые складываются и существуют объективно, независимо от того, регулируются они нормами права или нет. Государство их лишь опосредует, направляет в нужную сторону, формулируя нормы и формируя отрасли частного права. Административно-правовые же отношения могут существовать, только если они урегулированы нормами административного права. Как только «правовая оболочка» с них снимается, административно-правовые отношения перестают существовать или преобразуются в какие-то другие разновидности общественных отношений⁹.

Существуют многочисленные виды административно-правовых отношений по раз­личным классификационным основаниям: по своему характеру - материальные и процессуальные; по характеру взаимоотношений участников этих отношений - вертикальные (между министерством и подведомственными организациями, руководителем и подчиненными), горизонтальные (между двумя министерствами, структурными подразделениями всех других органов исполнительной власти в их внутренних взаимоотношениях друг с другом) и диагональные (между государственным санитарным, пожарным и другими инспекторами и должностными лицами подконтрольных объектов); по характеру порождающих их юридических фактов - отношения, порождаемые правомерными действиями и неправомерными действиями (правоотношение, порождаемое правомерным действием, направлено на реализацию диспозиции правовой нормы, а порождаемое неправомерным действием - на реализацию ее санкции); по продолжительности действия - бессрочные, срочные и краткосрочные; по объему и месту в системе административно-правового регулирования - общие, отраслевые и межотраслевые административно-правовые отношения федерального, регионального и местного уровня.

Структура административно-правового отношения. Под структурой административно-правового отношения понимается совокупность составляющих его взаимосвязанных обязательных элементов, каковыми являются: субъекты административно-правового отношения; объекты административно-правового отношения; права, обязанности и характер связи участников административно-правового отношения; условия возникновения административно-правовых отношений (юридические факты).

Субъектами, т. е. участниками административно-правовых отношений, могут выступать в любом соотношении государственные органы, их структурные подразделения, должностные лица и другие служащие, предприятия, учреждения и прочие организации, граждане и их общественные объединения. При этом хотя бы одним из субъектов (участников) любого административно-правового отношения всегда является государственный орган, его структурное подразделение или государственный служащий. Между двумя или более гражданами, а также общественными объединениями административно-правовых отношений существовать не может, потому что ни одна из сторон в этих случаях не обладает императивными государственными полномочиями¹⁰.

Объектами административно-правовых отношений выступает все то, по поводу чего эти отношения возникают, складываются и развиваются. Объектами этих отношений могут выступать действия и поведение лица; государственное, частное, общественное и личное имущество; предметы духовной культуры (в области государственного регулирования культуры, науки и образования); вся совокупность прав, свобод и обязанностей, состав­ляющих административно-правовой статус гражданина в его взаимоотношениях с органами исполнительной власти. Многообъектность административно-правовых отношений тоже выступает своеобразной особенностью этой разновидности правоотношений.

У каждого из участников конкретного административно-правового отношения есть субъективные права и юридические обязанности, обеспеченные государственной защитой и возможностью применения административных санкций.

В административно-правовых отношениях между их участниками могут применяться многие методы: метод рекомендаций, при котором тот, кому адресуются рекомендации, может их принять, изменить с учетом своих потребностей и возможностей или оста­вить без последствий; метод согласований, при котором участники взаимно согласуют свои позиции; метод взаимной ответственно­сти субъектов друг перед другом; наконец, все большее распро­странение получает административно-договорный метод.¹¹

Условиями возникновения административно-правовых отношений выступают юридические факты, т. е. фактические обстоятельства, служащие основанием возникновения, изменения или прекращения конкретных административно-правовых отношений. Административно-правовая норма только тогда вступает в действие, когда наступают предусмотренные правом условия ее реализации в виде каких-то событий (рождение, смерть, наступление каких-то чрезвычайных обстоятельств) или действий физических и юридических лиц. Различия между событиями и действиями в том, что события наступают и развиваются независимо от волеизъявления людей, а действия всегда имеют ясно выраженный воленаправленный характер. Действия могут быть правомерными или неправомерными, но и те и другие порождают административно-правовые отношения, если законодательство придает им статус юридических фактов. Большинство административно-правовых отношений порождается правомерными положительными действиями физических и юридических лиц в отличие, например, от уголовно-правовых отношений. Это еще одна специфическая особенность административно-правовых отношений.

Кроме материальных административно-правовых норм и отношений существуют также и процессуальные административно-правовые нормы и отношения.

Материальные административно-правовые нормы определяют права, обязанности и правомочия субъектов административно-правовых отношений, отвечая на вопрос: что может, должен, обязан (или, наоборот, не может, не должен, не обязан) делать участник соответствующего административно-правового отношения. Но формой жизни закона является процесс его применения, и каждая материальная норма живет лишь в процессе ее применения. Поэтому каждой группе материальных правовых норм должна корреспондировать соответствующая группа процессуаль­ных норм, устанавливающих порядок применения и реализации материальных правовых норм¹².

Процессуальные нормы, определяя порядок, процедуру реализации материальных правовых норм, отвечают на вопрос: как может, должен, обязан действовать участник соответствующего правоотношения, каким образом он может и должен реализовывать свои права, обязанности и полномочия, предоставленные ему или возлагаемые на него материальной правовой нормой. Материальные нормы закрепляют в статичной форме права и обязанности участников административно-правового отношения, тогда как административно-процессуальные нормы отражают динамику реализации этих прав и обязанностей, регламентируя порядок и процесс (процедуру) разрешения конкретных индивидуальных дел в различных областях организационной деятельности государства.

В настоящее время процесс законодательного обособления материальных и процессуальных административно-правовых норм еще далеко не завершен и во многом даже не начат, а консолидация административно-процессуальных норм в единую самостоятельную, отдельную от административного права отрасль (наподобие уголовно-процессуального и гражданско-процессуального права) весьма далека от ее завершения не только в практическом, но даже и в научно-теоретическом плане. Многие проблемы административно-процессуального права в науке административного права только поставлены и разрешены лишь в своей первоначальной стадии. Высказаны три основных взгляда по вопросу о границах понятия административного процесса.

Одна группа ученых понимает и рассматривает административный процесс в широком смысле: как порядок реализации материальных норм административного права во всех областях, отраслях и сферах государственного управления, не отделяя процессуальную деятельность от управленческой и отождествляя их. При таком широком подходе к понятию административного процесса административно-процессуальное право включает институт формирования государственных органов (организационные процедуры их создания); институт формирования личного состава государственных органов (организационные процедуры замещения должностей на службе); институты по принятию актов управления, проведению аттестации служащих, применению мер поощрения и дисциплинарной ответственности служащих; институт по рассмотрению обращений граждан в государственные органы; институт производства по делам об административной ответственности, а также по применению мер административного принуждения¹³.

Другая группа ученых выступает за ограничительное понимание административного процесса, не согласна с признанием административным процессом всех действий государственного аппарата по реализации любых материальных административно-правовых норм и связывает с понятием административного процесса лишь принудительное осуществление материальных норм при рассмотрении спора о праве соответствующего участника административно-правового отношения. Наличие административного процесса признается только там, где разрешаются какие-то индивидуальные дела, связанные с несогласием, спором между субъектами административно-правовых отношений¹⁴.

Третья группа ученых выступает за самое узкое понимание административного процесса, признавая его наличие лишь там, где применяются меры административного принуждения, дисциплинарные и административные санкции. Нормы, регулирующие порядок применения административного принуждения, - это один из институтов административно-процессуального права, он-то и составляет административный процесс в узком, но, по мнению этих ученых, точном смысле этого слова. Все остальные административно-процессуальные нормы и отношения относятся ими уже не к административному процессу, а к различным видам административного производства¹⁵.

При всем разнообразии взглядов на проблему понимания сущности и содержания административного процесса признанный специалист в этой области профессор В. Д, Сорокин правильно констатирует, что административный процесс, как бы его ни рассматривать - узко или широко, в юрисдикционном или управленческом плане, несомненно, является процессуальной формой исполнительной власти и любой вид юридического процесса представляет собой государственно-властную деятельность, доказательно обосновывая это положение¹⁶.