КЕЙС 4. Информация о муниципальном образовании и описание проблемы
 Скачать 24.14 Kb.
|
|
ГЧП-центр ОБЩАЯ ИНФОРМАЦИЯ О МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ И ОПИСАНИЕ ПРОБЛЕМЫ На территории муниципального образования действует закон «Об участии муниципального образования в государственно-частных партнерств ах», позволяющий реализовывать проекты государственно-частного партнерства во всех отраслях. Муниципальное образование уже имеет успешный опыт реализации инвестиционного проекта по строительству аэропорта с применением механизма ГЧП с общим объемом инвестиций в проект около 50 млрд рублей. Проект был реализован сотрудниками Департамента по инвестициям собственными силами с привлечением консультантов с международным именем по областям (технический, юридический, финансовый консультанты). Работа проектной команды, возглавляемой Департаментом по инвестициям, была в целом высоко оценена администрацией муниципального образования, однако в ходе проведения конкурсных процедур возникали ситуации, когда проект требовал внесения серьезных изменений и реструктуризации, к которым ни сотрудники Департамента по инвестициям, ни представители администрации муниципального образования не были готовы. На сегодняшний день существует несколько способов, с помощью которых в муниципальном образовании осуществляется отбор, подготовка и реализация проектов. Как следствие — распределение обязанностей среди структурных подразделений администрации реализовано через достаточно сложный комплекс взаимоотношений. Не существуют ни стандартизированных методов подготовки и оценки проектов, ни четких и последовательных процедур согласования и одобрения проектов и связанных с ними возможных финансовых обязательств со стороны государственного сектора. Также очевидно, что наличие или отсутствие бюджетного финансирования является основным фактором при принятии решения о возможности осуществления проектов по схеме ГЧП. Зачастую отбор и быстрое продвижение проектов, не включенных в долгосрочные планы, осуществлялись без должной оценки. Это приводило к риску принятия непродуманных решений, обоснованных политическими мотивами, а также к риску того, что сами проекты оказывались недостаточно подготовлены. Глава муниципального образования осознает опасность несовместимости и возрастания рисков, которые будут приняты на себя муниципальным образованием в рамках возрастающего числа проектов, включенных в программу ГЧП. Департаменты муниципального образования на сегодняшний день подтверждают потребность как в систематизации процессов отбора, подготовки и оценки проектов для реализации с использованием механизмов ГЧП, так и в систематизации конкурсных процедур, создании базы знаний проектов. Данная ситуация поставила власти города перед необходимостью решения вопроса о создании специализированного ГЧП-центра, наделенного всеми необходимыми полномочиями по управлению проектами ГЧП, обладающего достаточными умениями и навыками и способного эффективно управлять сразу несколькими проектами ГЧП одновременно. Для этих целей необходимо оценить потребность муниципального обр а- зования в создании Центра ГЧП, определить функционал Центра, необходимые компетенции его сотрудников, а также после оценки преимуществ и недостатков каждой из возможных организационно-правовых форм Центра принять соответствующее решение. Структуру администрации муниципального образования составляют различные департаменты, которые находятся под руководством вице-мэров. В организационной структуре МО — 6 вице-мэров и 29 департаментов. Возможна широкая категоризация департаментов по функциям, которыми наделен тот или иной департамент. Некоторые департаменты имеют четкие обязанности, определенные их отраслевой направленностью. Это — транспорт, здравоохранение, образование и жилищная политика. Такие департаменты в дальнейшем будем называть отраслевыми. Другие департаменты наделены функциями администрирования в раз личных секторах. Такие функции включают в себя различные формы регулирования или финансового надзора вместе с функциями согласования некоторых действий администрации города. Это — Департамент финансов, Департамент по тарифам и Департамент по управлению городским имуществом. Третья категория департаментов обладает двойными функциями по реализации и контролю за деятельностью в различных отраслях. Два наиболее подходящих примера: Департамент по инвестициям и Департамент экономического развития, промышленной политики и торговли. Оба департамента устанавливают и исполняют правила реализации проектов, оба занимаются реализацией инфраструктурных проектов, относящихся, соответственно, или к стратегическим проектам, или к проектам создания экономических и промышленных зон. Муниципальным образованием принят Закон «Об участии муниципального образования в государственно-частных партнерствах», который дает достаточное широкое определение понятия государственно- частного партнерства и устанавливает возможные формы участия муниципального образования в государственно-частных партнерствах. В результате можно с достаточной долей уверенности утверждать, что в МО существуют правовые основы для реализации проектов ГЧП во всех отраслях и с применением любого из способов развития инфраструктуры. Вместе с тем не существует единого способа подготовки и оценки проектов, как не существует и четкой, последовательной процедуры их согласования и согласования вероятных финансовых обязательств, которые возьмет на себя муниципальное образование в связи с реализацией проектов ГЧП. Также очевидно, что наличие или отсутствие бюджетного финансирования является основным фактором, который принимается во внимание при принятии решения о реализации проекта на основе ГЧП. Это в равной степени применимо к финансированию проекта за счет средств федерального и городского бюджетов. В некоторых случаях получение финансирования за счет средств Инвестиционного фонда РФ возможно только в случае привлечения к финансированию проекта частного сектора, в результате чего после некоторого предварительного анализа принимается решение о реализации проекта по схеме ГЧП. Все департаменты муниципального образования осуществляют подготовку долгосрочных инфраструктурных программ. Затем на основе этих программ осуществляется разработка ежегодных планов работ, включаемых в трехгодичный бюджет. В то время как данная система позволяет обеспечить стабильное долгосрочное бюджетное планирование, было выявлено, что проекты, не включенные в долгосрочные инфраструктурные программы, зачастую отбирались для реализации и быстро продвигались без должной оценки и анализа. Это не является чем-то необычным для большинства стран и правительств мира, так как при принятии решений всегда требуется определенная гибкость, однако такая практика зачастую приводит к возникновению риска принятия необдуманных решений, обоснованных исключительно политическими мотивами, а также к недостаточной степени проработки и подготовленности проектов. Муниципальное образование осознает последствия применения данного подхода и уже проделало большую работу по подготовке и оценке текущих проектов ГЧП. В то же время процесс согласования проектов остается не определенным с точки зрения количества, формы и времени выдачи требуемых согласований. Кроме того, отсутствует единый руководящий документ, определяющий содержание обоснования инвестиций, которое требуется разработать при подготовке проекта, или содержание конкурсной документации. В настоящий момент пока реализуется лишь ограниченное количество ГЧП-проектов, эти проблемные вопросы находят свое решение и процесс является управляемым. Однако в дальнейшем, при реализации программы ГЧП, включающей в себя большее количество проектов, существует высокая вероятность принятия муниципальным образованием на себя несовместимых рисков. Также существует высокая вероятность того, что это приведет к неоптимальному распределению рисков в рамках проекта и сделает его неустойчивым. Кроме того, среди департаментов муниципального образования наблюдается общий недостаток информированности касательно ГЧП. Только несколько департаментов обладают опытом подготовки проектов ГЧП или проведения конкурсов по таким проектам. При том, что определенные знания и навыки были приобретены при подготовке текущих крупных проектов ГЧП, они касаются в основном проектов транспортного сектора (основной проект — проект строительства аэропорта по схеме ГЧП). Кроме того, несмотря на то, что объемы средств, выделяемых для финансирования подготовки проектов, достаточны, сами механизмы финансирования не являются достаточно гибкими с точки зрения назначения консультантов и управления их работой. Все департаменты муниципального образования едины в том, что если решение о создании Центра ГЧП будет принято, ключевыми функциями такого Центра должны стать оказание содействия администрации муниципального образования в принятии решения о том, является ли схема ГЧП наилучшим выбором для реализации проекта, в рассмотрении всех проектов на предмет целесообразности их реализации на основе ГЧП, а также в оказании содействия профильным департаментам при реализации данных проектов. Также было бы необходимо, чтобы сотрудники Центра ГЧП имели возможность достаточно гибко подходить к вопросу оказания необходимой поддержки тем городским департаментам, возможности и навыки которых по реализации комплексных проектов ГЧП ограничены либо вовсе отсутствуют. И безусловно, сотрудники Центра ГЧП должны обладать достаточными знаниями и навыками для эффективного управления пакетом проектов ГЧП. Администрацией муниципального образования был привлечен стратегический консультант для оценки текущей ситуации в сфере реализации проектов ГЧП на территории муниципального образования и оценки степени эффективности и согласованности действий департаментов при реализации подобных проектов. Консультант провел беседы и встречи с городскими департаментами и обобщил все высказанные мнения. В своем большинстве представители департаментов муниципального образования были единодушны при определении департамента/организации, который/ которая наиболее подходит для размещения Центра ГЧП. Вместе с тем не было высказано четких мнений относительно правовой формы такого Центра. В большей или меньшей степени все департаменты обозначили текущие и будущие возможности для реализации проектов на основе ГЧП. Основными направлениями для возможного отбора проектов для их реализации с использованием схемы ГЧП являются: системы коммунального хозяйства, мусоропереработка, строительство объектов здравоохранения, создание инфраструктуры для промышленных зон (в том числе создание объектов энергоснабжения, включая энергогенерирующие системы, а также системы передачи и распределения энергии) и проекты в транспортно-логистической сфере. ТЕКУЩАЯ УПРАВЛЕНЧЕСКАЯ СИТУАЦИЯ Текущую ситуацию по подготовке и реализации инфраструктурных проектов в муниципальном образовании можно описать следующим образом: большое количество проектов с бюджетным финансированием было одобрено без должной проработки под давлением сроков запуска проекта; в настоящее время решения по запуску проектов ГЧП принимаются на основании наличия или отсутствия бюджетного финансирования и наличия инвесторов; не существует объективного (независимого) мониторинга на ранних стадиях проектов для обнаружения проектов, потенциально подходящих для реализации по схеме ГЧП (такая функция отбора находится в ведении отраслевых департаментов); ожидание уменьшения сроков подготовки и реализации проектов является одним из факторов выбора; концепция оптимального «соотношения цены и качества» и наиболее эффективного использования средств (Value for Money) далеко не всеми понимается и не всегда употребляется для определения того, стоит ли реализовывать проект по схеме ГЧП. Метод выбора проекта и его реализации (т.е. какой проект реализовывать и реализовывать ли его по схеме ГЧП) в значительной степени зависит от команды и конкретных людей, занимающихся этим проектом. Процесс принятия решения можно назвать «спонтанным», т.е. не всегда базирующимся на анализе или экспертизе. Не применяется никакой метод, позволяющий оценить, приводит ли реализация проекта по схеме ГЧП к оптимальному соотношению цены и качества или к повышению эффективности использования средств; существует необходимость в систематизации процесса отбора, подготовки и оценки проекта для его реализации по схеме ГЧП. Кроме того, должен быть систематизирован и стандартизирован процесс подачи конкурсных заявок, процесс проведения всех конкурсных процедур с момента инициации конкурса до момента подписания соглашения с частным инвестором, а также определен порядок и механизм контроля инвестора после подписания соглашения; существует недостаток информированности о ГЧП, и лишь немногие представители департаментов имеют опыт подготовки подобных проектов или организации соответствующих конкурсных процедур. И хотя некоторый опыт сейчас уже накоплен Департаментом по инвестициям на текущих проектах ГЧП, в частности на самом крупном и успешном проекте строительства аэропорта по схеме ГЧП, в основном все текущие проекты относятся лишь к транспортной отрасли. На совещании у главы администрации муниципального образования, посвященном обсуждению этих вопросов, мнения руководителей структурных подразделений городской администрации разделились. Представитель Департамента по строительству предложил создать несколько центров по управлению и поддержке проектов ГЧП при профильных департаментах. Однако руководитель Департамента экономического развития, промышленной политики и торговли высказал мнение, что это приведет к ограничению потенциала и не будет способствовать оптимальному использованию ресурсов. Кроме того, каждый из таких центров ГЧП при профильном департаменте будет заниматься только одним сектором, и, таким образом, их способность разрабатывать общие методологии и выполнять общие функции для решения межотраслевых задач будет весьма ограничена. Руководитель Департамента финансов подтвердил, что использование центральной структуры (единого Центра ГЧП) по поддержке и управлению проектами ГЧП могло бы привести к значительной экономии затрат на проведение конкурсного отбора участников ГЧП, а также в перспективе способствовать потенциальному сокращению финансовых затрат. Кроме того, использование такой структуры (в том случае, если за ней закреплено выполнение конкретных функций и она наделена необходимыми полномочиями для того, чтобы обеспечивать применение необходимых методик и стандартов качества) могло бы положительно сказаться на количестве успешно реализованных проектов и обеспечить наилучшее соотношение цены и качества и эффективное расходование средств (Value for Money). Всего на совещании было выделено три основных варианта в отношении правовой формы Центра ГЧП. Создание отдела по поддержке ГЧП в составе Департамента по инвестициям. При таком варианте Центр ГЧП будет легко мобилизовать и сформировать, к тому же отдельные сотрудники Департамента уже принимали участие в реализации проекта ГЧП по строительству аэропорта. И конечно, будет достаточно легко получить финансирование под проект из городского бюджета в рамках выделенных Департаменту средств. Однако в таком случае возникает одна доминирующая сторона, которая осуществляет подготовку и обоснование решений относительно проектов ГЧП, т.е. сфера ответственности других департаментов будет несколько ограничена. Кроме того, Департамент по инвестициям не сможет платить заработную плату высококвалифицированным сотрудникам Центра ГЧП по рыночным ставкам. Создание государственного учреждения (ГУ), подведомственного Департаменту по инвестициям. При таком варианте основным источником финансирования является бюджет, но в то же время ГУ может иметь дополнительные источники дохода, например, в виде платы за консультации, комиссии и т.п., таким образом, заработная плата сотрудников будет на должном уровне. Однако государственное учрежд ение, возможно, не будет иметь большого политического веса, такого, как Департамент по инвестициям. Создание коммерческой организации с участием МО (например, ОАО), которая будет получать от профильных департаментов плату за свои услуги. При таком варианте существует, несомненно, больше возможностей для привлечения высококвалифицированных консультантов по сделкам. Уровень дохода, получаемый таким Центром ГЧП, будет зависеть от качества и результатов предоставляемых им услуг. Таким образом, такая организация будет мотивирована на достижение результатов своей работы и лучшее качество. Но одним из недостатков такой формы является риск неполучения сильной политической поддержки и возможное отсутствие ответственности за результаты работы Центра со стороны государственного сектора. К конечному выводу в отношении наиболее эффективной правовой формы Центра ГЧП участники совещания так и не пришли, решение о создании Центра ГЧП и выборе его правовой формы принято не было. Тем не менее следующее совещание по данному вопросу перенесено на пять рабочих дней, и к нему нужно как следует подготовиться, чтобы принять верное и взвешенное решение. ЗАДАНИЯ И ВОПРОСЫ ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ Проанализируйте потребность муниципального образования в создании Центра по управлению проектами ГЧП. Глава муниципального образования осознает опасность несовместимости и возрастания рисков, которые будут приняты на себя муниципальным образованием в рамках возрастающего числа проектов, включенных в программу ГЧП. Департаменты муниципального образования на сегодняшний день подтверждают потребность как в систематизации процессов отбора, подготовки и оценки проектов для реализации с использованием механизмов ГЧП, так и в систематизации конкурсных процедур, создании базы знаний проектов. Вместе с тем не существует единого способа подготовки и оценки проектов, как не существует и четкой, последовательной процедуры их согласования и согласования вероятных финансовых обязательств, которые возьмет на себя муниципальное образование в связи с реализацией проектов ГЧП. В чем сложность структурирования проекта ГЧП и почему так важно принимать во внимание соотношения «цена — качество» (value for money) при запуске проекта ГЧП? Какие шаги необходимо будет предпринять администрации муниципального образования в первую очередь в случае принятия решения о создании Центра ГЧП? Какими компетенциями должны обладать сотрудники Центра ГЧП? Какой из трех вариантов правовой формы Центра ГЧП Вы считаете предпочтительным и почему? Существует ли, на Ваш взгляд, четвертый вариант? Аргументируйте свою позицию. |