История делопроизводства в дореволюционной России

• Название: История делопроизводства в дореволюционной России
• Дата: 25.03.2022
• Размер: 414.5 Kb.
• Имя файла: 354b396.doc
• Тип: Учебное пособие; #417036
• страница: 6 из 16

3. ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО

В УЧРЕЖДЕНИЯХ РОССИЙСКОЙ

ИМПЕРИИ XVIII в.

3.1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

В первой четверти XVIII в. в России сложилась новая система госу­дарственных учреждений, соответствовавшая особой форме феодально-крепостнического государства —абсолютной монархии. В руках царя со­средоточилась вся полнота власти. Неограниченная власть царя нашла законодательное определение в Уставе о наследии престола 1722 г. и дру­гих актах. Воинский устав 1716 г. гласил: "...его величество есть само­властный монарх, который никому на свете в своих делах ответу дать не должен..." .

Глава государства был носителем законодательной и исполнительной власти. Последняя осуществлялась зависимым от него аппаратом, реор­ганизация которого началась с создания в 1711 г. Сената как высшего ор­гана управления с функциями правосудия, решения финансовых вопро­сов, общих вопросов управления отраслями государственного хозяйства . Сенат заменил Боярскую думу. Однако в отличие от последней он вы­полнял законодательную роль эпизодически (и то только в первое десятилетие своего существования), оставаясь законосовещательным учреж­дением, имел право принимать постановления по вопросам, которые коллега» не могли решить самостоятельно, а также посылать нижестоя­щим учреждениям указы от своего имени (до 1721 г.). Заседало в Сенате девять человек, в Боярскойдуме к концу XVII в. — более 100 .

В период с 1726 г. до конца XVIII в., когда при императорах стали возникать как высшие законодательные и распорядительные учрежде­ния различные советы и кабинеты (Верховный тайный совет (1726— 1730), Кабинет ее императорского величества (1731 — i 741), Совет при высочайшем дворе (1769—1801) и др.). Сенат был подчинен им, должен был отчитываться перед ними и исполнять их предписания. Постепенно он превратился в исполнительное учреждение, решавшее текущие воп­росы управления. За Сенатом осталась лишь роль высшего суда — судеб­ная апелляция.

В 1719 г. был определен состав канцелярии Сената: обер-секретарь, секретари, переводчик, нотариус, актуариус, регистратор, канцелярист, переплетчик, вахмистр - и регламентированы их обязанности. Вопро­сы, рассматривавшиеся Сенатом, решались коллегиально.

Опираясь на дворянство и нарождавшуюся буржуазию, абсолютный монарх осуществлял управление через центральные органы государства. На новом этапе экономического и политического развития приказное управление, находившееся в руках бояр, враждебно относившихся к преобразованиям Петра, не могло выполнять задачи, стоявшие перед го­сударством. Реформа центрального управления готовилась в Сенате. С 1711 г. его канцелярия занималась вопросами комплектования штатов новых учреждений (коллегий) и определением должностных окладов. Составлялись ведомости, содержавшие обобщенные сведения о граждан­ских чинах, на основе которых определялись штаты коллегий.

Первым центральным учреждением нового типа была открытая в 1699 г. в Москве Бурмистерская палата, ведавшая посадским населе­нием — предшественница Главного магистрата, созданного в 1720 г. на правах коллегии. К концу первой четверти XVIII в. вместо 44 при­казов было создано 12 коллегий, каждая из которых ведала опреде­ленной сферой управления и подчинялась Сенату. Главными счита­лись три коллегии: Чужестранных дел, Военная, Адмиралтейская. Коммерц-коллегия, Мануфактур-коллегия и Берг-коллегия ведали торговлей и промышленностью. Компетенцией Камер-, Штате- и Ре-визион-коллегий были финансы. Юстиц-коллегия ведала судопроиз-

водством, Вотчинная — дворянским землевладением. Главный магист­рат управлял городами. Особое место занимала Духовная коллегия (Свя­тейший Правительствующий Синод), игравшая роль высшего органа церковной власти. Для решения некоторых вопросов проводились совме­стные конкуренции Синода и Сената под председательством императо­ра.

Коллегии получили право издания указов по вопросам, входившим в их ведение. Им подчинялись местные органы власти в губерниях — гу­бернские канцелярии во главе с губернаторами.

Вводя коллегиальное управление, Петр I ставил задачи обеспечения более высокой работоспособности учреждений, повышения ответствен ности и ограничения злоупотреблений чиновничества. По выражению Духовного регламента, коллегиальное учреждение "совершеннейшее есть и лучшее, нежели единоличное правительство".

Преимущество коллегий над приказами заключалось в различим принципа управления (коллегиальное обсуждение и решение дел), еди­нообразии структуры, более четком разграничении функции, строгой за конодательной регламентации их прав, обязанностей.

Однако в послепетровский период коллегиальный принцип управле­ния был существенно изменен, а к концу столетия фактически ликвиди­рован.

Сущность реформ 1708—1709, 1718—1719 гг. в местном управлении сводилась к централизации. В городах были созданы бурмистерские из­бы, а затем городовые магистраты и ратуши. Губернатор и его канцеля­рия ведали всеми делами губернии. Губернии делились на провинции, которыми управляли воеводы с канцеляриями. Появились и отрасленне провинциальные учреждения: контора рекрутских цел, камерирских дел, ведавшая сбором налогов, и др. Губернская реформа 1775 г., непос­редственным поводом проведения которой была крестьянская война 1773—1775 гг., упразднила провинции, губернии делились на уезды. Все губернии и уезды получили унифицированный набор учреждений с од­ним и тем же штатом чиновников. Губернские учреждения впервые бы­ли основаны на разделении административных, судебных и финансовых функций.

Учреждения XVIII в. отличались от учреждений предшествующего периода способом их создания: объявлением закона или реформой. Ста­тус, устройство каждого государственного учреждения теперь оформля­лись регламентом. Регламенты коллегий обсуждались в Сенате. На осно­вании утвержденных регламентов отдельных коллегий и практической деятельности был составлен общий регламент — Генеральный, который был утвержден 28 февраля 1720 г. Он определял задачи, функции, структуру, порядок работы коллегии. Генеральный регламент был пер­вым законодательным актом дореволюционной России, определившим порядок делопроизводства, который действовал до 1917 г.

Положения Генерального регламента были дополнены и развиты Ад­миралтейским и Духовным регламентами. Первый устанавливал обя­занности большого круга должностных лиц, штат канцелярских сожи­телей в 17 человек, правила оформления указов с подписями всех членов присутствия. Второй развил главу Генерального регламента "О преиму­ществе коллегий", подчеркнув, что коллегиальное обсуждение проявля­ет истину, позволяет избежать пристрастного решения. Решением, при­нимаемым коллегиально, достигается, по мысли авторов, большее пови­новение. Так составители документа Духовного ведомства обосновывали целесообразноегь замены патриаршества Синодом.

Генеральный регламент устанавливал большую дифференциацию должностей и должностных обязанностей.

Коллегия состояла из присутствия (общего собрания членов) и канце­лярии. Регламент определял состав присутствия коллегии: президент, пи цс-и резидент, советники, асессоры, обязанности его членов, порядок проведения заседания. Предписывалось "всем мнение свое свободно и ннственло объявлять по правому своему разумению и совести, невзирая на персону ". С тем чтобы высшее должностное лицо не оказывало давле­ния на низшего по должности члена присутствия, предлагалось первым высказывать свое мнение асессорам, затем советникам и после них — ви­це-президенту и президенту. В случае если при принятии решений голо­са разделялись поровну, принятым считалось то решение, за которое проголосовал президент.

Подробно была описана организационная работа канцелярии. Воз­главлял канцелярию секретарь, которому поручалось общее руководство делопроизводством коллегий. Он готовил дела к заседанию коллегии и докладывал их. В регламенте специально оговаривалась очередность подготовки дел: сначала — "дела государевы", а затем — "частные", притом не по выбору, а в последовательности, указанной в реестре. От того, как секретарь подготавливал дело к слушанию на заседании, неред­ко зависело и решение вопроса коллегией. Секретарь вел учет решенных и нерешенных дел, хранил печать коллегии,

Были определены обязанности и других членов канцелярии. Нотари­ус вел протоколы по определенной форме, наблюдал за исполнением ре­шений, принятых коллегией. Актуариус регистрировал документы и разносил их исполнителям. Регистратор отвечал за оформление указов, подготовленных в коллегиях, вел журналы входящих и исходящих доку­ментов. Все Эти лица — канцеляристы — составляли тексты документов,

копиисты переписывали их набело. Переводчикам поручались переводы с иностранных языков, для устных переводов была должность толмача. За порядком в канцелярии надзирал экзекутор.

Для четкого выполнения всех регламентированных канцелярских обязанностей необходимо обучение. Об этом говорилось в главе XXXVI Генерального регламента . Это положение было развито пунктом 14 Та­бели о рангах. Молодые дворяне для получения чина члена коллегии должны были изучить делопроизводство, экономику и право . Указом Петра I от 10 ноября 1721 г. предписывалось Сенату организовать шко­лу, "где учить подьячих их делу, а именно цыфири, и как держать кни­ги, ко всякому делу пристойные". Профессиональный чиновник должен был знать арифметику, форму книг, табели и стиль письма.

Порядок работы местных учреждений, их структура и функции были определены некоторыми законодательными актами Петра I. Однако за­конченную форму эти вопросы получили в законе "Учреждения для уп­равления губерний" от 7 ноября 1775 г. Губернские и уездные учрежде­ния получили развитое внутреннее устройство: общее присутствие (кол­легиальный орган), состоявшее из советников и асессоров. Оно решало основные вопросы, входившие в компетенцию данного учреждения, за­седания присутствия протоколировались за подписью всех его членов.

Законодательными актами Петра I был изменен характер работы площадных подьячих, которые с 1701 г. стали называться подьячими крепостных дел. Написание крепостей (договоров на недвижимое иму­щество) становится государственным делом: их составление было пере­несено из ведения Ивановской площади в приказы, затем снова возвра­щено ей, но за деятельностью подьячих крепостных дел осуществлял контроль особый государственный орган (сначала Оружейная палата, за­тем ратуши, с 1719 г. — Юстиц-коллегия). Были расширены виды сде­лок, оформлявшиеся в крепостном порядке, даны правила составления крепостей, определены профессиональные обязанности подьячих.

В ходе образования новых государственных учреждений создавался новый тип государственного чиновника. Получая за службу денежное жалованье, которое определялось должностью и перемещениями по службе, чиновник XVIII в. попадал в большую зависимость от верховной власти, чем служилый человек XVII в. Думный чин, например, обеспе­чивался землей и крестьянами, был экономически независим. Боярин не терял своего чина, не участвуя в заседаниях Думы, тогда как сенатор, выбывший из Сената, утрачивал свое звание.

Деятельность должностных лиц XVII в. не была так детально регла­ментирована, как в XVIII в. В 1718 г. были опубликованы закон "Долж­ность Сената и инструкции должностным лицам, при нем состоящим" и инструкция о должности секретарей экспедиции Коллегии иностранных дел и прочих членов ее канцелярии. Генеральный регламент предписы­вал действовать в соответствии с инструкциями, регламентами и указа­ми.

Важным фактором в формировании нового чиновника была отмена в 1682 г. местничества, сущность которого сводилась к тому, что назначе­ние на чин проводилось в зависимости от происхождения. Это естествен­но затрудняло выбор подходящих для государственной службы лиц. По­рядок прохождения службы законодательно был закреплен Табелем о рангах 1722 г., которым была упорядочена система назначений, отрегу­лировано производство в чины сухопутной, военно-морской и граждан­ской служб. Согласно Табелю получение соответствующего чина и по­следующее повышение полагалось только за службу. Лицам "подлого" ироисхождения открывался доступ в ряды дворянства после VIII ранга гражданской службы.

Все это дает основание для вывода, что развитие государственного ап­парата шло в направлении оформления абсолютизма в соответствии со следующими закономерностями: усиление иласти царя, бюрократиза­ция, проявившаяся в обособлении однотипных функций управления и установлении системы подчиненности, разрыв с сословным принципом его формирования.