Трошкова_История гос упрвавления 06.10.2013. Классическое университетское образование
 Скачать 0.66 Mb.
|
|
Тема 12. Создание основ советской государственной системы (октябрь1917-1920 гг.) 1. Формирование советского государственного аппарата. Конституция РСФСР 1918 г. 2. Новые принципы управления экономикой. 3. Реорганизация судебной системы. 4. Чрезвычайные органы власти и управления периода Гражданской войны. 12.1. Формирование советского государственного аппарата. Конституция РСФСР 1918 г Можно выделить три этапа законодательного оформления новой государственной системы: - II Всероссийский съезд советов рабочих и солдатских депутатов (октябрь 1917 г.) провозгласил переход власти в центре и на местах Советам, избрал новый состав ВЦИК и сформировал Совет народных комиссаров как временное правительство России; - III Всероссийский съезд Советов (январь 1918 г.) принял неутвержденную Учредительным собранием «Декларацию прав трудящихся и эксплуатируемого народа» и утвердил постановление «О федеральных учреждениях Российской республики»; - V Всероссийский съезд Советов (июль1918) принял Конституцию РСФСР. Большевики, придя к власти, создали принципиально новую систему государственного управления. Был осуществлен слом старого государственного аппарата: постепенно упразднены Государственный Совет, Сенат, министерства, земства и городские думы, ликвидирована старая система судопроизводства. II Всероссийский съезд Советов, провозгласив себя единственным законным высшим органом государственной власти в России, наметил программу первоочередных задач: демократический мир, безвозмездная передача помещичьих земель в распоряжение крестьянских комитетов, доставка хлеба в города, гарантированное право на самоопределение нациям и народностям, населявшим Россию. Отличительной чертой новых органов власти и управления было соединение законодательных и исполнительных функций. Силу закона имели не только постановления съезда Советов и ВЦИК, но и декреты Совнаркома и даже акты отдельных народных комиссариатов. В целях расширения социальной базы новой власти большевики вели переговоры с лидерами левых эсеров об условиях их вхождения в Совнарком. В ноябре 1917 г. создана правительственная коалиция, в которой левые эсеры получили 7 мест. Этот блок оказался недолговечным (в марте 1918 левые эсеры в знак протеста против Брестского мира вышли из Совнаркома), но он позволил большевикам решить важнейшую стратегическую задачу – объединить Советы рабочих и солдатских депутатов с Советами крестьянских депутатов. Объединение произошло на III Всероссийском съезде Советов, где был избран новый ВЦИК в составе 160 большевиков и 125 левых эсеров. Сам съезд являлся в некотором смысле альтернативой Учредительному собранию, незадолго до этого распущенному большевиками. Учредительное собрание, в составе которого преобладали эсеры (большевики получили около четверти голосов), отказалось утвердить декреты II съезда Советов, а также «Декларацию прав трудящихся и эксплуатируемого народа». Была принята повестка, предложенная правыми эсерами; большевики и левые эсеры покинули собрание, после чего оно утратило кворум. На следующий день декретом ВЦИК Учредительное собрание было распущено как избранное по спискам партий, составленным до октябрьской революции, и поэтому устаревшим. III Всероссийский съезд Советов утвердил этот роспуск и устранил из текстов советских законов ссылки на их временный («вплоть до созыва Учредительного собрания») характер. Тем самым было фактически установлено единовластие Советов. Съезд утвердил все документы, предложенные ВЦИК, в том числе «Декларацию...», ставшую временной конституцией Советской России. Одновременно съезд получил ВЦИК разработать проект постоянно действующей конституции; в соответствии с этим 1 апреля 1918 г. начала работу Конституционная комиссия под председательством Я.М. Свердлова. При численном преобладании большевиков были последовательно отклонены предложения левых эсеров о территориальном принципе федерации; о максимальной децентрализации управления; о корпоративном построении Советов и изъятии у них политических функций, о слиянии ВЦИК и Совнаркома. 10 июля 1918 г. V Всероссийский съезд Советов утвердил первую Конституцию РСФСР. Конституция провозглашала Советское государство диктатурой пролетариата; закрепила первые экономические преобразования Советской власти: национализацию земли, ее недр, лесов, промышленности транспорта, банков. Россия объявлялась федерацией «национальных республик и областных союзов». Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК) Совет народных комиссаров Народные комиссариаты Рис. 18. Высшие и центральные органы власти и управления по Конституции РСФСР 1918 г. Высшим органом власти с неограниченными полномочиями объявлялся Всероссийский съезд Советов. В исключительной компетенции съезда находились выборы ВЦИК, ратификация мирных договоров, изменение конституции. В период между съездами высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом РСФСР являлся ВЦИК, который формировал правительство и давал общее направление его деятельности, наблюдал за проведением в жизнь основ Конституции РСФСР, созывал Всероссийский съезд Советов, образовывал народные комиссариаты, руководил деятельностью Советов на местах. Правительством РСФСР являлся Совет народных комиссаров. Конституция закрепила ответственность СНК перед Всероссийским съездом и ВЦИК и предоставила последнему право отменить или приостановить любое решение правительства. В действительности с первых месяцев Советской власти происходило перераспределение законодательных полномочий между ВЦИК и Совнаркомом: с1917 по 1922 годы СНК принял 2248 декретов и постановлений, ВЦИК - 623. ВЦИК постепенно превращался в орган, регистрирующий решения правительства. Совет народных комиссаров унаследовал от прежнего режима как список министерств – наркоматов (впоследствии дополненный), так и принцип построения управленческого аппарата – отраслевой, территориально-производственный, функциональный. Характерная черта наркоматов послеоктябрьского периода – большое количество структурных частей, многоступенчатость их соподчинения. У наркоматов находились все нити оперативного управления, чем было положено начало феномену «министерской власти». Местные Советы в первые послеоктябрьские месяцы пользовались значительной автономией: сами определяли структуру своих исполнительных органов и основные направления их деятельности. Конституция РСФСР 1918 г. узаконила наиболее целесообразные формы организации советской власти на местах. Высшими органами власти в области (там, где они создавались), губернии, уезде, городе и волости объявлялись соответствующие съезды Советов. Определялись порядок созыва этих съездов и нормы представительства. Исполнительно-распорядительными органами съездов Советов являлись исполнительные комитеты. Всероссийский съезд Советов  Областной съезд Советов (не более 500 чел.) Губернский съезд Советов (не более 300 чел.)    подчинение Уездный съезд Советов (не более 300 чел.)  избрание    Волостной съезд Советов  Сельский Совет Городской совет (население до 10 тыс.) Городской Совет (население свыше 10 тыс.) Рис. 19. Система Советов по Конституции РСФСР 1918 г. Избирательная система, закрепленная Конституцией, носила ярко выраженный классовый характер. К выборам не допускались 7 категорий лиц: лица, живущие на нетрудовые доходы; частные торговцы; служители культа; бывшие служащие полиции и жандармерии; члены бывшей императорской семьи; умалишенные и состоящие под опекой; осужденные в судебном порядке. Для усиления позиции правящей большевистской партии Конституция установила некоторые избирательные преимущества для рабочих: фактически один голос рабочего приравнивался к пяти голосам крестьян. Выборы (кроме низовых Советов) были многоступенчатыми, голосование – открытым. Окончательная унификация структуры Советов завершилась только в 1920 году, при этом список отделов их исполкомов воспроизводил структуру Совнаркома. Устанавливался принцип двойного подчинения отделов исполкома: по горизонтали – местным Советам, по вертикали – соответствующим наркоматам (еще одно проявление феномена «министерской власти»). Как органы подлинно народного самоуправления Советы просуществовали лишь около полугода, до начала гражданской войны. Постепенно происходит свертывание самоуправленческих начал в их деятельности, усиление роли исполкомов. Уже к лету 1918 г. съезды местных Советов обнаружили свою низкую эффективность в качестве органов государственного управления. Некомпетентность делегатов, полное отсутствие у них политической культуры и опыта превратили съезды либо в митинги, либо в инструмент одобрения политики верхов. Реальные властно-управленческие функции сосредоточивались в исполкомах, а позднее - в руках их руководства. Таким образом, происходил отрыв исполнительной власти от трудящихся, ослабление контроля над ее деятельностью со стороны местных Советов. 12.2. Новые принципы управления экономикой В годы гражданской войны советское правительство проводило политику «военного коммунизма». Она включала в себя такие мероприятия, как: национализация средств производства, централизация управления экономикой, продразверстка, государственная монополия внешней торговли, уравнительное распределение продуктов, отмена платы за жилье и коммунальные услуги, принудительные трудовые мобилизации и др. Активное вмешательство государства в экономические процессы потребовало создания специализированных органов по управлению народным хозяйством. Ключевая роль в управлении экономикой отводилась созданному в декабре 1917 г. Высшему совету народного хозяйства (ВСНХ). Руководящим органом ВСНХ являлся Пленум (включал представителей ВЦИК, хозяйственных наркоматов, кооперации, профсоюзов; решал общие вопросы экономической политики), Бюро и Президиум (занимались оперативным руководством, координировали и контролировали деятельность структурных подразделений и подведомственных учреждений). В структуру ВСНХ входили отраслевые, функциональные и обслуживающие отделы. На местах создавались губернские и уездные советы народного хозяйства (совнархозы). Расширение масштаба гражданской войны, переход к национализации целых отраслей промышленности обусловили дальнейшую централизацию управления. С конца 1918 г. началась перестройка аппарата ВСНХ. Все более значительную роль в нем стали играть главные управления и комитеты – главки, создававшиеся для руководства национализированными отраслями. К концу гражданской войны их было уже 52: отраслевые (Главнефть, Главметалл) и по видам продукции (Главсоль, Главспичка). В ведении губернских совнархозов осталось незначительное число предприятий кустарного типа, продукция которых имела чисто местное значение. Такая сверхцентрализованная система управления промышленностью получила название «главкизма». Жесткая централизация управления экономикой позволила Советской власти выстоять в условиях гражданской войны, но имела весьма тяжелые для государства последствия: 1) неконтролируемый рост персонала, бюрократизацию аппарата; 2) свертывание полномочий местных Советов по управлению предприятиями на их территории. В тот период было положено начало «министерской власти». 12.3. Реорганизация судебной системы Первым законодательным актом, упразднившим дореволюционные органы правосудия и положившим начало созданию новой судебной системы, был Декрет Совнаркома «О суде» №1 (ноябрь 1917 г.): - вместо мировых судей учреждались местные народные суды в составе одного постоянного судьи и двух заседателей, избираемых соответствующими Советами; - в компетенцию местных судов входили гражданские дела с ценой иска до трех тыс. руб., уголовные дела с наказанием до 2-х лет тюрьмы. - обвинителем или защитником мог выступить любой гражданин, пользующийся политическими правами; - предварительное следствие велось судьей единолично; - кассационными инстанциями являлись уездные и столичные съезды местных судей. Дальнейшее развитие общая судебная система получила в Декрете ВЦИК и СНК «О суде» №2 (февраль 1918 г.). Для рассмотрения по первой инстанции дел, превышающих подсудность местных судов, учреждались окружные народные суды, избираемые городскими и уездными Советами. Состав окружных судов: трое судей и либо 4 (по гражданским делам), либо 12 (по уголовным делам) народных заседателей. Следствие велось коллегиально. При Советах также создавались коллегии правозаступников с функциями и обвинения, и защиты. Практика осуществления правосудия показала необходимость повышения авторитета народных судов, упрощения их организации, расширения компетенции. Декрет СНК «О суде» №3 (июль 1918 г.) разрешил местным судам рассматривать гражданские дела с ценой иска до 10 тыс. руб. и уголовные дела с максимальным сроком наказания 5 лет тюрьмы. Но действительно крупным шагом в совершенствовании судебной системы стало Положение ВЦИК «О народном суде РСФСР» (ноябрь 1918 г.), которое установило повсеместно единую форму суда: районный суд в составе одного судьи и двух или шести заседателей. Такой суд рассматривал все уголовные дела и гражданские дела за исключением политических, руководствуясь только декретами Советской власти, а в случае их отсутствия – социалистическим правосознанием. Новое Положение ВЦИК о народном суде (1920 г.) изменило порядок организации защиты и обвинения, а также ведения следствия. Вместо следственных комиссий вводился институт народных следователей. Функции защиты и обвинения возлагались на соответствующих специалистов, списки которых (как и следователей) утверждались местными исполкомами. Итак, существо происходивших в судебной системе перемен можно охарактеризовать как упразднение независимости судов, сближение судебной и исполнительной власти, снижение роли профессиональных критериев при отборе судей, вторжение в судопроизводство социальных и политических мотивов. При этом формально сохранялись некоторые демократические принципы (гласность, коллегиальность, состязательность, отделение предварительного следствия от судебного процесса). До начала 20-х годов параллельно с народными судами в крупных городах действовали чрезвычайные судебные органы – революционные трибуналы; в их компетенцию входила борьба с контрреволюцией, саботажем, мародерством. Состав ревтрибунала (председатель и заседатели, избиравшиеся местным Советом из числа ответственных политических работников) в ходе гражданской войны сократился с семи до трех человек. С мая 1918 г. работал Революционный трибунал при ВЦИК РСФСР, с 1919 г. в ведение ревтрибуналов перешли дела, расследованные ВЧК. Судебный процесс в системе ревтрибуналов имел свои особенности: - ускоренное судопроизводство (в течение 48 часов после окончания следствия); - свобода в выборе мер наказания, что означало частое применение высшей меры; - ярко выраженные социальные критерии при определении наказаний. С началом НЭПа система ревтрибуналов формально была упразднена. Однако сохранились военные трибуналы в действующей армии и военно-транспортные трибуналы в некоторых крупных городах. 12.4. Чрезвычайные органы власти и управления периода Гражданской войны Проведение в жизнь конституционных норм власти и управления затруднялось условиями разрухи и гражданской войны. В этих условиях важную роль в управлении страной играли чрезвычайные органы власти, характерной чертой деятельности которых было единство военных, политических и хозяйственных функций. Для решения задачи продовольственного обеспечения армии и городов с июля 1918 г. в деревне под руководством местных большевистских организаций создавались комитеты бедноты (комбеды). В задачи комбедов входили учет и распределение продовольствия, принудительное изъятие хлебных излишков, роспуск контрреволюционных местных Советов и подготовка новых выборов, помощь в комплектовании Красной Армии, культурно-просветительная работа. Комбеды просуществовали до конца 1918 г. Самыми распространенными и массовыми чрезвычайными органами Советской власти на местах были революционные комитеты (ревкомы). Они создавались в тылу противника, в прифронтовой полосе и на территории, освобожденной от «белых». В первом случае ревкомы действовали подпольно и занимались диверсионной работой, революционной агитацией и пропагандой, подготовкой восстаний и т.п. Ревкомы прифронтовой полосы действовали в контакте с Советами, выполняя функции обороны и поддержания порядка. Ревкомы освобожденных территорий подменяли Советы и готовили условия для возобновления деятельности советского аппарата. По подсчетам исследователей в 1918-1921 гг. в России насчитывалось более 30 тыс. ревкомов – от республиканского до сельского уровня. В основном ревкомы исчерпали себя и были ликвидированы до середины 20-х гг. Чрезвычайные органы управления создавались не только на местах, но и в центре. Огромную роль в упрочении советской власти сыграла Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК), которая была создана при Совнаркоме 15 декабря 1917 г. К середине 1918 г. действовало 40 губернских и 365 уездных чрезвычайных комиссий. Члены ВЧК назначались Совнаркомом, а члены местных ЧК – соответствующими исполкомами Советов. Свою работу ВЧК координировала с НКВД и Наркоматом юстиции; представители этих ведомств входили в ее состав. В аппарате ВЧК были отделы: транспортный, военный, информационный, организационный и др. В течение 1918 г. создаются транспортные ЧК на железнодорожных и водных магистралях, особые отделы в армии и на флоте, пограничные части ЧК. С осени 1918 г. (Постановление СНК «О красном терроре») органы ЧК стали широко применять судебные репрессии вплоть до расстрела. Такая практика продолжалась вплоть до 1920 г. Таким образом, был творчески использован опыт царского режима по созданию политической полиции параллельно с полицией уголовной. С началом НЭПа ВЧК была формально упразднена, фактически - реорганизована в Главное политическое управление (ГПУ) при НКВД. К чрезвычайным органам управления можно также отнести Реввоенсовет Республики (РВСР) и Совет рабоче-крестьянской обороны (СРКО). РВСР под председательством наркома военных дел Л. Д. Троцкого был создан 2 сентября 1918 г. для непосредственного руководства армией и флотом, а также всеми учреждениями и военного и морского ведомства. Требования РВСР все учреждения, организации и граждане должны были исполнять в первую очередь. Во главе фронтов и армий находились соответствующие реввоенсоветы. РВСР быстро оброс многочисленным громоздким аппаратом: к 1921 г. в его структурах было занято около 20 тыс. человек. В ноябре 1918 г. ВЦИК и СНК учредили Совет рабочей и крестьянской обороны во главе с В.И. Лениным. В состав Совета входили представители ВЦИК, РВСР, наркоматов путей сообщения, продовольствия и др. Совету обороны представлялась «вся полнота прав в деле мобилизации сил и средств страны», он был наделен верховной властью как в гражданской, так и в военной сферах. Органами Совета обороны являлись уполномоченные, направляемые на различные участки фронта и тыла. Уполномоченные Совета обороны наделялись чрезвычайными правами, в том числе правом отстранять от должности и предавать виновных суду ревтрибунала. Чрезвычайные полномочия в условиях гражданской войны получили народные комиссариаты продовольствия, путей сообщения, военных дел (в том числе право на применение репрессий и использование вооруженной силы). Создание подобной чрезвычайной системы противоречило Конституции РСФСР 1918 г., требовавшей, чтобы «изменение и дополнение основных начал конституции осуществлялось исключительно Всероссийским съездом Советов». Однако обстановка военного времени обусловила создание неконституционных органов власти в центре и на местах. В годы войны изменился порядок работы съездов и ВЦИК: вместо двух раз съезды, начиная с 1919 г., собираются один раз в год; ВЦИК с 1919 г. переходит на сессионный порядок работы, постоянно действующим органом ВЦИК стал его Президиум. Таким образом, властные полномочия постепенно переходят от более представительных структур к более узким. С другой стороны, в условиях гражданской войны и разрухи развертывается процесс сращивания партийного и государственного аппарата. В ленинской работе «Очередные задачи Советской власти» (апрель 1918 г.) речь идет не о диктатуре пролетариата, а фактически о диктатуре партии, использующей Советы как один из рычагов государственного управления. В практику входят совместные постановления советских и партийных органов. Левоэсеровский мятеж 6-7 июля 1918 г. был использован большевиками для того, чтобы запретить партию эсеров и удалить ее представителей из Советов всех уровней. Это означало конец двухпартийной системы в стране. Итак, государственность в 1917-1920 гг. не являлась диктатурой пролетариата. Это был режим диктатуры одной партии, постепенно устранявшей конкурентов. В то же время рождалась сильная министерская (наркомовская) власть, контролирующая рычаги оперативного управления. Две эти силы постепенно отодвигали конституционную власть в лице Советов. Третьим центром власти, существовавшим в силу экстремальных обстоятельств, были чрезвычайные органы. Контрольные вопросы и задания 1. Назовите основные этапы законодательного оформления советской государственной системы. 2. Перечислите высшие государственные органы РСФСР по Конституции 1918 г. Назовите их полномочия 3. Расскажите об организации Советской власти на местах. 4. Какие изменения претерпела судебная система в послеоктябрьский период? 5. Сформулируйте главные принципы управления экономикой в 1917-1920 годах. 6. Была ли необходимость в создании чрезвычайных органов Советской власти, какова их роль в государственном управлении в послеоктябрьский период? |