Трошкова_История гос упрвавления 06.10.2013. Классическое университетское образование
 Скачать 0.66 Mb.
|
|
Тема 14. Государственный аппарат в период форсированного строительства социализма (1930-е – начало 1940х гг.) 1. Государственно-политический строй СССР в 30-е гг. 2. Развитие системы управления на основе Конституции СССР 1936 г. 3.Формирование командно-административной системы управления экономикой. 4. Централизация правоохранительной системы в СССР. Развитие внесудебной юстиции. 5.Реформа военного строительства и управления. 14.1. Государственно-политический строй СССР в 1930-х гг. Политический режим, установившийся на рубеже 1920-30-х гг. в СССР, многими современными авторами характеризуется как тоталитарный. Исследователи отмечают следующие признаки тоталитаризма: наличие единственной массовой партии с харизматическим лидером во главе, существование единой официальной идеологии, монополия государства на средства массовой информации, полный контроль государства над силовыми структурами, проведение политики массовых репрессий, складывание системы централизованного руководства экономикой. Все эти черты можно обнаружить в политической жизни Советского государства 1930-х годов. Предпосылкой создания тоталитарной системы власти стало формирование однопартийной системы в стране. В острейшей внутрипартийной борьбе, развернувшейся после ухода В. И. Ленина, победу одержал И. В. Сталин. Устранив с политической сцены своих соперников (Л. Д. Троцкого, Г. Е. Зиновьева, Л. Б. Каменева, Н. И. Бухарина, А. И. Рыкова), он установил режим единоличной диктатуры. Практика проведения «партийных чисток» способствовала укреплению власти вождя. Одновременно решалась задача кадрового обновления: в партийное руководство вводились новые люди, лично преданные Сталину: А. И. Микоян, А. А. Жданов, Н. С. Хрущев, В. М.Молотов, Л. П. Берия и др. В конце 1920-х – начале 30-х гг. партия окончательно становится правящей группой в государстве, аппарат управления которого приобрел следующие характерные черты: - замкнутость (путь в высшее руководство шел только через партийные организации); - иерархичность (в сложившейся «лестнице» партийных и советских должностей занятие каждой ступени зависело не от выбора снизу, а от назначения и рекомендации сверху); - жесткая централизация (власть была сконцентрирована в «верхах» партии, причем механизм осуществления на местах принятых центром решений действовал благодаря не только суровой партийной дисциплине, но и наличию разветвленного карательного аппарата НКВД и ОГПУ); - тенденция к слиянию партийного аппарата с государственным (через партийные ячейки во всех государственных органах, в профсоюзах, Советах партия имела возможность обеспечить принятие любого решения). Перепись населения 1930 г. зафиксировала громадный рост численности государственных служащих. За 10 лет аппарат вырос в 6 раз, при этом лишь 30% его работников имели специальное образование. В 1930-х гг. окончательно оформилась номенклатура, превратившаяся в замкнутую касту. Обладая значительными экономическими льготами и привилегиями, пользуясь системой спецраспределителей, новый правящий класс неизбежно отрывался от народа. В то же время за счет рекрутирования в свой состав «подходящих кадров» из различных слоев общества номенклатура обеспечивала выживаемость советского политического режима. Тридцатые годы стали периодом сильнейших потрясений для страны, которая за это десятилетие пережила три крупные репрессивные кампании. Их масштабы и последствия можно сравнить с войнами. Первая репрессивная кампания связана с изменением курса государства. Она затронула «кулаков» и «подкулачников», социально-вредных (паразитических) элементов: духовенство, мелких торговцев, «нэпманов», а также старых специалистов сферы промышленности, которых обвинили в саботаже и вредительстве. Вторая репрессивная кампания захватила широкие народные массы (рабочих, крестьян, служащих) и была обусловлена общим ужесточением карательной политики советского государства, заменой гражданско-правовых, трудовых, административных отношений на уголовно-правовые. Указами Президиума Верховного Совета СССР 1940 г. была установлена уголовная ответственность за нарушение трудовой дисциплины, выпуск некачественной продукции и т.д. Третья репрессивная кампания пришлась в основном на 1934-1938 гг. Под ее ударом оказались партийные, государственные, военные кадры, руководители предприятий, научные работники, профессора вузов. В результате этой кампании из 139 членов ЦК ВКП(б) в 1934-39 гг. арестованы 110; из 1996 делегатов XVII съезда ВКП(б) (февраль 1934) на свободе остались всего 59 человек. Были репрессированы трое из пяти маршалов СССР, все командармы, 90% комкоров, 70% командиров дивизий и полков. Всего за десятилетие репрессии затронули 7-10 млн. человек. Именно на этот период приходится расцвет ГУЛАГа, где к 1941 г. содержалось свыше 2 млн. человек, 20% которых были осуждены за политические преступления. Таким образом, в 30-е годы в СССР было создано тоталитарное государство, характеризующиеся полным контролем со стороны органов государственной власти над всеми сферами жизни общества, фактической ликвидацией политических прав и свобод, применением массовых репрессий в качестве средства обеспечения власти и реализации внутриполитических задач. 14.2. Развитие системы управления на основе Конституции СССР 1936 г. К середине 30-х годов в СССР происходили изменения, которые требовали соответствующего конституционного закрепления (создание новой социалистической индустрии, победа колхозного строя, разгром кулачества, изменения в классовой структуре и т.п.). В 1935 году создана конституционная комиссия по подготовке нового проекта Конституции СССР. 5 декабря 1935 года VIII Чрезвычайный Всесоюзный съезд Советов утвердил новый Основной закон СССР, который послужил эталоном при разработке конституций союзных и автономных республик. Политической основой СССР согласно новой Конституции провозглашались Советы депутатов трудящихся, которым принадлежала вся полнота власти. Экономическая основа СССР – социалистическая система хозяйства и социалистическая собственность в двух формах – государственной и колхозно-кооперативной. Допускалось мелкое частное хозяйство, основанное на личном труде. Экономическая жизнь страны определялась единым народнохозяйственным планом. Конституция 1936 года законодательно закрепила победу социализма в СССР. Государственное устройство страны характеризовалось как федеральное (союзное) объединение республик. Давался перечень прав федеральных органов, перечисленные полномочия оставались за союзными республиками. Провозглашался принцип верховенства союзной Конституции и союзных законов над республиканскими. Вводилось единое гражданство. По Конституции 1936 года вводилось всеобщее, прямое и равное избирательное право. Однако эта конституционная норма оставалась фикцией, так как выборы были безальтернативными. Система съездов Советов была отменена. Высшим органом власти объявлялся Верховный Совет СССР в составе двух палат: Совета Союза, избираемого по территориальным округам; и Совета Национальностей, избираемого по квотам союзными и автономными республиками, автономными областями и национальными округами. Верховный Совет СССР на совместном собрании палат избирал Президиум Верховного Совета СССР в составе Председателя, одиннадцати заместителей (по числу союзных республик), секретаря и 24-х членов Президиума. Сессии Верховного Совета созывались два раза в год. Законодательная власть по новой Конституции формально осуществлялась исключительно Верховным Советом СССР. На практике указы Президиума Верховного Совета имели силу закона. Высшим исполнительным и распорядительным органом в стране оставался Совет народных комиссаров СССР, ответственный перед Верховным Советом. Законодательным правом он не обладал, но мог издавать постановления и распоряжения, обязательные для исполнения. Совнарком формировался на совместном заседании палат Верховного Совета. К союзным наркоматам по Конституции относились семь наркоматов: обороны, иностранных дел, внешней торговли, путей сообщения, связи, водного транспорта, тяжелой и оборонной промышленности. Союзно-республиканских наркоматов было десять: легкой, лесной, пищевой промышленности, земледелия, зерновых и животноводческих совхозов, финансов, внутренней торговли, внутренних дел, юстиции, здравоохранения. К республиканским относились наркоматы местной промышленности, коммунального хозяйства, социального обеспечения, просвещения и др. Верховный Совет СССР   Совет Союза Совет Национальностей Президиум Верховного Совета Совет народных комиссаров СССР Рис. 22. Высшие органы власти и управления по Конституции СССР 1936 г. Система власти и управления в союзных и автономных республиках в основных чертах копировала общесоюзную схему. Отличие было лишь в том, что ни в одной из союзных республик, несмотря на их многонациональный состав, Верховные Советы не были двухпалатными и национальные меньшинства могли отстаивать свои интересы лишь через Совет Национальностей Верховного Совета СССР. Согласно Конституции 1936 г. несколько изменилась и система местного самоуправления. В краях, областях, районах, городах вместо прежних съездов Советов теперь избирались Советы депутатов трудящихся; их распорядительными органами были исполкомы. Сессии Советов собирались, как правило, нерегулярно, и исполкомы были им практически неподконтрольны. Власть и управление на деле осуществлялась сросшимся партийно-советским аппаратом. Новый Основной закон закрепил положение о руководящей роли ВКП (б) в системе государственного управления (ст. 126). Впервые провозглашены социальные права граждан – на труд, отдых, материальное обеспечение в старости и по болезни, право на образование. Были закреплены свобода слова, печати, собраний и митингов, шествий и демонстраций, неприкосновенность личности и тайна переписки, равноправие полов и национальностей. На практике, однако, провозглашенные принципы нарушались. Конституция 1936 г. имела определенное международное значение, прежде всего пропагандистское. Она служила идеалом для той части населения, которая разделяла ценности социализма, объединяла противников фашистской диктатуры. Однако реальная практика советской действительности противоречила демократическим правам и свободам, записанным в Основном законе. Демократическая по содержанию Конституция СССР 1936 года фактически стала прикрытием тоталитарного режима, сложившегося в стране. 14.3. Формирование командно-административной системы управления экономикой В 1929 году обсуждались два проекта первого пятилетнего плана: проект Госплана (умеренные темпы развития, преобладание частного сектора в сельском хозяйстве) и проект ВСНХ (высокие темпы развития, значительный рост государственных инвестиций в сельское хозяйство). Победил проект ВСНХ. Следствием этого стал курс на «сплошную коллективизацию». Плановые цифры коллективизации выросли с 5 млн. крестьянских хозяйств до 30 млн. к концу 1929 г. Была принята программа борьбы с кулачеством. «Кулаки» подразделялись на три категории: контрреволюционные элементы; враги, не оказывающие активного сопротивления; лояльные к Советской власти. Первые две категории подлежали аресту и высылке в Сибирь и Казахстан с конфискацией имущества. Третья переселялась на целинные земли в пределах области. На местах работали комиссии по раскулачиванию (секретарь парткома, председатель исполкома местного Совета, руководитель местной ГПУ). В результате только с января по март 1930 года произошло свыше двух тысяч антиколхозных восстаний. В 1930 г. вышло постановление ЦК ВКП (б) «О борьбе с искривлениями партийной линии в колхозном движении». Начался массовый выход крестьян из колхозов; темпы хлебозаготовок резко снизились. Власть вынуждена была пойти на следующие меры: - вводились суровые наказания за мелкие хищения колхозной собственности; - 25 тыс. рабочих были отправлены в деревню для проведения коллективизации; - проводилась чистка аппарата в связи с саботажем хлебозаготовок; - возрождались продотряды с целью ревизий и карательных экспедиций. Поборы с колхозов достигали 50-60% урожая, но государство таким образом получило в 2 раза больше зерна, чем в последние годы НЭПа. Отобранное зерно в основном поставлялось в Германию в обмен на кредиты для закупки промышленного оборудования. Накануне коллективизации и в ходе ее проведено районирование (1926-1929 гг.). Старое административное устройство (губерния – уезд - волость) заменялось на новое: край (область) – округ – район. В 1930 году ликвидированы промежуточные звенья – округа (кроме национальных округов). На втором этапе районирования (1934-35 гг.) произошло разукрупнение краев и областей. После завершения сплошной коллективизации сельские сходы как органы общинного самоуправления были упразднены. Вместо них стали работать сельскохозяйственные производственные совещания при сельсоветах, сельские общественные суды, группы бедноты. В ходе коллективизации образуются новые управленческие структуры. В 1929 году – союзно-республиканский Наркомат земледелия, в1932 году из него выделился Наркомат зерновых и животноводческих совхозов. При Наркомземе образован Колхозцентр, заготовительные работы курировал Комитет по заготовкам (Комзаг) при Совнаркоме СССР. Контроль над сельскохозяйственным производством осуществлялся через государственные машинно-тракторные станции (МТС). Колхозы арендовали технику, расплачиваясь продукцией. Заготовки в «закрома Родины» являлись обязательной частью налога, их невыполнение влекло имущественные и уголовные санкции. Открытие колхозных рынков разрешалось в случае выполнения обязательных заготовок. В 1934 году установлены новые ставки денежного обложения единоличников. В 1935 г. сплошная коллективизация была завершена. Ее итоги закрепил «Примерный устав сельскохозяйственной артели» (1933 г.): 1) в коллективную собственность передавались земельные наделы, скот, техника, хозяйственные постройки; 2) колхозы были обязаны вести хозяйство по государственному плану; 3) прием в колхоз осуществляло общее собрание; 4)устанавливалась очередность выполнения обязательств: поставки государству и МТС, создание семенных фондов и фондов социальной поддержки, выплаты колхозникам по трудодням (по остаточному принципу); 5) основная форма организации труда – бригада; в качестве формы оплаты – трудодень. В сфере промышленности первый пятилетний план предполагал достичь роста промышленной продукции на 136%, роста производительности труда на 110%, снижения себестоимости промышленной продукции на 35%. Безусловный приоритет отдавался тяжелой промышленности (78% капитальных вложений). Основными источниками средств были сельское хозяйство; принудительные займы у населения; эмиссия денег (денежная масса увеличивалась вдвое быстрее, чем промышленная продукция); торговля водкой; экспорт зерна, топлива, леса. Однако и эти колоссальные вливания не смогли стимулировать высокие темпы промышленного роста (в1928-1929 гг. – 23%; в 1933 г. – 5%). Намеченное не было осуществлено вследствие нехватки сырья, топлива, оборудования. Дефицитные ресурсы распределялись между ударными объектами (50-60 строек), которые ставились в пример всей стране. Первый пятилетний план ни по одному показателю не был выполнен. Второй пятилетний план также не был реализован полностью: из 46 показателей достигнуты были лишь 10. Однако ставка на интенсивный путь развития сыграла положительную роль: производительность труда выросла вдвое. Из страны, ввозящей машины, СССР всего за несколько лет превратился в страну, производящую оборудование. В кадровой политике молодого государства также было много противоречивого. В 1928 г. развернулась кампания по борьбе с саботажем «старых специалистов», результатом которой стало массовое изгнание старых кадров из Госплана, ВСНХ, Наркомзема и Наркомфина. Выдвижение на руководящие посты рабочих с предприятий («практиков») не повысило качества управления. Началась борьба с перегибами, осуждение так называемого «спецеедства». Были отменены некоторые введенные раньше дискриминационные меры по отношению к специалистам, в том числе ограничение доступа их детей к высшему образованию. С сентября 1932 года на предприятиях вводятся трудовые книжки с фиксацией всех мест работы, а также система прописки. В том же году были установлены такие меры наказания за неявку на работу, как увольнение, лишение продовольственных карточек, выселение с жилплощади. Власть директоров возросла, был упразднен управленческий треугольник (секретарь парткома, директор, председатель профкома) и введено единоначалие директоров. С конца 1920-х гг. наблюдается нарастание планово-регулирующих начал в экономике. Власть призвала предприятия повернуться «лицом к плану». Тресты, синдикаты с 1929 г. ориентировались исключительно на плановые показатели. В 1932 г. был введен запрет на магазины и лавки частных лиц. В 1929 г. государство провело кредитную реформу, в результате которой коммерческое кредитование оказалось под запретом, Госбанк стал единственным распределителем краткосрочных кредитов целевого назначения. С этого времени планы кредитования составляли совместно ВСНХ и Госбанк, то есть произошла централизация кредитной системы. Государственное управление в 1930-х гг. продолжало тенденцию сочетания функционального и отраслевого принципов руководства. Функциональный принцип управления – руководство по отдельным направлениям деятельности: планированию, финансированию, материально-техническому снабжению (Госплан, Наркомат финансов, ОГПУ). Отраслевой принцип управления – руководство определенной отраслью хозяйства из одного органа по всем направлениям деятельности. В 1930-е гг. происходило постепенное усиление отраслевого принципа управления, о чем свидетельствует формирование системы отраслевых промышленных наркоматов, проходившее в несколько этапов: - 1932 – 1934 гг. – упразднение ВСНХ и создание на основе этой структуры наркоматов тяжелой, легкой, лесной и пищевой промышленности; - 1936 - 1937 гг. – разукрупнение Наркомата тяжелой промышленности; из него выделяются самостоятельные Наркомат оборонной промышленности и Наркомат машиностроения; - 1939 г. – общее разукрупнение промышленных наркоматов. На базе Наркомата тяжелой промышленности создано шесть новых наркоматов; на базе Наркомата оборонной промышленности – четыре; на базе Наркомата машиностроения – три. Разукрупнению подверглись и другие наркоматы. В результате число общесоюзных наркоматов к 1940 г. выросло до 25; число союзно-республиканских – до 16. Для координации работы столь значительного числа ведомств при Совнаркоме в 1940 г. было создано несколько хозяйственных советов, объединяющих наркоматы родственных отраслей. Итак, в СССР в 1930-х гг. сформировалась административно-командная система управления – особая разновидность государственного управления, отличающаяся преимущественным применением директивных методов, широким использованием административного принуждения в экономике. Объективными предпосылкам становления АКС были: - необходимость проведения единой экономической политики, направленной на выравнивание уровней развития различных регионов; - сама природа социалистического строя, основанного на замене частной собственности «общенародной»; - решение задач ускоренной модернизации страны в сложных внешнеэкономических обстоятельствах. Существовали и субъективные факторы становления АКС: - низкий уровень общей и политической культуры населения, что позволило узурпировать власть и просто распоряжаться государственной собственностью узкому слою партийно-советской бюрократии; - волюнтаристские методы руководства, недооценка национальных особенностей отдельных территорий со стороны правящей элиты. Созданная большевиками административно-командная система управления не была чем-то чуждым российским традициям. Она соответствовала внутренней предрасположенности народа именно к такому типу построения государства. 14.4. Централизация правоохранительной системы в СССР. Развитие органов внесудебной юстиции. В соответствии с Конституцией 1936 г. Верховный Совет СССР в августе 1938 г. принял Закон о судоустройстве СССР, союзных и автономных республик. К судам СССР относились Верховный суд СССР и специальные суды – военные трибуналы, линейные транспортные суды. Ко второй группе относились судебные учреждения, построенные в соответствии с административным делением страны, – верховные суды союзных республик, областные и им равные суды, народные и им равные суды. В состав судов всех инстанций стали входить судья и два народных заседателя. В конце 1933 г. вышло Положение о Прокуратуре СССР. С 1936 г. все прокурорские органы стали подчиняться Прокуратуре СССР. Прокурор СССР назначался Верховным Советом СССР на семилетний срок. Республиканские, краевые, областные прокуроры назначались Прокурором СССР на пять лет, районные и городские прокуроры - республиканскими прокурорами с утверждением Прокурора СССР также на пятилетний срок. Прокуратура СССР включала в себя следующие структурные единицы: - территориальная прокуратура; - военно-морская прокуратура; - прокуратура железнодорожного транспорта; - прокуратура водного транспорта; - прокуратура по специальным делам. В 1930 г. произошло упразднение республиканских НКВД. В ведение республиканских правительств перешли Главные управления коммунального хозяйства, милиции, угрозыска. Остальные функции республиканских НКВД были рассредоточены между другими республиканскими наркоматами. В 1932 г. было создано Главное управление милиции при ОГПУ, то есть органы охраны порядка были включены в систему органов госбезопасности. Централизация системы органов госбезопасности завершилась в 1934 г. созданием союзно-республиканского НКВД СССР. ОГПУ под названием Главного управления госбезопасности (ГУГБ) вошло в его состав. Структура НКВД СССР выглядела следующим образом: - ГУГБ; - Главное управление милиции; - Главное управление пограничной и внутренней охраны; - Главное управление лагерей (ГУЛАГ); - Главное управление пожарной охраны; - отдел ЗАГС и др. Позднее в ведение НКВД переданы геодезия и картография, управление шоссейными дорогами, архивное дело, Центральное управление мер и весов, медицинские вытрезвители, ОБХСС и т.д. При НКВД в 1934-1953 гг. действовало Особое совещание - внесудебный орган, который имел право в административном порядке применять высылку, ссылку, заключение в исправительные лагеря; на местах – так называемые «тройки» в составе начальника соответствующего управления НКВД, первого секретаря обкома, крайкома ВКП (б) или ЦК национальных компартий, прокурора. С 1937 г. Особое совещание и «тройки» получили право применять наказание по первой категории (расстрел) и по второй категории (заключение в лагеря или тюрьмы на срок от восьми до десяти лет). К 1938 г. репрессивная волна поднялась настолько высоко, что тюрьмы, лагеря, СИЗО оказались переполненными. Осознав необходимость как-то сбавить обороты массовых репрессий, в ноябре 1938 г. Сталин и Молотов подписали постановление СНК СССР и ЦК В (б) о ликвидации всех «троек» на местах. Однако Особое совещание НКВД СССР было сохранено. С 1934 года действовал особый порядок рассмотрения дел о терактах: короткие сроки расследования, невозможность обжалования решений, ответственность родственников обвиняемого «за недоносительство». По этому новому закону прошли три показательных Московских процесса, процессы военачальников, суды над партийно-государственными руководителями союзных республик и Коминтерна. В феврале 1941 года союзно-республиканский НКВД был разделен на НКВД СССР и Наркомат госбезопасности СССР (НГБ СССР). 14.5. Реформа военного строительства и управления. К предпосылкам военной реформы в СССР можно отнести следующие: 1) Обострение межгосударственных отношений и возрастание военной угрозы после прихода к власти фашистов в Италии и нацистов в Германии. 2) Количественный рост и модернизация военной техники, возросшие требования к мобилизационной и боевой готовности войск. 3) Укрепление материально-технической и социальной базы Советского государства, что сделало возможным проведение реформы. 4) Механизму тоталитарного государства, который сформировался в СССР, должна была соответствовать военная машина. Главное содержание военной реформы составляли мероприятия по переходу от смешанной территориально-милиционной системы устройства армии к кадровой системе. В 1934 г. произошло упразднение Реввоенсовета СССР, а также Реввоенсоветов военных округов и флотов. Наркомат по военным и морским делам был переименован в Наркомат обороны (НКО) СССР. В 1937 г. был создан самостоятельный Наркомат ВМФ СССР; Штаб Рабоче-Крестьянской Красной Армии переименован в Генеральный штаб РККА. Практика руководства вооруженными силами показала необходимость сочетания единоначалия и коллегиальности в высших органах военного управления. Поэтому в 1937 г. во главе округов и флотов были поставлены военные советы, а в 1938 г. образованы Главные военные Советы при НКО СССР и НК ВМФ СССР. Значительное обновление офицерского состава в связи с репрессивной компанией по «чистке» армии обусловило восстановление в 1937 г. института военных комиссаров во всех войсковых частях, штабах, учебных заведениях. В 1938 г. СНК СССР принял решение о создании на базе ряда средних школ специализированных учебных заведений для подготовки кандидатов в артиллерийские, авиационные, военно-морские училища. К началу войны в стране функционировали 19 военных академий, 10 военных факультетов при гражданских вузах, 7 высших военно-морских училищ, 203 средних военных училищ. Однако полностью решить кадровую проблему не удалось. Закон о всеобщей воинской повинности 1939 г. изменил условия подготовки молодежи к военной службе: - подготовка проводилась в форме допризывной только с учащейся молодежью в объеме обучения одиночного бойца; - призывной возраст был понижен с 21 до 19 лет; а для выпускников средней школы - до 18 лет; - значительно сократился круг лиц, пользовавшихся освобождением от военной службы, а также отсрочками. В последующие годы введена система воинских званий для высшего командного состава – генеральские и адмиральские, а для младшего состава – сержантские. Закон 1939 г. послужил правовой основой для развертывания вооруженных сил, усиления боевой мощи армии и флота. К середине 1941 г. численность Вооруженных сил составляла более 5 млн. человек, то есть в 2,5 раза превысила численность армии 1933 г. Контрольные вопросы и задания 1. Проведите сравнительный анализ Конституций СССР 1924 г. и 1936 г. 2. Что представляла собой административно-командная система управления? 3. Объясните значение понятия «номенклатура». 4. Назовите основные меры управленческого характера по укреплению обороноспособности страны в предвоенный период. |