Трошкова_История гос упрвавления 06.10.2013. Классическое университетское образование
 Скачать 0.66 Mb.
|
|
Тема 20. РОССИЙСКОЕ ГОСУДАРСТВО В НАЧАЛЕ XXI ВЕКА 1. Реформирование государственного аппарата на современном этапе. 2. Управление экономикой и социальной сферой. 20.1. Реформирование государственного аппарата на современном этапе С первых месяцев пребывания у власти новое руководство страны определило для себя следующие приоритеты: - в области государственного управления – укрепление исполнительной вертикали; - в экономической области – продолжение и углубление либеральных экономических реформ; - во внешнеполитической области – возвращение позиций великой державы, утраченных в предшествующий период. В конце 80-х – 90-х гг. явственно обозначилась угроза ослабления системы управления страной. «Парад суверенитетов», начавшийся в последние годы перестройки, сохранялся в различных формах и в 90-е гг. Он выражался в том, что конституции республик в составе России, уставы краев и областей зачастую отличались от норм федерального законодательства, деятельность органов и учреждений федеральной власти не всегда была скоординирована. Институт уполномоченных Президента в регионах России не был в состоянии выполнить эту задачу. Поэтому в мае 2000 г. Указом Президента В. В.Путина страна была разделена на 7 федеральных округов (Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный) с введением постов полномочных представителей Президента в них. В 2010 г. появился восьмой, Северо-Кавказский федеральный округ. Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе обеспечивает реализацию основных направлений внутренней и внешней политики в пределах округа; координирует деятельность федеральных органов власти, обеспечивает реализацию кадровой политики Президента в округе; представляет регулярные доклады Президенту о политическом, социальном и экономическом положении округа; обеспечивает контроль за исполнением решений федеральных органов власти. Следующим шагом по укреплению власти федерального центра стало изменение порядка формирования Совета Федерации. С января 2002 г. глав законодательной и исполнительной власти субъектов в составе Совета Федерации заменили их представители. Для высших руководителей регионов, лишившихся возможности заседать в Совете Федерации, был учрежден новый орган – Государственный совет, наделенный консультативными полномочиями В связи с тем, что в Государственной Думе в результате выборов 2003 г. впервые сложилось устойчивое пропрезидентское большинство («Единая Россия» получила 37% голосов по партийным спискам и значительную поддержку со стороны депутатов от мажоритарных округов), по инициативе Президента и Правительства были утверждены государственные символы России. Вступили в силу новые Административный, Уголовный и Жилищный кодексы, законы о земле, были внесены существенные изменения и дополнения в налоговое законодательство. Изменились и правила формирования самой Думы. Если прежде нижняя палата парламента избиралась по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе, то в 2007 и в 2011 гг. выборы в Думу проходили только по партийным спискам. Одновременно был значительно повышен минимальный порог численности партии, необходимый для ее регистрации – с десяти до пятидесяти тысяч членов. Повысился и так называемый процентный барьер, который партии должны преодолеть, чтобы пройти в парламент – с пяти до семи процентов. Смысл подобных новаций очевиден: таким способом федеральный центр стремился свести к минимуму влияние на выборы региональных элит и укрепить монопольное положение «партии власти». Весной 2004 года, после повторного избрания В. В.Путина в президенты, стартовала административная реформа. Целями ее провозглашалось повышение эффективности управления, рационализация центрального аппарата, уменьшение коррупции и бюрократического произвола. Количество министерств сократилось за счет их объединения. Таким путем были образованы Министерство культуры и массовых коммуникаций, Министерство здравоохранения и социального развития, Министерство экономического развития и торговли и др. Центральный аппарат управления был разделен на три уровня. Министерства, по замыслу реформаторов, должны определять общую отраслевую политику, федеральные агентства – надзирать за ее выполнением, федеральные службы – оказывать соответствующие профилю государственные услуги. Спустя несколько лет после начала реформы стало очевидно, что ее результаты оказались далеки от задуманных. Вместо 58 реформированных министерств и ведомств образовалось 81. Количество чиновников центрального аппарата управления вместо «плановых» 500 тысяч сократилось только на 24 тысячи, то есть бюрократическая масса плавно перетекала из одного ведомства в другое за исключением самых недееспособных. (При этом в целом по России с 1991г. по 1991г. пелом по России4 тыс.ьного аппарата управления вместо ".рства должны определять общую отраслевую политику, федеральные 2004 г. армия чиновников практически удвоилась – до 1400 тыс., а к 2013 г. она достигла 2 млн чел.). Вызывает нарекания и сама трехуровневая конструкция центрального аппарата управления. Представителям регионов для решения своего вопроса вместо одной конторы теперь приходится обходить три. Такая ситуация только провоцирует волокиту и увеличивает коррупцию в государственном аппарате. Косвенным признанием провала реформы стало решение об увеличении количества вице-премьеров в правительстве, принятое в конце 2005 г. Причина неудачи кроется, видимо, в слепом копировании американской трехзвенной модели управления. При этом не учитывалось, что в США эта схема работает под контролем и под давлением судебной системы, партий и СМИ. В России названные институты малоэффективны и зависимы от власти. В таких условиях любая реорганизация используется бюрократией для увеличения своих рядов и извлечения дополнительной прибыли. После трагических событий в Беслане был изменен порядок замещения должностей глав регионов. Если раньше они избирались всеобщим голосованием, то осенью 2004 г. была принята предложенная В.В. Путиным схема утверждения глав субъектов федерации законодательными собраниями по представлению Президента. Эта мера находилась в общем ряду инициатив по укреплению исполнительной вертикали. Еще одним направлением государственной политики двухтысячных годов стало укрупнение субъектов федерации путем слияния малочисленных национально-территориальных образований с соседними, более экономически благополучными областями или краями. В результате количество субъектов федерации сократилось с 89 до 83, и этот процесс, по всей видимости, будет продолжен. В январе 2006 г. приступил к работе новый орган с консультативными полномочиями – Общественная палата при Президенте России. Состав палаты формируется следующим образом: треть ее членов (42) назначается президентом, еще одна треть отбирается из числа лиц, предложенных назначенными членами, последняя треть делегируется субъектами федерации. Основное предназначение Общественной палаты – быть связующим звеном между гражданским обществом и государственной властью. Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации» возложил на этот орган экспертизу законопроектов, поступающих в Государственную думу, общественный контроль деятельности правительства и других исполнительных структур. Однако механизма реализации прав Общественной палаты выработано не было, поэтому первые шаги ее членов натолкнулись на противодействие бюрократии. Решения палаты имеют рекомендательный характер, что позволяет чиновникам игнорировать ее мнение. Сегодня руководство Общественной палаты выступает за пересмотр ее полномочий с целью повышения статуса этого важного института гражданского общества. В 2000 – 2008 гг. вносились изменения в избирательное законодательство Российской Федерации. Наиболее заметными среди них были: - исключение из избирательных бюллетеней графы «против всех»; - отмена минимального порога явки на выборах; - запрет на образование предвыборных блоков; - отмена практики досрочного голосования за исключением труднодоступных регионов; - отмена денежного залога на выборах всех уровней. По итогам избирательной кампании 2007 – 2008 г.г. правящая партия «Единая Россия» укрепила лидирующие позиции в Государственной Думе, а новым Президентом РФ стал поддержанный В. В. Путиным Д. А. Медведев. Период президентства Д. А. Медведева отмечен следующими инициативами в области совершенствования государственного аппарата и государственного управления: 1. Провозглашен курс на глубокую модернизацию российского государства и общества. 2. Принят пакет антикоррупционных законов, сделаны шаги по повышению прозрачности работы ведомств (информация о госзакупках размещается в Интернете). Заработало электронное правительство. 3. Развернута масштабная реформа армии, направленная на оптимизацию ее структуры, перевооружение, гуманизацию службы. 4. 1 марта 2011 г. вступил в силу закон о полиции, предусматривавший сокращение личного состава, повышение зарплат, ужесточение отбора в ряды служащих. 5. Продлены сроки полномочий Президента (с четырех до шести лет) и Государственной Думы (с четырех до пяти лет). 6. Начата работа по созданию президентского кадрового резерва. Среди знаковых внешнеполитических событий этого периода – «пятидневная война», то есть силовая операция по принуждению Грузии к миру и последовавшее за ней признание Россией независимости Южной Осетии и Абхазии, а также соглашение с Украиной о продлении базирования Черноморского флота в Севастополе. Избирательная кампания 2011-2012 гг. впервые ознаменовалась масштабными акциями протеста оппозиции, проходившими под лозунгом «За честные выборы». По официальным данным, «Единая Россия» набрала около 49 % голосов, что позволило ей сохранить контроль над Государственной Думой. Победителем президентской кампании 2012 г. стал В.В. Путин, заручившийся поддержкой 63,3 % избирателей. Ответная реакция власти на критику оппозиции свелась к мерам по некоторой либерализации закона о партиях (порог минимальной численности был снижен до 500 человек), возвращению губернаторских выборов (с ограничениями в виде муниципального и президентского «фильтров»), снижению процентного порога на выборах в парламент с семи до пяти процентов. В то же время были внесены поправки в законодательство о митингах и демонстрациях, ужесточающие правила их проведения. Главный итог бурных политических событий конца 2011- начала 2012 гг.: в российском обществе существует серьезный запрос на перемены. Должны поменяться как поколение политических лидеров, так и «правила игры». Переформатирование политической системы неизбежно, но каким оно будет – в сторону демократизации или усиления авторитарных тенденций – покажет будущее. 20.2. Управление экономикой и социальной сферой Позитивные перемены наметились в период «нулевых» в экономической области. Начиная с 1999 г., страна сводила бюджет с профицитом. В связи с этим возникли условия для досрочной выплаты внешнего долга и создания Стабилизиционного фонда, который составлял на конец 2005 г. свыше 1 трлн руб. Благоприятная конъюктура цен на энергоносители позволила существенно увеличить налоговые поступления и рост золотовалютных резервов Центробанка. По этому показателю Россия вышла на третье место в мире. Валовой внутренний продукт, по данным Министерства экономического развития и торговли, вырос с 1999 г. по 2005 г. в долларовом эквиваленте в три, а в реальных ценах – в полтора раза. Вместе с тем темпы экономического развития были недостаточными. Сохранялся на высоком уровне разрыв в доходах различных групп населения; падал индекс качества жизни. С учетом этих реалий российская власть осенью 2005 г. выступила с рядом инициатив, оформленных как национальные проекты: «Здравоохранение», «Образование», «Доступное жилье», «Сельское хозяйство». В 2009 - 2010 гг. был существенно увеличен размер пенсий, однако и после этого коэффициент замещения (соотношение размера пенсии и утраченного заработка) не достиг сорока процентов, предусмотренных конвенцией МОТ. В 2008-2009 гг. разразился мировой экономический кризис, затронувший и Россию. Он повлек за собой спад производства и рост безработицы. Экспортная выручка упала вдвое. Правительству удалось с помощью чрезвычайных мер стабилизировать состояние банковской системы, поддержать фондовый рынок, оказать помощь реальному сектору. Уже в первые месяцы кризиса в экономику страны, главным образом, в банковскую сферу было направлено свыше 5 трлн руб. В то же время, оказывая финансовую помощь банкам, органы государственного управления не связали их условиями о порядке использования средств, в том числе обязательном кредитовании реального сектора. Полученные триллионы были направлены на валютные спекуляции. Предприятия, лишившись кредитования, не смогли вовремя закупить сырье и материалы, выдать зарплату сотрудникам, расплатиться за энергоресурсы. В результате задолженность по зарплате возросла до 8 млрд руб., а безработица увеличилась до 7,5 млн человек. «План действий, направленных на оздоровление ситуации в финансовом секторе и отдельных отраслях экономики», утвержденный Председателем Правительства В. В. Путиным 7 ноября 2008 г., предусматривал меры по поддержке не только банковской сферы, но и сельского хозяйства, автомобилестроения, транспорта, малого бизнеса и рынка труда. Правительство подняло размер максимального пособия по безработице с 3124 до 4900 руб. На предотвращение кризиса в жилищном строительстве было выделено около 100 млрд руб. Эти средства пошли, в основном, на выкуп государством уже построенного жилья с целью передачи этих квартир военным и семьям, проживавшим в аварийным домах. Финансовую помощь получили 295 объектов экономики, вошедшие в список градообразующих и системообразующих предприятий и компаний. В этот список попали не только государственные, но и частные компании («Русал», «Альфа-групп»). Были также предприняты шаги по снижению налоговой нагрузки на предприятия, малый бизнес и рядовых граждан. Серьезной корректировке подвергся проект бюджета на 2009 г. В окончательном варианте, опубликованном только 6 мая 2009 г., доходная часть бюджета была снижена на 40 %. Важным изменением госбюджета стало перераспределение средств в его расходной части. На кризисную экономику выделялось на 70 % больше денег, чем раньше. Увеличились расходы на социальную сферу, хотя эта сумма была в 2 с лишним раза меньше запланированной на национальную безопасность и правоохранительную деятельность. Впервые за 10 лет бюджет стал дефицитным. «Россия будет жить с дефицитным бюджетом в течение нескольких следующих лет», - заявил В. В. Путин на заседании Правительства в марте 2009 г. «Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации», утвержденная весной 2009 г., ориентировала органы власти и управления на выполнение главной задачи – перевод экономики с сырьевого наинновационный путь развития. Для этого необходимы структурное обновление экономики, последовательная демонополизация и развитие конкуренции, проведение институциональных реформ, обеспечивающих устойчивое и динамичное развитие страны. В 2010-2012 гг. Правительству удалось добиться определенных успехов в реализации антикризисных мер: спад производства был остановлен и наметился небольшой его рост (на уровне 3 % в год), снизилась безработица, увеличился приток капитала. В послании Президента В. В. Путина Федеральному Собранию (декабрь 2012 г.) были обозначены некоторые приоритеты в экономике и социальной сфере. В ближайшее время, по мнению Президента, необходимо: - направить часть средств Фонда национального благосостояния на реализацию окупаемых инфраструктурных проектов; - принять систему мер по деофшоризации экономики; - ввести налог на роскошь, установить контроль за расходами чиновников, ограничить их права на заграничные счета, ценные бумаги и акции; - совершенствовать механизм госзакупок, особое внимание уделить проверке их эффективности и целесообразности. - увеличить ввод доступного жилья экономкласса, расширить возможности аренды и ипотеки; - осуществить дополнительные меры поддержки семьи, в частности в 50 регионах со сложной демографической ситуацией выплачивать пособие на третьего ребенка в размере прожиточного минимума до достижения им трехлетнего возраста; - осуществить меры по регулированию миграционных потоков, включая введение с 2015 г. заграничных паспортов, ужесточить наказание за незаконную миграцию. В 2013 г. восстановительный рост российской экономики, наметившийся в предшествующий период, сменился рецессией. Темпы экономического развития снизились до 1,5%, а в некоторых отраслях скатились практически к нулевым показателям. И это – при высоких ценах на нефть, хорошем урожае, стабильно работающем правительстве. В автомобилестроении, например, падение производства в 2013 г. составило 10 %, в металлургии экспорт сократился на 13 %. Дополнительное негативное воздействие на отечественную экономику оказывают ряд проблем долгосрочного характера: - рост демографической нагрузки на бюджет. На пенсию начинает выходить многочисленное поколение благополучных 1960-х гг. рождения – а в составе трудовых ресурсов их замещает малочисленное поколение, родившееся в 1990-е гг. Возрастание пенсионного бремени ограничивает возможности маневра ресурсами бюджета; - окончание «потребительского бума». Если в прежние годы расширение потребительского спроса базировалось на быстром повышении доходов населения, снижении безработицы и развитии потребительского кредитования, то сейчас действие всех этих факторов исчерпано: государство и предприятия вряд ли смогут быстро повышать зарплаты, безработица стабилизировалась на уровне 5-5,5% экономически активного населения, масштабы выданных потребительских кредитов уже ставят банки перед риском кризиса неплатежей; - глобальная конкуренция. Вступление России в ВТО обострило проблему конкурентоспособности нашей экономики, основанной на технологически отсталых производствах. В связи с неблагоприятной экономической ситуацией принятый в первом чтении Государственной Думой проект бюджета на 2014-2016 гг. был секвестирован на 5 % по сравнению с первоначальным вариантом. Под сокращение попали расходы на образование (на 13 % по сравнению с 2013 г.), здравоохранение (9 %), социальную политику (2 %) и на сектор ЖКХ (почти 25 %). В то же время доля оборонных расходов в федеральном бюджете вырастет с 15,7 % в 2013 г. до 20,6 % в 2016 г. В начале второго десятилетия XXI века Россия столкнулась с теми же проблемами, которые СССР безуспешно пытался решить в 1970-е годы: преодоление технологической отсталости, создание диверсифицированной экономики, развитие человеческого капитала. Сегодня, для того, чтобы совершить исторический рывок, необходима внятная промышленная политика, основанная на правильно выстроенных приоритетах. Ситуация мирового кризиса требует от нашей элиты «смены вех»: пришло время отказаться от прежних либерально-монетаристских иллюзий и в корне изменить экономическую стратегию. Главной тенденцией в государственном управлении начала XXI была централизация, дальнейшее укрепление исполнительной вертикали при формальном сохранении демократических норм и институтов. В течение примерно десяти лет этот курс поддерживался большинством населения страны. Ухудшение экономической ситуации, а также явные признаки застоя в политической системе вызвали рост оппозиционных настроений в российском обществе. Можно ожидать, что период стабилизации заканчивается и вскоре ему на смену придет очередная полоса реформ. Контрольные вопросы и задания 1. Перечислите основные направления преобразований государственного аппарата в 2000 – 2012 гг. 2. Оцените результаты социально-экономической политики первого десятилетия XXI века. 3. Можно ли охарактеризовать современный этап как эпоху реформ или правильнее назвать его периодом контрреформ? Аргументируйте свой ответ. |