Учет, консолидация, инкоропорация, кодификация. Реферат юр. техника. Пальниченко Е.А. ЮЗ-302. Консолидация, инкорпорация и ревизия нормативных правовых актов
 Скачать 69.84 Kb.
|
|
Реферат Учет, КОНСОЛИДАЦИЯ, ИНКОРПОРАЦИЯ И РЕВИЗИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ Содержание Введение 3 1 Виды систематизации законодательства 4 2 Систематизация законодательства в предпринимательской деятельности 6 3 Проблемы правовой реальности 10 4 Экономико-правовая экспертиза нормативных правовых актов 17 Заключение 21 Библиографический список 24 Введение Многообразие правовых норм требует их систематизации, т.е. приведения их в единую, согласованную, целостную систему. Систематизация законодательства - это упорядочение нормативных правовых актов, приведение их в согласованную, взаимоувязанную систему по отраслям законодательства, позволяющую провести максимально полный учет нормативных актов в целях информирования заинтересованных лиц о действующих правовых нормах. Такое определение содержалось в п. 1.4.1 Инструкции о порядке ведения фондов правовой информации в системе Судебного департамента, утвержденной Приказом Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 26.01.2001 N 10. Данный документ утратил силу в связи с изданием Приказа Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 23.04.2021 N 90. В теории права под системой законодательства принято понимать совокупность нормативных правовых актов различной юридической силы, которые исходя из необходимости решения стоящих перед государством задач обладают согласованностью действий и внутренним единством. Система законодательства выступает как результат, следствие систематизации, а также как органическое свойство законодательства [1]. Систематизация законодательства осуществляется в целях облегчения пользования нормативным материалом и его дальнейшего совершенствования. Систематизация законодательства происходит на основе отраслей права, которые складываются объективно-исторически. В наибольшей степени «зависимость систематизации законодательства от объективно существующей системы права проявляется при кодификации [2]. 1. Виды систематизации законодательства Существует три вида систематизации: инкорпорация, кодификация и консолидация. Инкорпорация - это вид систематизации, то есть такое упорядочение, которое, во-первых, не затрагивает содержания инкорпорированных правовых актов, и во-вторых, происходит без учета отраслей права, которые существуют объективно. Можно провести инкорпорацию в хронологическом порядке, но она может быть проведена и по отраслям права. Инкорпорация - это низшая форма систематизации, при которой нормативные акты объединяются в единые сборники или собрания в определенном порядке: алфавитном, хронологическом или предметном. Нормативные акты, объединяемые при инкорпорации, не подлежат никаким изменениям или дополнениям. Главная задача - расположить их в определенной последовательности, чтобы можно было удобно пользоваться ими не только юристам, но и другим категориям населения. Инкорпорация - это форма систематизации законодательства посредством объединения нормативных актов определенного уровня (журналы, сборники) без внесения изменений в их содержание (за исключением внесенных законодателем изменений и дополнений) в определенном порядке (хронологическом, алфавитном, системно-предметном). Виды инкорпорации: официальная, официозная (полуофициальная) и неофициальная. Высшая ступень систематизации законодательства - кодификация. Кодификацию осуществляют по отраслям права. При создании кодексов происходит обновление законодательства. Кодексы создаются и по отраслям законодательства. Кодификация - это деятельность нормотворческих органов государственной власти, направленная на создание нового нормативно-правового акта, призванного регулировать определенные общественные отношения. При кодификации не только собирается нормативный материал, но и устраняются противоречия в системе норм права, вносятся новые правовые положения, отвечающие требованиям времени. Кодификация осуществляется только органами, издающими нормативно-правовые акты. Кодификация - это наиболее совершенная и сложная форма систематизации законодательства, выражающаяся в подготовке обладающего системным характером нового комплексного (сводного) законодательного акта, предназначенного регулировать наиболее важные сферы общественных отношений на протяжении длительного времени. Виды кодификации: всеобщая, отраслевая и специальная (комплексная). Консолидация является особым видом систематизации, при которой объединяются два или несколько нормативно-правовых актов, имеющих один и тот же предмет правового регулирования, в единый нормативный акт. Однако при консолидации содержание отдельных нормативно-правовых актов не изменяется и не дополняется, а в прежнем виде включается в новый правовой акт. Консолидация может послужить промежуточным этапом перед кодификацией. 2. Систематизация законодательства в предпринимательской деятельности Систематизация и совершенствование законодательства о предпринимательской деятельности представляют собой непрерывную форму развития и упорядочения действующей правовой системы в сфере предпринимательства. Это объективный и сложный процесс, обусловленный постоянным изменением общественных экономических отношений и необходимостью упорядочения нормативных правовых актов, устранения пробелов, противоречий и дефектов законодательства, стремлением законодателя к улучшению юридического изложения норм права, повышению их эффективности. Среди ученых-юристов нет единства мнений относительно форм систематизации законодательства. Выделяют 1) учет, 2) инкорпорацию, 3) консолидацию, 4) кодификацию и 5) создание сводов законодательства. На различных этапах развития законодательства в сфере предпринимательства могут оказаться востребованными разные формы систематизации, в наибольшей степени обеспечивающие решение текущих экономических задач. Наиболее распространенными формами систематизации законодательства о предпринимательской деятельности являются инкорпорация и консолидация. Инкорпорация может реализовываться в виде подготовки и издания различного рода хронологических и тематических собраний и сборников нормативных правовых актов. При инкорпорации не допускается вносить изменения в содержание правовых норм. В то же время возможна редакционная правка нормативных актов: их изложение с учетом последних официальных изменений; исключение положений, утративших силу; исправление технических опечаток и т.п. Примером официальной инкорпорации могут служить "Собрание законодательства Российской Федерации", "Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти", "Вестник Конституционного Суда Российской Федерации", "Собрание действующего законодательства (СДЗ) города Москвы" и др. Так, в СДЗ города Москвы выделена специальная глава 6.2, в которой собраны действующие положения актов города Москвы, посвященные экономической, предпринимательской и хозяйственной деятельности. В качестве неофициальной инкорпорации можно рассматривать различные электронные справочные правовые системы ("КонсультантПлюс", "Гарант" и т.п.), уделяющие большое внимание систематизации предпринимательского законодательства. В процессе консолидации нормативных правовых актов в сфере предпринимательства устраняется их множественность по одним и тем же вопросам путем создания крупных однородных актов в системе законодательства. В результате консолидации новый укрупненный акт не меняет содержания правового регулирования и не вносит новелл в действующее законодательство. В российской юридической литературе активно обсуждается проблема кодификации предпринимательского законодательства. Ряд ученых полагают достаточным принятие отдельного Торгового кодекса, регулирующего деятельность предпринимателей в сфере торгового оборота и содержащего особенности заключения торговых (предпринимательских) договоров, правил приемки товаров по количеству и качеству, гарантийного обслуживания и т.д. [3]. Вместе с тем многие специалисты в области предпринимательского права склоняются к необходимости принятия Предпринимательского (Хозяйственного) кодекса РФ, в котором предлагается объединить нормы частного и публичного права, обеспечивающие специальное регулирование отношений в сфере предпринимательской деятельности [4]. При этом сторонники предпринимательского права как самостоятельной отрасли призывают к созданию единого отраслевого кодекса, а другие авторы ведут речь о кодексе как комплексном нормативном акте, основанном на нормах различных отраслей права. Отдельные ученые предлагают не создавать специальный кодифицированный акт типа Предпринимательского кодекса, а сосредоточиться на строгой систематизации норм о предпринимательской деятельности, развитии понятийного аппарата предпринимательского права (предмет, источники, субъект предпринимательской деятельности, объекты предпринимательского оборота, предпринимательские обязательства и т.д.) [5]. В качестве основного нормативного акта в системе совершенствования законодательства о предпринимательской деятельности, например, предлагался Федеральный закон "О предпринимательской деятельности и защите прав предпринимателей" [6]. Потребности в принятии отдельного Предпринимательского кодекса обусловлены тем, что Гражданский кодекс как акт частного права не может обеспечить в полной мере регулирование комплексных частно-публичных отношений, возникающих в сфере предпринимательства. Е.П. Губин отмечал, что гражданское законодательство не способно в силу ограниченности инструментальных возможностей адекватно обеспечивать потребности бизнеса [7]. С другой стороны, развитие экономических отношений объективно требует совершенствования правовых норм. За последние годы предпринимательское законодательство формировалось путем создания актов, регулирующих отдельные элементы рыночной экономики и институты рынка (банковская и страховая деятельность, рынок ценных бумаг, инвестиции, инновации, несостоятельность (банкротство), конкуренция и т.д.), а также различные отрасли народного хозяйства (транспорт, связь, энергетика, сельское хозяйство и т.д.). В целом оно обеспечивает надлежащую правовую основу для функционирования рыночных отношений. Однако действующее законодательство в сфере предпринимательства имеет ряд недостатков, сдерживающих предпринимательскую активность. Оно в целом плохо структурировано, не имеет общих положений, обеспечивающих системную связь нормативных положений в различных актах и единство правовых принципов в сфере предпринимательства, изобилует противоречиями и представляет собой неоправданно огромный массив нормативных правовых актов. В процессе кодификации предпринимательского законодательства возможно объединить и систематизировать оправдавшие себя правовые нормы, переосмыслить и переработать их содержание применительно к новым экономическим реалиям, изложить нормативные правила внутренне согласованно, устранить противоречия между ними, ликвидировать устаревшие положения, пробелы, дублирование норм, обеспечить максимальную полноту регулирования отношений в сфере предпринимательства. В целях совершенствования законодательства о предпринимательской деятельности возможна его унификация - выработка единых правовых норм (конструкций) для регулирования сходных отношений. Например, специалисты в области транспортной деятельности обращают внимание на наличие противоречий между транспортными уставами и кодексами и неоправданную дифференциацию законодательства в сфере перевозок, что подчеркивает необходимость его унификации. В целом развитие и совершенствование современного российского законодательства о предпринимательской деятельности и основах рыночной экономики осуществляется по следующим ключевым традиционным направлениям, нацеленным на правовое обеспечение реального хозяйственного сектора в условиях перехода к цифровой экономике: правовое обеспечение структурных изменений в народном хозяйстве; совершенствование инвестиционного законодательства; правовая поддержка институциональных преобразований; развитие законодательства о конкуренции и монополии; регулирование бюджетных отношений и государственных закупок; регулирование денежно-кредитных отношений, финансового и фондового рынков с акцентом на развитие финансовых услуг в электронной форме; регулирование тарифов и совершенствование правовых основ ценообразования; налоговое регулирование; законодательное обеспечение внешнеэкономической деятельности. 3. Проблемы правовой реальности Здесь рассмотрим вопросы актуального контекста правоприменения положений Конституции РФ. Постепенное стирание прямой правовой связи между конституционными нормами и нормами федерального и регионального законодательства влекут за собой серьезное искажение правоприменительной практики. Фундаментально изменились условия, в которых Конституция РФ действует, изменился правовой и политический контекст ее существования. В первую очередь необходимо уточнить, что подразумевается под термином "контекст". Как отмечает С.А. Лебедев, под контекстом следует понимать языковую или объективную структуру, более широкую, чем текст или отдельное событие. Методологический смысл обозначенной категории "состоит в том, что контекст как целое, с одной стороны, существенно определяет смысл любого текста, как своего элемента, а с другой - лишает его однозначности и замкнутости, делая открытой и всегда неопределенной системой" [8]. Современная правовая реальность делится условно на две составляющие: 1) непосредственно нормативно-правовой массив юридических документов (законов, актов государственных органов, актов местного самоуправления и т.д.); 2) практика правоприменения, применения юридических документов. В связи с чем понятие "правовой контекст" выражает симбиоз перечисленных составляющих правовой реальности. Поэтому наблюдая и исследуя российскую правовую реальность, возникает множество вопросов о несоответствии друг другу перечисленных выше элементов правовой реальности. Правовая реальность имеет различные уровни, увязанные с уровнями российского правового регулирования: федеральный, региональный (уровень субъектов РФ), местный; дополнить эту градацию уровней следует уровнем синтетическим (подразумевает синтез нескольких уровней правового регулирования в силу особенностей нормативного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления). Контекст правоприменения напрямую зависит от указанных уровней. При этом следует подчеркнуть, что на практике правоприменительные действия, как элементы контекста правоприменения, на различных уровнях правового регулирования не могут быть полностью унифицированы. Примером отсутствия единства правоприменения может служить как разнородная практика деятельности органов государственной власти субъектов Федерации, так и практика применения судами норм федерального законодательства в субъектах Федерации. В некоторых случаях федеральные законы, предусматривающие императивные нормы, в субъектах РФ по-прежнему не реализуются. Следует отметить, что за период действия российского Основного Закона изменилась как ситуация в толковании конституционных норм, так и в практике их правоприменения, изменился подход законодателя к пониманию основополагающих конституционных норм и, соответственно, их развитию в нормах российского законодательства (как федерального, так и субъектов Федерации). Правовая реальность на сегодняшний день далека от заложенных в главе 1 Конституции РФ основ конституционного строя, очевидные трудности с реализацией испытывают положения главы 2, затрагивающие права и свободы человека и гражданина. Российская правовая реальность постепенно расслаивается на идеальную конституционную, фрагментарную законодательную и дефективную правоприменительную. Следует согласиться с выводами авторского коллектива под руководством И. Шаблинского и Е. Лукьяновой, которые еще в 2016 г. обозначили три основные формы проявления кризиса конституционного правоприменения: "...отклонение правоприменительной практики от базовых конституционных принципов, ограничения в реализации базовых конституционных прав и свобод, блокировка работы ключевых механизмов защиты конституционных прав и свобод" [9]. Обратимся к некоторым примерам, иллюстрирующим обозначенные выше тезисы. Вероятно, самым ярким примером, с учетом проведенной пенсионной реформы 2018 г., является реализация одной из самых востребованных основ конституционного строя, закрепляющих Российскую Федерацию как "социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека" (п. 1 ст. 7). Именно на примере принятия пакета законопроектов о пенсионной реформе в 2018 г. видно, как российское общество остро негативно <7>, с социальным недовольством восприняло столь непопулярное решение органов государственной власти Российской Федерации. Следует подчеркнуть, что термин "пенсионная реформа", на наш взгляд, является условным, предпринятые корректировки пенсионного законодательства реформой как таковой не являлись, данная точка зрения неоднократно озвучивалась и многими экспертами [10]. Интересным представляется, что скоропостижное принятие решений в отношении пенсионной реформы не стало для экспертного (в том числе юридического) сообщества неожиданностью. Как известно, многие нормативные изменения в российском законотворчестве, включая конституционный уровень, и ранее проходили в крайне сжатые сроки (практически минимальные по законодательству), но большая часть российского общества, к сожалению, этого не замечала. Так, например, в течение нескольких месяцев прошла реформа судебной системы Российской Федерации с изъятием из главы 7 ст. 127 Конституции РФ и ликвидацией Высшего Арбитражного Суда РФ; в такие же сжатые сроки была реформирована Российская академия наук [11]. Подобный темп законодательного изменения Федеральным Собранием РФ был взят достаточно давно, но российское общество в целом заметило и отреагировало только после принятия серьезного социального пакета законопроектов, который коснулся практически всех граждан Российской Федерации, а не каких-то отдельных социальных групп. Еще одним примером нормативной дисфункции в реализации основных конституционных прав и свобод является пример, связанный со ст. 31 Конституции РФ в отношении права граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Неоднократно, в том числе автор настоящей статьи, правоведы и практикующие юристы указывали, что изменения, внесенные в Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" [12] (далее - Закон N 54-ФЗ), в отношении требований о согласовании организаторами публичных мероприятий с органами государственной власти субъекта РФ (п. 4 ст. 5) и иных обязанностей, возложенных на организаторов публичных мероприятий, и коррелирующей с этими нормами административной ответственностью создали ситуацию правовой неопределенности и увеличили дискрецию органов государственной власти субъектов РФ в отношении согласования/отказа в согласовании публичных мероприятий. Так, например, п. 7.1 Закона N 54-ФЗ (пункт введен в 2012 г.) в отношении обязанности предписывает организаторам "принять меры по недопущению превышения указанного в уведомлении на проведение публичного мероприятия количества участников публичного мероприятия". Какие действия предполагает эта норма, однозначно понять и интерпретировать невозможно. Правовой определенности эта норма попросту не содержит, крайне затруднительно понять реализуемость требования к организаторам публичного мероприятия о подсчете количества граждан, желающих реализовать свое конституционное право на собрание, и принятии соответствующих мер организаторами. При этом в ст. 3 Федерального закона в качестве принципа проведения публичного мероприятия заложен принцип добровольности участия. Конституционный Суд РФ при анализе указанной нормы никаких подробных разъяснений в отношении данной нормы не дал [13]. Размытость полномочий органов государственной власти субъектов РФ в данной сфере приводит к фактическим злоупотреблениям. В некоторых регионах, например в Дагестане, количество отказов в проведении публичного мероприятия по одному и тому же поводу (с различными местами проведения, предложенными организаторами) исчисляется десятками. Правовая практика реализации норм указанного Закона N 54-ФЗ характеризуется неоднородностью в региональном правоприменении. Закрепленный в Законе N 54-ФЗ уведомительный порядок согласования публичных мероприятий по существу превратился в разрешительный, появились юридически не существующие, но перманентно употребляемые (в СМИ, научно-публицистической периодике, в сообщениях органов государственной власти и т.д.) термины "несогласованное мероприятие", "несанкционированная акция". Так, в Санкт-Петербурге после согласования публичного мероприятия КПРФ (в 2018 г.) администрация Центрального района Санкт-Петербурга отозвала согласование митинга против повышения пенсионного возраста <13>. Основанием такого отзыва согласования являются положения абз. 11 п. 1 ст. 5-1 Закона Санкт-Петербурга от 21 июня 2011 г. N 390-70 "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях в Санкт-Петербурге" [14], который предусматривает, что "уполномоченный орган в течение трех рабочих дней со дня, следующего за днем получения информации, информирует организатора публичного мероприятия о невозможности его проведения". Но вместе с тем данное положение никак не соотносится с нормами Закона N 54-ФЗ, так как формально уполномоченный орган может информировать о невозможности проведения по любому поводу (так как нормативный перечень причин невозможности проведения публичного мероприятия отсутствует). Отдельного внимания заслуживает правовое регулирование собрания и пикетирования, проводимого одним участником, которое в силу ч. 1 ст. 7 Закона N 54-ФЗ не требует направления уведомления, но практически не может быть реализовано без последствий применения к такому участнику административной ответственности. Верховный Суд РФ расширил толкование описываемой нормы Закона, указав на то, что "совокупность актов пикетирования, осуществляемого одним участником, объединенных единым замыслом и общей организацией, может быть признана решением суда по конкретному гражданскому, административному или уголовному делу одним публичным мероприятием, в отношении которого данным Законом установлена обязанность по подаче уведомления о его проведении в орган публичной власти" [15]. Таким образом, следует констатировать, что нормы федерального и регионального законодательства создают правовую неопределенность для желающих реализовать свое конституционное право, закрепленное ст. 31 Конституции РФ, а правоприменительная практика демонстрирует и дополнительную дискрецию для органов государственной власти, что очевидно несет в себе расслоение правовой реальности на различных уровнях правового регулирования, и, по сути, делает невозможным реализацию указанного конституционного права. Приведенные примеры, иллюстрируют поставленную в настоящей статьей проблему изменения контекста правоприменения в современных российских условиях. Нормативные искажения в правоприменительной практике стали определенным стандартом в российской правовой системе, устойчивая правовая связь между конституционными нормами, нормами федерального и регионального законодательства становится все более иллюзорной. Современные исследования в отношении российских правовых актов констатируют повышение их уровня сложности (читаемости) и, как следствие, их реализуемости [16]. Легистский подход к регулированию конституционных прав в федеральном законодательстве подменяет сущность права усложненными регуляторными механизмами его реализации, деформирует структуру базовых конституционных основ государственного функционирования. Как следствие, общество получает большое количество нормативно-правовых актов, не соотносящихся с реальным правовым контекстом, который, с одной стороны, множит правовую неопределенность в моделях поведения не только граждан, но и правоприменителей, а с другой стороны, создает фрагментарную правовую действительность, все сложнее поддающуюся взвешенному юридико-правовому анализу. В заключение отметим, что актуальное состояние российской правовой системы демонстрирует ее кризисное состояние с точки зрения прямой правовой связи между конституционными нормами и нормами федерального и регионального законодательства. Такое состояние усугубляется искаженной правоприменительной практикой, которая носит неоднородный характер и зависит от уровня российского правового регулирования. В этой связи необходимо отметить, что требуется начать широкий гражданский диалог по решению обозначенной проблемы, фактически запустить ревизию действующих нормативно-правовых актов на предмет их соответствия конституционным установлениям. Дальнейшее государственное развитие в параллельных, не пересекающихся нормативной и правоприменительной реальностях формирует антиправовую среду с искаженным представлением о законности, где дискреционные полномочия органов государственной власти на практике выхолащивают содержание конституционно-правовых норм, а любое решение органа государственной власти, вне зависимости от того, правовое оно или нет, может быть объявлено как законное. 4. Экономико-правовая экспертиза нормативных правовых актов Представляется, что развитие любой науки, в том числе правовой, всегда происходит одновременно в двух направлениях: с одной стороны, уважения к традиции и авторитетам и, с другой стороны, критического самоосмысления и поиска новых подходов (теоретических и практических). Как показал Т. Кун, преобразования, которые претерпевает наука в своем историческом развитии, могут носить как эволюционный, так и революционный (парадигмальный) характер. Учитывая исторически сложившиеся особенности правовой культуры российских юристов, преодоление механистического и формалистического мировоззрения можно охарактеризовать как возможный и желательный парадигмальный сдвиг[17]. Возвращаясь к вопросу о возможных ответах права на вызовы цифровой эпохи, мы можем констатировать, что спектр возможных (обсуждаемых или в той или иной степени уже применяемых) ответов не отличается разнообразием. Фактически речь идет о двух возможных направлениях оптимизации правового регулирования: 1) комплексном реформировании законодательного регулирования в целях повышения его эффективности и гибкости; 2) расширение дискреции в отношении отмены или ревизии нормативных правовых актов. Поиск адекватных ответов на вызовы в рамках законодательной деятельности преобладает как в государственной политике, так и в научных дискуссиях. Основные правовые механизмы обеспечения гибкости на уровне законодательного регулирования, как мы уже отмечали, достаточно хорошо проработаны. Лучшие практики и экспертные рекомендации по данной теме включают в себя ориентацию на определенные принципы (такие, как прозрачность и пропорциональность), частичное делегирование полномочий негосударственным организациям, оценку регулирующего и фактического воздействия, ограничение срока действия нормативных актов, следование правилу введения нового акта при условии отмены другого акта, правовое экспериментирование ("правовые песочницы") и др. Речь идет о включении в нормативные акты положений, устанавливающих определенный срок действия акта, после истечения которого нормативный акт прекращает свое действие или происходит его ревизия с последующей отменной, изменением или продлением срока действия. К сожалению, в нормативных правовых актах, обеспечивающих правовые условия реализации политики в Российской Федерации на федеральном и региональном уровне, отсутствуют индикаторы, отражающие степень воздействия реализации целей и задач политики. Экономико-правовая экспертиза нормативных правовых актов концептуального директивного уровня может быть произведена с использованием критериев, предложенных на доктринально-теоретическом уровне в научных публикациях. В экономической науке число таких критериев велико. Выделим часть из них, которые интегрально могли бы характеризовать степень достижения целей декларируемой политики. Если сравнивать такие интегральные показатели с показателями, используемыми в программах развития отраслей, то можно сделать вывод, имеющий принципиальное значение не только для экспертной деятельности в сфере реализации политики, но и для многих иных сфер экспертной деятельности, предполагающей оценку нормативных правовых актов. При организации экспертизы нормативных правовых актов необходимо выделять два принципиально различающихся уровня экспертной деятельности: экспертиза концепций и экспертиза документов, содержащих в своей структуре либо в ином нормативном правовом акте более высокого иерархического уровня критерии, прежде всего, экономические для возможности проведения экономико-правовой экспертизы. Экономические критерии эффективности могут быть использованы для экономико-правовой экспертизы правовых документов концептуального уровня, а также для оценки федеральных программ развития отраслей. Представляется, что требование обязательности обоснования достаточности и содержания критериев (индикаторов) должно быть установлено в федеральном законе, либо некоторые критерии должны быть сформулированы непосредственно в законе. Таким образом, во-первых, одной из ключевых проблем является отсутствие обоснований системы критериев оценки нормативных правовых актов в сфере реализации политики как на этапе их подготовки, так и на этапах контроля, исполнения, мониторинга исполнения. Именно эти критерии должны являться формально-юридической основой для экспертной оценки. Во-вторых, принципиально важно то, что отсутствует публично доступное и формально закрепленное на нормативном уровне обоснование необходимости использования существующих критериев. Отсутствие такого обоснования и публично доступной информации об этом не позволяет провести формально-юридическую экономико-правовую экспертизу правовых актов в сфере формирования и реализации промышленной политики. В-третьих, положения существующих нормативных правовых актов, регламентирующих обоснование, подготовку и принятие (утверждение), исполнение (правореализацию), мониторинг и контроль исполнения правовых актов во всех сферах, остаются во многом не реализованными. Их неисполнение при отсутствии и необоснованной закрытости информации приводит к невозможности объективной независимой оценки результатов реализации целей и задач политики, сопоставления достигнутых результатов с декларируемыми целями и задачами. Неопределенность приоритетов политики не позволяет сформировать единые критерии оценки нормативных правовых актов. Теоретически и методологически в условиях неопределенности таких критериев возможны несколько вариантов подготовки экспертных заключений. Исходя из сложившегося положения, могут быть предложены следующие теоретически возможные подходы к систематизации и обоснованию использования критериев, показателей (индикаторов) в сфере реализации промышленной политики для целей экономико-правовой экспертизы нормативных правовых актов. Учитывая отмеченные выше недостатки и дефекты системы нормативных правовых актов в сфере формирования и реализации политики в Российской Федерации, в которой с точки зрения экономической науки выделенные критерии, показатели (индикаторы) являются во многих случаях дискуссионными для проведения формальной правовой оценки, имея в виду иерархическую подчиненность правовых актов, обоснованным является выделение двух типов экономико-правовой экспертизы в этой сфере нормативного правового регулирования. Они условно могут быть названы как формально-юридический и альтернативно-оценочный. Заключение Содержание и значение правовых актов в сфере реализации промышленной политики для развития экономики страны трудно переоценить, потому что, во-первых, промышленность в течение достаточно длительного времени обоснованно рассматривается в нашей стране как приоритетная сфера для развития экономики. Во-вторых, с точки зрения правового анализа сложившаяся система законодательных и иных нормативных правовых актов в этой сфере не только объемна, но и, к сожалению, весьма противоречива как на федеральном, так и на региональном уровне [18]. Введение института обязательной экономико-правовой экспертизы нормативных правовых актов в эту сферу общественных отношений, несомненно, будет способствовать как повышению четкости, полноты и непротиворечивости нормативно-правового регулирования, так и, что еще более важно, повышению его результативности. Учитывая, что результаты теории экономического анализа права в сфере публично-правовых отношений немногочисленны как в зарубежных исследованиях, так и в еще большей степени в отечественных теоретических разработках, актуальным представляется одно из теоретических направлений исследований - экономико-правовая адаптация достигнутых результатов в сфере экономического анализа частноправовых отношений к сфере публичного права, с использованием, где это позволяют условия, методов теории экономического анализа права. Проведенные исследования выявили актуальность разрешения проблем, связанных с формированием и реализацией промышленной политики в Российской Федерации. Одна из них содержательно может характеризоваться как проблема специального или отраслевого значения с точки зрения правовой науки в целом. Она связана с необходимостью разработки методологии не только экономико-правовой экспертизы в сфере промышленной политики, но и теории комплексной экспертизы нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в этой сфере. При этом понятие комплексной экспертизы должно отличаться от понятия комплексной экспертизы, сложившегося в судебной экспертологии и в процессуальном судебном законодательстве. Такое толкование комплексной экспертизы должно включать не только указание на содержание и методы проведения экспертизы: экономико-правовая, социально-экономическая; политико-правовая и др. Необходимо выделить значение политико-правовой экспертизы применительно к сфере формирования и реализации промышленной политики как экспертизы, имеющей преимущественно практическое значение для выбора механизмов достижения целей, декларируемых в сложившейся системе доктринальных правовых актов в Российской Федерации. Вторая проблема имеет в большей степени теоретико-прикладной характер и связана с необходимостью систематизации и классификации экспертной деятельности в системе законодательной (представительной) и исполнительной власти в Российской Федерации с целью формирования основ общей экспертологии, которая должна учитывать закономерности (по аналогии с судебной экспертологией) возникновения, формирования и развития видов экспертиз несудебных (экономико-правовых, социальных, политологических, финансовых, антикоррупционных и др.) и их частных теорий (в сфере промышленности, науки, медицины, здравоохранения, в социальной сфере и др.) на основе единой методологии и унифицированного понятийного аппарата. Концептуальные основы общей экспертологии должны включать, как это обосновывается в общей теории права, прежде всего основополагающие принципы и предмет науки, а затем систему и функции. Необходимость разработки общетеоретических положений общей экспертизы подтверждается и результатами анализа нормативных правовых актов различного иерархического уровня. Проведенные исследования выявили необходимость совершенствования нормативно-правового регулирования, относящегося как в целом к организации и созданию правовых условий экспертной деятельности и проведению различных экспертиз нормативных правовых актов, так и к конкретной сфере общественных отношений - формированию и реализации промышленной политики. Направления совершенствования правового регулирования, непосредственно или косвенно связанные с организацией и проведением экспертизы нормативных правовых актов в сфере формирования и реализации промышленной политики, могут быть представлены следующим образом. 1. Перераспределение полномочий между законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти в Российской Федерации с целью обеспечения публичности принимаемых решений и возможностей публичного представления и обсуждения результатов экспертной деятельности. 2. Совершенствование правил представления в сети Интернет информации об обосновании необходимости принятия (изменения) нормативных правовых актов в виде документов, подготовка которых предусмотрена в постановлениях и распоряжениях Правительства РФ, развернутых отчетов о реализации федеральных законов и государственных программ в сфере промышленности и др. 3. Внесение изменений в федеральные законы в части законодательного толкования принципов промышленной политики, введения законодательного определения понятий "критерий", "индикатор", "показатель". Обоснование достаточности критериев и показателей реализации промышленной политики, введение их в федеральные законы с характеристикой каждого из показателей. Обязательное ограничение числа таких показателей, в том числе экономических и социально-экономических. 4. Подготовка федерального закона об общественной экспертизе с установлением в нем порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов в сфере формирования и реализации промышленной политики; порядка формирования экспертных групп; статуса эксперта; института публичного обсуждения результатов экспертизы. БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ Список 1. Мелехин А.В. Теория государства и права: Учебник" /2-е издание, переработанное и дополненное/, С.19 2. Абдулаев М.И. Правоведение: Учебник для высших учебных заведений. Магистр-Пресс", 2004, 41 с. 3. Пугинский Б.И. Коммерческое право России. М., 2006. С. 50; Платонов С.В. К вопросу о концепции Торгового кодекса // Таможенное дело. 2008. N 2. 4. Лаптев В.В. Проблемы совершенствования предпринимательского законодательства // Правовое регулирование предпринимательской деятельности. М., 1995. С. 9; Мартемьянов В.С. Хозяйственное право: Курс лекций: В 2 т. М., 1994. Т. I. С. 1 - 5; Губин Е.П. Размышления о Предпринимательском кодексе: современный взгляд // Творческое наследие академика В.В. Лаптева и современность Москва. М., 2014. С. 15. 5. Андреев В.К. Субъект права в сфере экономической деятельности // 20 лет Конституции Российской Федерации: актуальные проблемы юридической науки и правоприменения в условиях совершенствования российского законодательства: Четвертый пермский международный конгресс ученых-юристов (г. Пермь, 18 - 19 октября 2013 г.): Избранные материалы. М., 2014. 6. Губин Е.П. Законодательство о предпринимательской деятельности: состояние и направления совершенствования // Предпринимательское право. Приложение "Бизнес и право в России и за рубежом". 2010. N 3. С. 18 - 25. 7. Губин Е.П. О предстоящих изменениях в части I Гражданского кодекса Российской Федерации: правовое регулирование предпринимательской деятельности // Предпринимательское право. 2012. N 4. С. 2 - 5. 8. Лебедев С.А. Философия науки: словарь основных терминов. М.: Академический проспект, 2006. С. 108. 9. Конституционный кризис в России и пути его преодоления. Доклад "Открытой России" и Института Современной России / под ред. Е. Лукьяновой, И. Шабинского, В. Пастухова. М., 2016. С. 5. 10. Пенсионная реформа // Официальный сайт Левада-Центр. URL: https://www.levada.ru/2018/09/27/pensionnaya-reforma-4/ (дата обращения: 13.08.2019). 11. Демидов Д.Г. К вопросу о критериях оценки законодательного регулирования в Российской Федерации // Управленческое консультирование. 2014. N 8. С. 26 - 36. 12. Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (ред. от 11.10.2018) // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2485. 13. Постановление Конституционного Суда РФ от 14 февраля 2013 г. N 4-П // СЗ РФ. 2013. N 8. Ст. 868. 14. Закон Санкт-Петербурга от 21 июня 2011 г. N 390-70 "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях в Санкт-Петербурге" (ред. от 22.02.2017) // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2011. N 24. 15. Пункт 31 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 26 июня 2018 г. N 28 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2018. N 8. 16. Кучаков Р., Савельев Д. Сложность правовых актов в России: лексическое и синтаксическое качество текстов. СПб.: ИПП ЕУСПб, 2018. 20 с. 17. Кун Т. Структура научных революций. М., 1977. 18. Тихомиров Ю.А., Кабытов П.П. Закон как важнейший ресурс развития промышленности // Журнал российского права. 2016. N 7. С 164 - 169. |