ответы на вопросы по муниципальному праву. муницип право. Конституционноправовая природа местного самоуправления
 Скачать 34.92 Kb.
|
|
Конституционно-правовая природа местного самоуправления Местное самоуправление относится к числу важнейших элементов государственного устройства России, предусматриваемого Конституцией Российской Федерации, принятой в 1993 году. Основной закон России содержит ряд концептуальных положений, принципиально отличающих настоящее государственное устройство России от ранее существовавшего в части вопросов осуществления местного самоуправления. В первую очередь к указанным положениям относятся конституционные нормы, устанавливающие: 1) гарантированность местного самоуправления со стороны государства (статьи 12, 133); 2) самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (статьи 12, 130, 131, 132); 3) организационную обособленность местного самоуправления от системы органов государственной власти (статья 12); 4) осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (статья 131); 5) возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями при условии передачи необходимых для реализации передаваемых полномочий материальных и финансовых средств (статья 132). Особого внимания заслуживает также статья 15 Конституции, установившая обязательность соблюдения органами местного самоуправления Конституции Российской Федерации и законов. Согласно части 2 статьи 3 Конституции России “народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления”. Статьи 3, 32, 131 Конституции предусматривают осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через представителей. Эти нормы позволяют утверждать, что местное самоуправление является одной из форм осуществления народовластия. Специфика этой формы раскрывается в части 1 статьи 130 Конституции, согласно которой местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Квалифицирующим признаком вопросов местного значения, указанным в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 1), является непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования. Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что Конституция Российской Федерации, являясь основным законом общества и государства установила систему норм о местном самоуправлении, на которой должны базироваться все остальные нормативные правовые акты. Базовым, специальным законом, развивающим нормы Конституции Российской Федерации, регулирующие отношения в системе местного самоуправления, является Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Все остальные законы, содержащие нормы муниципального права, не могут противоречить названному закону, равно как и Конституции Российской Федерации. Соотношение понятий «местное самоуправление» и «местное управление» Местным управлением принято считать управленческую деятельность в местной территориальной единице, осуществляемую центральной государственной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня государственного управления. Осуществляется местное управление через назначаемые вышестоящей властью административные органы. Так, во Франции таким органом местного управления считается префект Республики, который назначается правительственным декретом и представляет правительство и его членов в отношениях с населением. Он наделяется государственными полномочиями в сферах финансов, безопасности, социальной помощи, экономического развития, пространственного планирования и т.д. Таково же функциональное предназначение и префекта в департамен те, который представляет интересы государства в другой территориальной единице — департаменте. Супрефект представляет интересы государства на территории округа —промежуточной территориальной единице между департамен том и коммуной. Местное самоуправление — это деятельность населения местной территориальной единицы — территориального коллектива (сообщества) и его выборных органов по управлению местными делами. В зависимости от той или иной правовой системы, концепции организации власти в государстве, а также традиций и нацио нальных особенностей различают три муниципальные системы (модели) местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную и смешанную. Таким образом, в виду наличия большего числа субъектов управления, можно прийти к выводу: местное самоуправление более широкое понятие, нежели муниципальное управление. Помимо этого, стоит отметить, что главным действующим лицом, осуществляющим местное самоуправление непосредственно (референдум, выборы, сход граждан и др.) и опосредованно (через муниципальные органы, выборных и иных должностных лиц) является население муниципального образования. Основные теории местного самоуправления Система местного самоуправления Система местного самоуправления – это совокупность взаимодействующих между собой самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей. Под системой местного самоуправления понимают совокупность организационных форм местного самоуправления в рамках муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни. Статья 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Закрепляются две основные формы народовластия: непосредственно (прямая демократия); через системы органов государственной и муниципальной власти (опосредованная демократия). Различные элементы МСУ находятся во взаимосвязи друг с другом, образуя систему МСУ в Российской Федерации. Термин "система МСУ" не используется ни в КонституцииРФ, ни в судебных решениях по проблемам МСУ. Вместе тем использование данного термина представляется вполне уместным, поскольку понятие системы подразумевает, что ее элементы структурированы, находятся между собой в определенной упорядоченной связи и образуют в силу этого некоторую целостность. Элементами системы МСУ являются: 1) формы осуществления МСУ непосредственно жителями муниципального образования: муниципальные выборы; местный референдум; отзыв выборных лиц МСУ; голосование по выявлению мнения населения об отношении к изменению границ территорий, в которых осуществляется МСУ; сход жителей муниципального образования (в муниципальных образованиях с численностью избирателей, не превышающей 100 человек); 2) деятельность органов МСУ: выборных коллегиальных; выборных единоличных (выборных должностных лиц МСУ); невыборных – сформированных (назначенных) выборными органами или в ином порядке, предусмотренном уставом муниципального образования; 3) инициативные формы участия жителей в местном самоуправлении (территориальное общественное самоуправление, клубы по интересам, связанным с решением вопросов местного значения, собрания граждан по месту жительства, народная правотворческая инициатива, участие в публичных слушаниях, обращения в органы МСУ, обсуждение проблем, связанных с решением вопросов местного значения, в СМИ и т.п.); 4) деятельность муниципальных служащих. В иерархии указанных элементов системы МСУ основополагающим элементом являются формы прямого (непосредственного) осуществления населением МСУ. В этой группе особую роль играют муниципальные выборы – акция, проходящая систематически во всех муниципальных образованиях России. ФЗ "Об общих принципах организации МСУ в РФ" допускается исключение из данного правила в отношении муниципальных образований – муниципальных районов, в которых уставом определено, что представительный орган формируется не путем муниципальных выборов, а из представителей внутрирайонных муниципальных образований, а глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава. В отличие от выборов, остальные формы прямого осуществления населением МСУ могут не применяться неограниченно долгое время. Вторая группа в иерархии элементов системы МСУ – деятельность органов МСУ, для которых решения, принятые через формы прямого осуществления населением МСУ, являются обязательными к исполнению и не могут быть ими отменены или изменены. В этой группе следует выделить представительный орган МСУ, обязательный к созданию в соответствии с ФЗ "Об общих принципах организации МСУ в РФ" (исключение - малочисленные муниципальные образования, где полномочия представительного органа осуществляет сход жителей), главу муниципального образования и местную администрацию. Третьей группой являются инициативные формы участия жителей в МСУ. Эта деятельность, на которую органы МСУ обязаны реагировать, но они вправе как принимать к исполнению предложения граждан, выдвинутые в инициативном порядке, так и отказаться от реализации тех или иных предложений по мотивам нецелесообразности. Четвертую группу составляют деятельность муниципальных служащих, имеющая целью обеспечение исполнения решений, принятых населением непосредственно, органами МСУ, а также обеспечение гражданам условий для реализации инициативных форм участия в местном самоуправлении. Единство данной системы проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий между различными формами ее осуществления, а также в том, что все ее организационные формы находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. Согласно Конституции, МСУ в РФ осуществляется в различных организационных формах (статья 130). Эти формы организуют систему. Система МСУ – совокупность организационно-правовых форм, через которых население муниципального образования обеспечивает решение вопросов местного значения. 1) представительный орган (статья 14 ФЗ) 2) глава муниципального образования (статья 16) 3) исполнительно-распорядительный орган (статья 17) 4) формы непосредственной демократии: выборы, референдум (статьи 22-26) 5) органы территориального общественного самоуправления 6) ассоциации и союзы (статья 10). 1 – 3 – органы власти, органы МСУ, создаются в обязательном порядке, действуют на постоянной основе 4 – 6 – общественно-территориальное самоуправление, носит факультативный характер. Группы организационных форм, посредством которых осуществляется МСУ в РФ: формы непосредственной демократии, используемые в системе МСУ (выборы, собрания населения и т.д.); выборные и другие органы МСУ, на которые возлагается основная повседневная работа по осуществлению МСУ на территории соответствующих муниципальных образований; формы участия населения в осуществлении МСУ, центральное место в которых занимает территориальное общественное самоуправление. Субъекты местного самоуправления Субъекты местного самоуправления определены как субъекты права, которые законом уполномочены на осуществление деятельности по реализации собственной компетенции местного самоуправления. Ключевым признаком субъектов местного самоуправления, таким образом, является наличие собственной компетенции, установленной законом. Нормами ст. 130 Конституцией Российской Федерации определены концептуально-дефинитивные положения, определяющие, субъекты местного самоуправления. Так, определяя субъектный состав местного самоуправления, ч. 1 указанной статьи использует понятие «население», а ч. 2 - «граждане». В этом получает конституционное признание двухуровневая система первичных субъектов местного самоуправления, воплощающая коллективные (публичные) и субъективно-личностные начала. «Население» - это первичная социально-территориальная общность, являющаяся субъектом первичных самоуправленческих прав (прав местного самоуправления) коллективного характера. В законодательстве субъектов РФ и уставах муниципальных образований наряду с понятием «население» используется понятие «местное сообщество» Субъектами МСУ являются: муниципальные образования; население муниципальных образований; сход граждан; собрание или конференция граждан; органы МСУ; граждане; депутаты представительных органов МСУ; члены других выборных органов МСУ; должностные лица МСУ; органы территориального общественного самоуправления; объединения муниципальных образований; госорганы; общественные объединения; предприятия, учреждения, организации. Субъекты МСУ можно условно подразделить на три вида . К первому виду относится особый субъект - муниципальное образование, представляющее собой населенную территорию (ее границы устанавливаются субъектами Федерации в соответствии с федеральным законодательством) в пределах которой осуществляется местное самоуправление в целях решения вопросов местного значения и имеются находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местного бюджета, выборные и иные органы местного самоуправления. Ко второму виду относятся субъекты, наделенные правом принимать решения (участвовать в принятии решений) по вопросам местного значения. Это, прежде всего, население муниципального образования. К третьему виду относятся субъекты, которые в той или иной форме содействуют осуществлению местного самоуправления (органы территориального общественного самоуправления; объединения муниципальных образований; госорганы; общественные объединения; предприятия, учреждения, организации). Общие принципы местного самоуправления Принципы местного самоуправления — это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала (идеи), лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление муниципальными делами. К принципам местного самоуправления относятся: 1. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения - Самостоятельность реализуется путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. - Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. - Законодательно закрепленная финансово-экономическая самостоятельность муниципального образования. 2. Организационная обособленность местного самоуправления: - Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. - местное самоуправление через свои органы взаимодействует с органами государственной власти, другими муниципальными образованиями 3. Обеспечение деятельности местного самоуправления необходимыми материально-правовыми ресурсами (ст. 132 Конституции). - Самостоятельное распоряжение муниципальной собственностью, самостоятельное формирование, утверждение и исполнение бюджета. 4. Многообразие организационных форм местного самоуправления (ст. 131 Конституции) Важность данного принципа определяется многонациональным составом народа Российской Федерации. В данном случае важна проблема учета особенностей местных традиций. 5. Гарантия права местного самоуправления на судебную защиту (ст. 133 Конституции). 6. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. 7. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Содержание данного принципа определяется следующими положениями Конституции РФ: человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства (ст. 2); Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7); 8. Законность в организации и деятельности местного самоуправления. Согласно ч. 2. ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. муниципально-правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным актам. 9. Гласность деятельности местного самоуправления. - Обязательность опубликования законов и любых нормативных актов. 10. Коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления. - Обязательное наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований. Коллегиальный порядок деятельности выборного органа на основании кворума. 11. Использование местных обычаев и традиций в организации и деятельности местного самоуправления. Функции местного самоуправления Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельности. Функции местного самоуправления обусловлены природой, местом в системе народовластия, задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность. Местное самоуправление, составляя одну из основ любого демократического строя, будучи выражением власти народа, обеспечивает приближение управления к гражданам. Утверждая демократические начала организации и осуществления власти на местном уровне, муниципальное самоуправление укрепляет основы народовластия. Основанное на принципах демократии и децентрализации власти, обладая самостоятельностью в решении всех вопросов местного значения, местное самоуправление способствует оптимальному сочетанию местных и общегосударственных интересов, наиболее эффективной реализации социально-экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц. Функции местного самоуправления отличаются определенной устойчивостью и стабильностью, ибо в них проявляется постоянное, целенаправленное воздействие населения, органов местного самоуправления на муниципальные отношения в целях наиболее эффективного решения вопросов местного значения. В своей совокупности они показывают возможности и эффективность системы местного самоуправления, характеризуя социальное предназначение местного самоуправления и процесс его осуществления. С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа, задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности, и полномочий местного самоуправления можно выделить следующие основные его функции: 1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; 2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления; 3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования; 4) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах; 5) охрана общественного порядка; 6) представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами. Местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением муниципального образования вопросов местного значения. Поэтому важной стороной муниципальной деятельности должно быть создание условий для эффективного участия граждан в осуществлении местного самоуправления. К этим условиям прежде всего относятся: 1) наличие выборных органов местного самоуправления; 2) использование в муниципальной деятельности институтов прямой демократии; 3) материально-финансовая база для решения вопросов местного значения. Муниципальное право закрепляет правовые гарантии участия населения в осуществлении муниципальной деятельности. В соответствии со ст. 3 Закона об общих принципах организации местного самоуправления граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Местное самоуправление и социальное государство Социальное государство - институт, направленный на организацию нормальной жизни и развитие всего общества в целом, защиту прав, свобод человека и гражданина, достойных условий его жизни. Статья 7, п.1 Конституции РФ «РФ - социальное государство, политика которого направлена на создание условий для достойной жизни и свободного развития человека». Важной объединяющей основой государственной власти и местного самоуправления является возложенная на них совместная конституционная функция по созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7 Конституции РФ)[1]. Согласно практике Конституционного Суда РФ понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ формы осуществления народом своей власти, обеспечивающей самостоятельное решение населением вопросов местного значения, обусловливает необходимость учета природы данной публичной власти как наиболее приближенной к населению и ориентированной в том числе на выполнение задач социального государства, связанных, в частности, с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований (Постановления от 11 ноября 2003 г. № 16-П, от 15 мая 2006 г. № 5-П). В Постановлении от 18 мая 2011 г. № 9-П Конституционный Суд РФ прямо указал на то, что местное самоуправление призвано в единой системе народовластия совместно с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ обеспечивать признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, создавать условия для достойной жизни и свободного развития человека. Социальная роль местного самоуправления в системе российской государственности определяется вытекающими из Конституции РФ особенностями его природы, объединяющей государственно-властные (ст.3, 72, 132) и непосредственно-общественные начала (ст.12, 17, 32, 130, 133), власть и свободу. Соответственно решение на местном уровне вопросов жизнеобеспечения населения должно происходить по принципу самостоятельности и в рамках самоуправленческого механизма, на основе широкого использования различных институтов прямой демократии и гармоничного взаимодействия публично-властных (профессионально-представительских) и непосредственно-общественных (добровольческих, самодеятельных) форм удовлетворения социальных запросов людей. Это позволяет выделить наряду с собственно государственной муниципальную социальную политику, которую отличают высокая степенью демократизма, гибкость, динамизм, индивидуализация. Гарантии местного самоуправления Под гарантиями понимаются созданные государством необходимые условия и средства, которые позволяют обеспечить права граждан на осуществление местного самоуправления, реализацию своих полномочий органами и должностными лицами местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а в установленных законом случаях и осуществлению отдельных государственных полномочий. Закрепляемые нормами муниципального права гарантии местного самоуправления образуют систему и охватывают всю совокупность условий и средств, обеспечивающих реализацию и защиту прав местного самоуправления. Система гарантий включает прежде всего общие гарантии (экономические, политические, идеологические и др.) и специальные (собственно юридические) гарантии. Реализация прав граждан на осуществление местного самоуправления, разнообразная деятельность органов местного самоуправления происходят в конкретных социально экономических, политических условиях, при определенном режиме правового регулирования местного самоуправления, которые могут оказывать как ускоряющее, так и сдерживающее влияние на процесс развития местного самоуправления. В качестве общих гарантий прав местного самоуправления можно рассматривать те экономические, политические отношения, духовные устои и ценности общества, которые служат предпосылками стимулирования развития местного самоуправления, создают реальные возможности для наиболее полной реализации населением, представительными, исполнительно-распорядительными и иными органами и должностными лицами муниципальных образований полномочий местного самоуправления. Формированию экономических гарантий прав местного самоуправления в нашей стране призваны способствовать: единство экономического про- странства; поддержка конкуренции; свобода труда, предпринимательской и иной экономической деятельности; многообразие и равноправие форм собственности, включая и муниципальную собственность, их равная правовая защита; устойчивая материально-финансовая база местного самоуправления. Политическими гарантиями прав местного самоуправления являются закрепленные Конституцией РФ принцип народовластия, реализуемый в формах прямой и представительной демократии; суверенитет Российского государства, предопределяющий самостоятельность и адекватность современным требованиям государственной политики в области местного самоуправления; единство основанной на принципе разделения властей системы государственной власти, а также полнота и гарантированность основных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Духовными и идеологическими гарантиями прав местного самоуправления являются сложившиеся в российском обществе и поддерживаемые государством системы идеологических общественных отношений, духовных и культурных ценностей, составной частью которых можно считать идеологию и ценностные качества самого местного самоуправления как весьма удачной формы территориального единения граждан на основе их общих интересов, а также системы исторических, культурных, национальных, местных традиций и обычаев, организации жизнедеятельности населения на началах самоорганизации, самодеятельности и самоответственности. |