!Курс лекций Конституционное право. Конституционное право России как отрасль права, наука и учебная дисциплина Конституционное право
 Скачать 0.52 Mb.
|
|
12.3. Взаимоотношение федеральных и региональных органов государственной власти Участие субъектов РФ в решении общефедеральных вопросовпроявляется в следующем: — верхняя палата федерального парламента — Совет Федерации — является палатой регионов, в которой на паритетных началах представлены все субъекты РФ; — субъекты РФ имеют представительство в других федеральных органах (при Правительстве РФ, при отдельных федеральных органах исполнительной власти, в Государственном Совете РФ, в Совете судей в Совете законодателей и т. д.); — субъекты РФ принимают участие в подготовке международных договоров РФ (если договором затрагиваются интересы субъектов РФ); — субъекты РФ участвуют в федеральном нормотворческом процессе во-первых, через Совет Федерации при одобрении любых федеральных законов; во-вторых, через реализацию права законодательной инициативы в федеральном парламенте; в третьих, через участие в процедурах согласования федеральных нормативных актов (федеральных законов, правительственных постановлений), по предметам совместного ведения (например, проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу и после принятия их Государственной Думой в первом чтении в обязательном порядке направляются в региональные органы государственной власти для представления ими в 30-дневный срок отзывов на законопроекты (в первом случае) и поправок к указанным законопроектам (во втором случае), при этом если отзывы высших органов государственной власти более чем 1/3 субъектов РФ окажутся отрицательными, то в обязательном порядке создается согласительная комиссия, и до истечения 30-дневного срока, отведенного региональным парламентам для представления в Государственную Думу поправок к законопроектам, принятым в первом чтении, не допускается рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении). Основными направлениями федерального воздействияявляются: — контроль за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ (его осуществляют Президент РФ, Конституционный Суд РФ и другие федеральные суды, Уполномоченный по правам человека в РФ, органы прокуратуры, Министерство юстиции РФ и др.); — введение чрезвычайного положения на территории отдельных субъектов РФ с соответствующими последствиями; — введение прямого федерального правления в отдельных регионах (как это было в Чеченской Республике); — досрочное прекращение полномочий органов государственной власти субъектов РФ в качестве элементов системы «сдержек и противовесов» в функционировании государственной власти в «вертикальном» аспекте (в частности, роспуск Президентом РФ законодательного органа субъекта РФ в случае двукратного или трехкратного отклонения предложенных кандидатур (предложенной кандидатуры) на должность главы региона); — применение мер ответственности к органам государственной власти субъектов РФ за нарушение федерального законодательства. Органы государственной власти субъектов РФ могут нести ответственностьне только перед населением своего региона (в частности, в виде отзыва депутата законодательного (представительного) органа перед другим органом государственной власти этого субъекта в рамках системы «сдержек и противовесов» (выражение недоверия главе региона и некоторым другим должностным лицам высшего исполнительного органа государственной власти законодательным органом и досрочное прекращение полномочий последнего актом главы субъекта РФ), но и перед федеральными органами государственной власти по их инициативе за нарушение федерального законодательства. В последнем случае речь идет о роспуске законодательного органа субъекта РФ и отрешении от должности главы региона. Процедура применения этих мер ответственности достаточно сложна (схема 11), и пока в практике федеративных отношений в России они не применялись.  Схема 11. Роспуск законодательного органа государственной власти субъекта РФ Президентом РФ. Основанием роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФявляется сложный юридический состав, включающий следующие элементы: 1) принятие региональным парламентом конституции (устава), закона или иного нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам или федеральным законам (но не федеральным актам подзаконного характера и не конституции (уставу) субъекта РФ); 2) установление такого противоречия исключительно в судебном порядке (несмотря на юрисдикционную и процессуальную возможность судов общей юрисдикции не только устанавливать, но и устранять подобные противоречия, в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлении № 8-П от 04.04.02 по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», в качестве обязательной предпосылки роспуска законодательного органа субъекта РФ должно быть проведение соответствующих процедур в порядке конституционного судопроизводства,следовательно, обязательным элементом рассматриваемого юридического состава является решение Конституционного Суда РФ о наличии юридической коллизии между региональным и федеральным законодательством); 3) истечение шестимесячного срока после вступления в силу решения суда, если законодательный орган в этот срок не выполнил решение суда, в частности, не отменил неконституционный (незаконный) акт или не внес в него изменения; 4) обязательное установление (также в судебном порядке) того, что в результате уклонения от исполнения решения суда созданы препятствия для реализации закрепленных федеральным законодательством полномочий федеральных органов государственной власти или органов местного самоуправления либо нарушены права и свободы человека и гражданина или права и законные интересы юридических лиц. Отсутствие одного из элементов данного состава делает невозможным применение процедуры роспуска регионального парламента. После этого региональному парламенту предоставляется трехмесячный срок для устранения противоречия своего акта федеральному законодательству. По истечении этого срока Президент РФ вправе распустить законодательный орган субъекта РФ (ранее роспуск регионального парламента мог быть следствием только принятия и вступления в силу специального федерального закона о роспуске конкретного законодательного органа). И только вступление в силу федерального закона влечет досрочное прекращение полномочий законодательного органа региона. В случае досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта РФ назначаются внеочередные выборы, которые должны состояться не позднее чем через 120 дней после вступления в силу федерального закона. Основанием для отрешения главы субъекта РФ от должности Президентом РФявляется состав, включающий следующие элементы (схема 12): 1) издание главой региона нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам или федеральным законам; 2) установление факта противоречия в судебном порядке или приостановление акта органа исполнительной власти субъекта РФ указом Президента РФ в соответствии с ч. 2 ст. 85 Конституции РФ; 3) истечение двухмесячного срока со дня вступления в силу решения суда или издания указа Президента РФ, в течение которого глава региона не устранил противоречие. В случае приостановления действия региональных актов органов исполнительной власти Президентом РФ глава региона вправе обратиться в соответствующий суд для разрешения спора; при этом двухмесячный срок не является пресекательным и процедура отрешения не может быть применена.  Схема 12. Отрешение от должности главы субъекта РФ. При наличии указанного основания Президент РФ выносит главе субъекта РФ предупреждение в срок, не превышающий шести месяцев со дня вступления в силу решения суда или опубликования указа Президента РФ о приостановлении действия регионального акта органа исполнительной власти. Если в течение месяца после вынесения предупреждения глава региона не устранит противоречие региональных актов исполнительной власти федеральному законодательству, Президент РФ отрешает его от должности. Указ Президента РФ об отрешении (равно как и о временном отстранении от исполнения обязанностей по представлению Генерального прокурора РФ в случае уголовного преследования главы региона) доводится до сведения законодательного органа субъекта РФ, а глава региона, полномочия которого прекращены или приостановлены, вправе обжаловать изданный указ в Верховный Суд РФ. Кроме того, Президент РФ вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта РФ от должности в связи с утратой доверия главы государства, а также за ненадлежащее исполнение своих обязанностей (четкой процедуры для этих ситуаций нормативно не закреплено, и решение об отрешении принимается Президентом РФ по своему усмотрению). Несмотря на то что процедура отрешения от должности главы субъекта РФ значительно проще процедуры роспуска законодательного органа региона (по основанию, срокам, собственно процедурным моментам), она также пока ни в одном из субъектов РФ не применялась. Тема 13 Институты непосредственной демократии Народовластие в Российской Федерации может осуществляться в двух основных формах: непосредственнойи опосредованной.К первой, так называемой прямой, непосредственной, демократии относятся: прямые выборы; референдум; отзыв депутата представительного органа власти и выборного должностного лица (на федеральном уровне не предусмотрен); народная законодательная (правотворческая) инициатива (возможна только на региональном и местном уровнях); формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления (сход граждан, собрания и конференции граждан, публичные слушания и т. д.) и др. Опосредованная форма народовластия (представительная демократия) связана с осуществлением власти через избранных представителей, органы государственной власти и органы местного самоуправления (в том числе и единоличные). Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Здесь необходимо иметь в виду, что, во-первых, установлены иерархия форм непосредственной демократии, их деление на высшие и иные, а во-вторых, нет градации внутри высших форм народовластия: референдум и свободные выборы являются в одинаковой степени высшими формами осуществления власти народом. 13.1. Общая характеристика избирательного права Демократические выборы давно стали повсеместным явлением, привычной практикой для большинства государств (возраст этого института, по существу, совпадает с возрастом парламентаризма). Выборы — одно из распространенных явлений общественной жизни вообще: выбираются органы управления юридических лиц, учебных групп, религиозных общин, лидеры неформальных группировок, органы территориального общественного самоуправления (домовые, уличные комитеты и пр.) и т. д. Поэтому понятно, что выборы рассматриваются как конституционно-правовой институт, связанный с формированием различных органов публичной власти. Выборы— это форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с федеральным и региональным законодательством, уставами муниципальных образований в целях формирования органов государственной власти, органов местного самоуправления или наделения полномочиями должностных лиц. Классификациювыборов в России можно осуществить по следующим критериям: а) в зависимости от территории, на которой проводятся выборы: всеобщие (общероссийские, общенациональные); региональные; местные (муниципальные); б) в зависимости от формируемого органа (избрания должностного лица): выборы коллегиальных органов публичной власти (парламентские, выборы представительных органов местного самоуправления); выборы единоличных органов публичной власти и должностных лиц (президентские, губернаторские, выборы глав администраций, мировых судей и т. п.); в) в зависимости от способа волеизъявления избирателей: прямые — когда отношение к кандидату выражается непосредственно; косвенные — когда между избирателями и кандидатом существует промежуточное звено (например, члены Совета Федерации — представители законодательных органов субъектов РФ избираются на заседаниях этих органов; выборы председателей региональных парламентов, как правило, осуществляются депутатами соответствующих парламентов; выборы глав муниципальных образований часто осуществляются депутатами представительных органов местного самоуправления и т. п.); г) в зависимости от срока проведения: очередные; внеочередные (в связи с досрочным прекращением полномочий органа власти или выборного должностного лица); повторные (в связи с признанием очередных или внеочередных выборов несостоявшимися); д) в зависимости от масштаба выборов (количества замещаемых мандатов представительного органа): полные (когда обновляется, избирается весь состав представительного органа); частичные (дополнительные) — проводятся для замещения части мандатов (например, если предусмотрена ротация части состава представительного органа, если в результате состоявшихся выборов остались незамещенными депутатские мандаты, если появляется вакансия депутатского мандата и т. п.); е) в зависимости от количества зарегистрированных кандидатов: альтернативные; безальтернативные. Понятие выборов (в широком смысле, как конституционно-правовой институт) часто отождествляют с понятием избирательного права,которое можно определить как институт конституционного права, совокупность правовых норм, регулирующих процесс избрания кандидатов в представительные органы власти и на выборные должности. В институте избирательного права можно выделить группы правовых норм, регулирующие следующие вопросы: основные принципы избирательного права; требования, предъявляемые к избирателям и кандидатам (активное и пассивное избирательное право); статус избирательных комиссий и иных субъектов избирательного процесса (политических партий, избирательных объединений и блоков, наблюдателей и др.); порядок образования избирательных округов («избирательная география», «избирательная геометрия»); порядок проведения предвыборной агитации, финансирования избирательной кампании; процедуру голосования; порядок определения результатов выборов; порядок обжалования нарушений и опротестования результатов выборов. В Российской Федерации избирательное законодательство не кодифицировано: в нашей стране нет избирательного кодекса (на федеральном уровне), как в некоторых других государствах или отдельных субъектах РФ (Башкортостане, Алтайском крае, Белгородской, Воронежской, Костромской, Свердловской областях и др.), нормы избирательного права содержатся в Конституции РФ и многочисленных федеральных, региональных и муниципальных законах и иных правовых актах. В то же время основополагающие положения, обязательные при проведении выборов любого уровня на всей территории России, содержатся в Федеральном законе от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» с изм. и доп. При этом большинство избирательных норм, предусмотренных российским законодательством, соответствуют общепризнанным, достаточно унифицированным положениям избирательного права зарубежных государств. Так, в качестве основных принципов проведения выборов ж референдума российское законодательство закрепляет: • участие граждан России в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права (волеизъявления) при тайном голосовании; • обязательность и периодичность проведения выборов; • свободное и добровольное участие в выборах и референдуме; • сохранение избирательных прав при проживании российских граждан за пределами территории России; • гласность в деятельности избирательных комиссий и комиссий референдума всех уровней; • самостоятельность избирательных комиссий и комиссий референдума, недопустимость вмешательства в их деятельность со стороны иных органов публичной власти, должностных лиц, организаций и граждан; • недопустимость (по общему правилу) участия в избирательном процессе иностранных государств, организаций и граждан, а также лиц без гражданства. Активным избирательным правом (правом избирать в органы государственной власти и органы местного самоуправления) и правом голосовать на референдуме обладают все граждане РФ независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств, достигшие возраста 18 лет (на день голосования) и проживающие на территории избирательного округа. Требования к пассивному избирательному праву (праву быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления) не столь унифицированы, они зависят от вида (уровня) формируемого органа (выборного должностного лица), региональных особенностей и других факторов. Но в любом случае минимальный возраст кандидата, устанавливаемый законодательством, — 21 год на день голосования на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и в органы местного самоуправления и 30 лет — на выборах главы региона, а установление максимального возраста кандидата не допускается. Ограничения пассивного избирательного права могут быть связаны с запретом занимать определенные выборные должности более двух сроков подряд, невозможностью занимать иные должности государственной или муниципальной службы, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, педагогической и иной творческой (принцип несовместимости) и другими условиями. Традиционно в России не имеют права избирать и быть избранными, участвовать в референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Кроме того, лишены пассивного избирательного права граждане, в отношении которых имеет место вступившее в силу решение суда о лишении их права занимать в течение определенного срока государственные и (или) муниципальные должности (такая санкция предусмотрена Уголовным кодексом РФ). Для определения результатов выборов в Российской Федерации применяются все основные избирательные системы: мажоритарная, пропорциональная и смешанная. Суть мажоритарной избирательной системы заключается в том, что из нескольких кандидатов побеждает кандидат, получивший на выборах большее количество голосов избирателей. При этом в России используются две разновидности мажоритарной избирательной системы: выборы части депутатов представительных органов государственной власти многих субъектов РФ осуществляются по мажоритарной избирательной системе относительного большинства (для победы кандидату достаточно получить простое большинство голосов по сравнению с другими кандидатами), а выборы Президента РФ, глав многих муниципальных образований осуществляются по мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства — здесь для победы на выборах простого большинства голосов недостаточно, необходимо получить как минимум 50 % плюс один голос (если в первом туре выборов абсолютного большинства не набирает ни один из кандидатов, то проводится второй тур, в который выходят два лучших кандидата). При использовании пропорциональной избирательной системы депутатские мандаты в представительном органе распределяются в зависимости от количества голосов, отданных избирателями за тот или иной список кандидатов (при выборах должностных лиц эта система неприменима). Очевидно, применение данной избирательной системы в чистом виде предполагает наличие в государстве развитой партийной системы, сильных и авторитетных политических партий. Наиболее распространенной в Российской Федерации является смешанная избирательная система. Так, одна половина депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ избирается по мажоритарной избирательной системе относительного большинства, а другая — по пропорциональной избирательной системе (в настоящее время рассматривается президентский законопроект о переходе к выборам депутатов Государственной Думы исключительно по пропорциональной избирательной системе). Смешанная избирательная система должна стать преобладающей на выборах представительных органов государственной власти субъектов РФ: в соответствии с Федеральным законом от 12.06.2002 № 67-ФЗ после 14 июля 2003 г. не менее половины депутатских мандатов в этих органах (либо в одной из палат, если региональный парламент двухпалатный) должно замещаться по пропорциональной избирательной системе (исключение составляют субъекты РФ, на территории которых зарегистрированы региональные отделения менее чем трех политических партий). |