учебник кп. Конституционное право университетский курс
 Скачать 2.15 Mb.
|
|
3). В Конституции РФ закреплен организационно-правовой механизм разрешения разногласий между органами государственной власти, как Российской Федерации, так и ее субъектов (ст. 85). Правом применять согласительные процедуры наделен Президент РФ, который реализует его как гарант Конституции по своей инициативе. Однако он выполняет функции арбитра и в связи с обращениями к нему заинтересованных органов законодательной или исполнительной власти не только Российской Федерации, но и ее субъектов. Результатом использования согласительных процедур становится решение, выработанное участниками переговорного процесса. Но если соглашение не достигнуто, то Президент Российской Федерации может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ). Чаще всего это бывает Конституционный Суд РФ. Федеральное вмешательство. Под федеральным вмешательством понимается деятельность специально уполномоченных на то федеральных органов государственной власти и должностных лиц по временному изменению компетенции органов государственной власти субъектов федерации путем изъятия из нее каких-либо предметов ведения и полномочий с целью устранения чрезвычайной ситуации, создающей угрозу государственному единству и территориальной целостности страны. Использование федерального вмешательства допустимо только в случаях, когда уже исчерпаны все возможности согласительных процедур. Институт федерального вмешательства в той или иной форме закреплен в конституциях или законодательных актах практически всех федеративных государств мира. В его систему входят конституционно-правовые нормы, устанавливающие: формы федерального вмешательства; основания для федерального вмешательства; орган или органы государственной власти, управомоченные осуществлять федеральное вмешательство; меры конституционно-правового принуждения, применяемые в процессе федерального вмешательства; порядок реализации федерального вмешательства; временные изменения в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти субъектов федерации; особый режим правового регулирования в период федерального вмешательства. Анализ конституций федеративных государств и принятых на их основе законов показывает, что они предусматривают такие формы федерального вмешательства, как директивные указания субъектам федерации, досрочные прекращения полномочий (роспуск) их законодательных и исполнительных органов государственной власти, прямое президентское правление, федеральная интервенция. Директивные указания представляют собой обязательные предписания, руководящие установки, даваемые федеративным государством входящим в него субъектам с требованием принятия неотложных мер по нормализации политической или социально-экономической ситуации, переводу ее из кризисного состояния в управляемое, по устранению угрозы государственному единству страны. Такое понимание директивных указаний как одной из форм федерального вмешательства прямо вытекает из содержания ст. 37 Основного закона ФРГ, где сказано: «Если земля не выполняет федеральных обязательств, возложенных на нее Основным законом или другим федеральным законом, Федеральное правительство может с согласия Бундесрата принять необходимые меры, чтобы побудить землю к выполнению этих обязательств в порядке принуждения со стороны Федерации. Для проведения таких мер принуждения Федеральное правительство или его уполномоченный имеет право давать указания всем землям и их учреждениям». Досрочное прекращение полномочий (роспуск) законодательных органов государственной власти субъектов федерации предусмотрен Федеральным конституционным законом Австрии 1920 г. Системный анализ норм статей 98 и 100 этого закона дает возможность сделать вывод, что основанием роспуска ландтага земли является принятый им с нарушением конституционной процедуры региональный закон, способный нанести вред Федерации. При наличии такого основания ландтаг может быть распущен Федеральным президентом по представлению Федерального правительства и с согласия Федерального совета Австрии. Прямое президентское правление предполагает временное осуществление федеральными властями всех или отдельных полномочий субъекта федерации в связи с его неспособностью обеспечить государственное управление конституционными методами, сохранить демократический строй, пресечь сепаратистские движения. Наиболее полно прямое президентское правление урегулировано ныне действующей Конституцией Индии. В соответствии с ее положениями Президент Индии может временно вводить президентское правление на территории штата, если управление на этой территории не может осуществляться конституционным путем и если штат не подчиняется распоряжениям Союза. В этом случае Президент страны издает особую прокламацию, посредством которой приостанавливает действие высших органов государственной власти штата и берет на себя осуществление всех или отдельных полномочий губернатора и правительства штата. В то же время законодательные полномочия легислатуры штата передаются Парламенту' Индии, который может в период президентского правления законодательствовать по всем предметам ведения, отнесенным к компетенции штата (ст. 355-357 Конституции Индии). В США и федеративных государствах Латинской Америки широкое распространение получила федеральная интервенция. Она представляет собой форму федерального вмешательства во внутренние дела субъекта федерации с применением вооруженной силы в целях пресечения нарушений конституции страны, попыток реализации отсутствующего права на сецессию, разрешения политических, социальных и расовых конфликтов, восстановления нарушенного правопорядка. В США федеральная интервенция осуществляется на основании действующей Конституции и принятому Конгрессом США в развитие ее положений Акте о полномочиях Президента США 1792 г. В Конституции США содержится общая норма, согласно которой «Соединенные Штаты гарантируют каждому штату в настоящем Союзе республиканскую форму правления и охрану каждого из них от нападения извне, а по просьбе Законодательного собрания или исполнительной власти (когда Законодательное собрание не может быть созвано) - и от внутренних насилий (раздел 4 ст. IV). Президент США обязан обеспечивать всеми имеющимися в его распоряжении средствами исполнение федеральной Конституции, федеральных законов и решений федеральных судов, защищать штаты от внутренних и внешних угроз». В Аргентине Федеральное правительство может в порядке федеральной интервенции распространить свою власть на территорию провинции с тем, чтобы гарантировать республиканскую форму правления, предотвратить вторжение извне, оказать содействие властям провинции с целью их поддержки или восстановления, если они были смещены в результате переворота или вторжения другой провинции (ст. 6 Конституции Аргентины). В Конституции Бразилии выделена специальная глава под названием «Вмешательство» (раздел III, гл. VI), нормы которой обстоятельно урегулировали порядок осуществления федеральной интервенции, а также интервенции штатов по отношению к муниципальным образованиям (муниципиям). С учетом проблематики настоящей главы учебника приоритетного внимания заслушивает система взаимосвязанных и взаимообусловленных конституционных норм, образующих субинститут федеральной интервенции. Они закрепляют исчерпывающий перечень оснований федеральной интервенции, определяют круг субъектов, которые могут ее инициировать, регулируют порядок принятия соответствующего декрета, устанавливают меры конституционного принуждения в отношении штата. Согласно ст. 34 Конституции Бразилии основаниями для федеральной интервенции является необходимость: обеспечить национальную (государственную) целостность страны; отразить иностранное вторжение или вторжение одного штата на территорию другого; пресечь серьезные нарушения общественного порядка; обеспечить нормальное функционирование властей штата; оздоровить финансовую систему штата, который в течение двух лет подряд не выплачивал государственный долг или не передавал в установленные сроки определенную долю доходов, полученных от налогов, в бюджет муниципий; обеспечить исполнение федерального закона, судебного приказа или решения; обеспечить соблюдение таких конституционных принципов, как республиканская форма правления, представительное правление, демократический режим, права человека, муниципальная автономия, подотчетность государственной администрации. При наличии оснований для федеральной интервенции в разработке и согласовании проекта декрета о ее осуществлении участвуют на разных стадиях Президент Республики, Национальный конгресс (парламент), Верховный федеральный суд, Высший избирательный суд, Генеральный прокурор и другие органы государства. Декрет Президента Бразилии о федеральной интервенции, в котором указываются пределы и сроки ее осуществления, назначение конкретного лица на должность интервентора, представляется на рассмотрение Национального конгресса. В соответствии с парламентским регламентом он может его одобрить или отклонить. В зависимости от оснований федеральной интервенции органы государственной власти штата могут быть распущены впредь до проведения новых выборов, но может быть и приостановлено только осуществление всех или некоторых их полномочий (ст. 35 Конституции Бразилии). Характерная особенность федерального вмешательства в России заключается в том, что оно, будучи самостоятельным конституционно-правовым институтом, может выступать формой конституционной ответственности. Но это возможно лишь в том случае, когда основанием вмешательства послужило конституционное правонарушение, совершенное органами государственной власти субъекта Российской Федерации. В настоящее время Конституция РФ и принятые в ее развитие федеральные законы предусматривают три формы федерального вмешательства. Во-первых, это прямое президентское правление, во-вторых, федеральная интервенция и, в-третьих, досрочное прекращение (роспуск) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, отстранение от должности руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта федерации. В России, в отличие от зарубежных федераций, прямое президентское правление и федеральная интервенция являются по существу двумя моделями реализации чрезвычайного положения. Различие между формами федерального вмешательства и иными чрезвычайными мерами проводятся в зависимости от оснований введения режима чрезвычайного положения и характера средств его обеспечения. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» закрепляет две группы оснований введения режима чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации или в отдельных местностях. Если возникли обстоятельства, которые представляют собой непосредственную угрозу конституционному строю России, то вводится прямое президентское правление или осуществляется федеральная интервенция. Основаниями для этого служат: попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации; захват или присвоение власти; массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей; подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований; межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера нельзя признать основанием для введения прямого президентского правления или осуществления федеральной интервенции. В этом случае достаточно применения иных мер, обусловленных режимом чрезвычайного положения. Правовой режим чрезвычайного положения на всей территории России или в ее отдельных местностях вводится указом Президента РФ с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Указ Президента РФ незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации (ст. 88 и 102 Конституции РФ). В указе Президента РФ о введении чрезвычайного положения в числе общих мер и временных ограничений может предусматриваться полное или частичное приостановление полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления. Это является квалифицирующим признаком федерального вмешательства в компетенцию субъектов РФ в форме прямого президентского правления. Вместе с тем, при введении чрезвычайного положения может устанавливаться система мер и временных ограничений, свидетельствующая о федеральной интервенции. С внешней стороны это проявляется в использовании сил и средств органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск. Помимо того, в исключительных случаях могут привлекаться для обеспечения режима чрезвычайного положения Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы. Таким образом, в действующем законодательстве России используется собирательное понятие чрезвычайного положения, которым обозначается не только особый административный режим, но и конституционные формы федерального вмешательства. Их самостоятельность определяется наличием собственных оснований введения чрезвычайного положения, прямого президентского правления и федеральной интервенции, а также особыми системами мер и временных ограничений. Самостоятельной формой федерального вмешательства является досрочное прекращение полномочий органа законодательной власти субъекта Российской Федерации путем его роспуска, отрешение и отстранение от должности высшего должностного лица субъекта Федерации. Она нормативно урегулирована Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В качестве основания вмешательства названо нарушение актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации Конституции РФ, федеральных законов, прав и свобод граждан, а также их бездействие по внесению изменений в содержание своих актов (ст. 26-27). Нетрудно заметить, что данная форма федерального вмешательства одновременно является и мерой конституционной ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц. Процессуальный порядок применения этой меры ответственности проанализирован в специальном разделе учебника, что снимает обязанность дополнительного тиражирования уже известных положений. Институт федерального вмешательства в той или иной форме довольно широко применялся в современных федеративных государствах. Президенты США в порядке федеральной интервенции неоднократно использовали национальную гвардию для подавления негритянских движений, для борьбы с массовыми беспорядками в отдельных штатах. В Аргентине федеральная интервенция в отношении разных провинций осуществлялась более двухсот раз. Время от времени объявлялась федеральная интервенция и в Бразилии. В Индии прямое президентское правление вводилось более ста раз в целях обеспечения демократической формы правления в штатах и предотвращения паралича механизма управления из-за фракционных междуусобиц в их органах государственной власти. Одобрение субъектами федерации поправок в содержание конституции федеративного государства. В федеративных государствах акт одобрения выступает важной гарантией сохранения конституционного статуса его субъектов, своеобразным барьером против его изменения в одностороннем порядке. В России федеральный закон о внесении поправок к положениям глав 3-8 Конституции РФ, принятый в установленном порядке Советом Федерации и Государственной Думой, вступает в силу после его одобрения законодательными (представительными) органами государственной власти не менее двух третьих субъектов Российской Федерации (ст. 136 Конституции РФ). Процедура одобрения таких законов устанавливается конституциями (уставами) и регламентами законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации. Требование об одобрении конституционных поправок законодательными органами субъектов федерации в целом характерно для большинства федеративных государств. Так, в ст. 368 Конституции Индии сформулирована норма, согласно которой поправки могут быть приняты только в случае их одобрения легислатурами (законодательными собраниями) не менее половины всех штатов. По Конституции Мексики, «для того, чтобы дополнение и изменение стали частью Конституции, необходимо их одобрение федеральным Конгрессом голосами двух третьих присутствующих членов и утверждены законодательными органами большинства штатов» (ст. 135). В США конституционные поправки, принятые большинством в две третьих голосов членов обеих палат Конгресса, подлежат ратификации законодательными собраниями или конвентами тремя четвертых штатов (ст. V Конституции США). Приведение в действие сложившейся системы конституционно-правовых гарантий способно обеспечить государственное единство и территориальную целостность современных федераций, равноправие и самостоятельность входящих в их состав субъектов. § 8. Конституционные основы регионалистского государства Промежуточное положение между унитарным государством и федерацией занимает регионалистское государство. Его характерная особенность заключается в том, что в нем все административно-территориальные единицы высшего уровня (регионы) наделяются конституционным статусом законодательной автономии. В этой связи оно утрачивает качественные признаки унитарного государства, поскольку регионы обретают большую степень самостоятельности в обеспечении экономического, социального и культурного развития своей территории, защите ее самобытности. Вместе с тем, регионалистское государство не превращается и в федерацию, так как характер взаимоотношений центральных органов власти с органами власти регионов остается таким же, как и в унитарном государстве. В областях и сферах государственного управления они складываются в большинстве случаев на принципах власти и подчинения. Сказанное дает возможность сформулировать определение регионалистского государства. Оно представляет собой государство, территория которого разделена на крупные регионы, обладающие законодательной автономией, установленной конституцией страны или специальными законами. Как полагают испанские конституционалисты, его можно с полным основанием называть «государством автономий». В политико-правовой литературе выделяют характерные признаки регионалистского государства. Оно складывается в результате децентрализации власти унитарного государства, когда большая часть его предметов ведения и полномочий передается на региональный уровень. Территориальную основу государства составляют регионы, каждый из которых отличается общностью исторических, природногеографических, экономических, национальных и культурных условий. В силу этих причин все регионы не могут наделяться на конституционном уровне равным статусом, что объективно предопределяет асимметричность регионалистских государств, различную степень автономии регионов. Тем не менее, государство признает самостоятельность регионов в политической и законодательной сферах, гарантирует равное право на самоорганизацию. В конституции и специальных законах проводится разграничение предметов ведения и полномочий между государством и регионами с закреплением остаточной компетенции за центральной властью. Однако регионы, как правило, не имеют права участвовать в осуществлении государственных полномочий. Только в рамках своей компетенции они могут принимать нормативные правовые акты в форме законов, осуществлять государственное управление подведомственными объектами. В соответствии с конституцией государства регионы самостоятельно формируют органы законодательной и исполнительной власти. Но на их деятельность распространяется не только конституционный и финансовый контроль центральных органов власти, но и административный, что является весьма характерным для всех регионалистских государств. Классическим примером регионалистского государства является Италия. Согласно Конституции политико-территориальная организация Италии базируется на двух принципах - местной автономии и широкой административной децентрализации в рамках единой и неделимой республики (ст. 5). Она предоставляет автономию всем территориальным коллективам, однако в наибольшей степени ею наделяются области, обладающие правовым статусом региона. В отличие от провинций и коммун области создаются как автономные образования с собственными полномочиями и функциями (ст. 115). Конституция Италии подразделяет все области на две группы: области с общим статусом и области со специальным статусом. К первой группе относятся пятнадцать областей страны, статус которых урегулирован нормами Конституции Италии и отраслевых законов, общими для всех областей (ст. 115, 117-131). Правовой статус остальных пяти областей Италии, входящих во вторую группу регионов, регулируется специальными статутами, которые устанавливаются конституционными законами Республики (ст. 116). Это объясняется тем, что они имеют особые формы и условия территориальной автономии, объективно обусловленные национальным составом населения (Трентино-Альто Адидже и Валле д’Аоста), природногеографическим, островным положением (Сицилия и Сардиния), традиционно существующей системой привилегий (Фриули-Венеция-Джулия). Кроме того, особые формы и условия автономии могут предоставляться областям Италии, не перечисленным в Конституции в качестве областей специального статуса, на основании закона Республики, принимаемого по инициативе заинтересованной области и с учетом мнения муниципалитетов. Конституция Италии проводит разграничение предметов ведения и полномочий между государством и областями по схеме, принятой в большинстве современных федераций. Она закрепляет предметы ведения и полномочия исключительной компетенции государства, конкурирующей компетенции государства и областей, а также предметы ведения и полномочия, отнесенные к остаточной компетенции областей. В пределах своей компетенции области могут принимать нормативные правовые акты в форме законов и осуществлять административные функции (ст. 117— 119). На основании Конституционного закона № 3 от 18 октября 2001 г. «О внесении поправок в Конституцию Итальянской Республики» областям была предоставлена учредительная власть. Они получили право самостоятельно принимать уставы, выполняющие роль их основных законов. В то же время проверка областных законов на предмет соответствия их Конституции стала осуществляться в порядке последующего, а не предварительного контроля. Это повлекло упразднение должностей правительственных комиссаров во всех областях Италии, выполнявших контрольные функции в сфере их законотворчества. В соответствии с конституционными принципами и своими уставами области формируют региональные органы государственной власти. В качестве таковых выступают областные советы и джунты, осуществляющие соответственно законодательную и исполнительную власть на подведомственной территории (ст. 121-122 Конституции Италии). Все области Италии в равной степени принимают участие в осуществлении государственной власти на национальном уровне. Конституция наделила их правом участвовать в избрании Президента Республики (ст. 83), вносить законодательные предложения в палаты Парламента Италии (ст. 121), ставить по инициативе не менее пяти областных советов страны вопрос о проведении общенационального референдума (ст. 75). Кроме того, верхняя палата Парламента Италии - Совет Республики избирается по областям, нормы представительства от которых устанавливаются в большинстве случаев пропорционально численности их населения (ст. 57). Органы государственной власти областей Италии несут за свою деятельность конституционную ответственность. Областной совет может быть распущен, а председатель джунты уволен мотивированным декретом Президента Республики, если они совершили действия, противоречащие Конституции, или грубые нарушения закона. Роспуск и увольнение также могут быть предписаны по соображениям национальной безопасности (ст. 126 Конституции Италии). В то же время Совет Министров (правительство) имеет право замещать джунты областей страны в случае невыполнения ими норм международных договоров и актов Европейского Союза, а также в случае серьезной угрозы национальной безопасности. Анализ конституционных положений о территориальной автономии в Италии порождает сомнение, а не является ли эта южно-европейская страна децентрализованной федерацией, поскольку ее области обладают, бесспорно, более широкой самостоятельностью, чем субъекты Российской Федерации. Но такие сомнения рассеял Конституционный суд Италии, отметивший, что институты типичные для государственного устройства федеративного типа, не совместимы с тем уровнем автономии, которую гарантирует сегодня конституционное устройство страны (решение № 365 2007 г.). Значительными особенностями отличается регионалистское государство Испания. Ключевое значение для их понимания имеют нормы ст. 137 Конституции страны, согласно которым «территориальное устройство государства предполагает существование муниципалитетов, провинций и автономных сообществ, которые могут быть образованы. Все эти субъекты права обладают автономией при решении интересующих их вопросов». Отсюда следует вывод, что Испания будет оставаться унитарным государством до тех пор, пока не будут образованы на региональном уровне автономные сообщества. Порядок образования автономных сообществ урегулирован нормами ст. 143-146 Конституции Испании. По общему правилу граничащие друг с другом провинции, имеющие общие исторические, культурные и экономические особенности, а также островные территории и провинции, представляющие собой единую историческую область, могут получить самоуправление и образовать автономные сообщества. В исключительных случаях Генеральные кортесы (парламент) посредством принятия органического закона могут разрешить образование автономного сообщества, даже если его территория не превышает территорию одной провинции. Ни в коем случае не допускается образование федерации автономных сообществ. Непременным условием создания автономного сообщества Испании является принятие статута. Его проект разрабатывается специальной ассамблеей, в состав которой входят представители органов власти провинций, депутаты и сенаторы Генеральных кортесов, избранных от данных провинций. Проект должен быть одобрен Генеральными кортесами путем принятия органического закона. В результате статут становится основным правовым актом автономного сообщества, и государство признает и охраняет его в качестве составной части своего законодательства (ст. 146-147 Конституции Испании). В настоящее время в Испании образовано семнадцать автономных сообществ, в числе которых особый режим автономии получили Каталония, Страна Басков, Галисия и Андалузия. Это придало Испании свойства регионалистского государства с явно выраженной асимметрией. Конституция Испании закрепляет довольно подвижную систему разграничения предметов ведения и полномочий между государством и автономными сообществами страны. В ст. 148 Конституции сформулирован перечень предметов ведения и полномочий автономных сообществ, которые они могут включать в содержание своих статутов. Поэтому фактический набор предметов ведения и полномочий какого-либо автономного сообщества Испании в основном зависит от того, что было включено в его статут и на каких условиях. В ст. 148 Конституции Испании нормативно определен перечень предметов ведения и полномочий государства. Однако автономные сообщества могут включать в свои статуты предметы ведения и полномочия, не отнесенные Конституцией к исключительной компетенции государства. В этой связи такие автономные сообщества, как Каталония, Галисия, Страна Басков и Андалузия с помощью статутных норм сохранили индивидуальную систему гражданского права, установили два официальных языка (кастильский и региональный), учредили свою собственную полицию. Тем не менее, «различия между статутами автономных сообществ ни при каких обстоятельствах не подразумевают наличия социальных или экономических привилегий» (п. 2 ст. 138 Конституции Испании). Обязательным элементом статутов автономных сообществ Испании являются главы или разделы об организации и структуре региональной власти. Вполне естественно, что испанская правовая система не содержит нормативных актов сродни Федеральному закону от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», детально регулирующих способы формирования региональных органов власти, их ликвидации, контроля за их деятельностью и другие аналогичные вопросы. Конституция Испании наметила лишь основные контуры системы органов власти автономных сообществ (ст. 152). Но это не помешало автономным сообществам сформировать схожие системы власти, включающие однопалатные парламенты или региональные собрания, подотчетные им правительства, отраслевые и межотраслевые органы публичной власти |