учебник кп. Конституционное право университетский курс

• Название: Конституционное право университетский курс
• Дата: 07.01.2023
• Размер: 2.15 Mb.
• Имя файла: учебник кп.doc
• Тип: Документы; #875055
• страница: 24 из 36

нормы конституции, которые наделяют определенных субъектов правами, а не возлагают на них юридические обязанности. Только в форме использования может быть реализовано большинство норм главы второй Конституции РФ, закрепляющих основные права и свободы человека и гражданина.

Реализация конституционных норм в форме использования чаще всего связана с добровольностью, собственным усмотрением, личным желанием субъекта права. Тем не менее, использование правовых норм должно осуществляться в рамках и пределах действующей конституции, иначе оно может перерасти в злоупотребление правами и свободами. В этой связи на конституционном уровне устанавливаются определенные ограничения в использовании прав и свобод человека, личности и гражданина (ст. 17,29,34 и 56 Конституции РФ). Делается это в целях защиты основы конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55 Конституции РФ).

Применение конституционных норм отличается существенными особенностями, которые должны быть схвачены, отражены в самом его определении. Представляется, что применение конституционных норм - это комплексная властная организующая деятельность компетентных органов государства и органов местного самоуправления, их должностных лиц, направленная на урегулирование различных и качественно неоднородных сфер общественных отношений, на решение конкретных социальных ситуаций путем внесения поправок и пересмотра конституции, принятия законов и подзаконных актов, издания индивидуальных правовых актов на основе общенормативных предписаний конституции.

В сфере правотворчества осуществляется применение компетенционных норм конституции совместно с процессуальными нормами, когда парламент, глава государства и правительство страны принимают нормативные правовые акты, вносят в эти акты необходимые изменения и дополнения, дают поручения принять определенные подзаконные нормативные акты. В таком порядке, например, Федеральное Собрание РФ принимает федеральные законы, Президент РФ издает нормативные указы, а Правительство РФ постановления.

На основе общенормативных предписаний Конституции РФ Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению. В их числе он принимает в качестве индивидуальных правовых актов постановления об отрешении Президента РФ от должности, о назначении на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ (ст. 102 Конституции РФ). Индивидуальные акты касаются конкретных отношений либо определенных лиц.

По такой же модели применяются нормы Конституции РФ в исполнительно-распорядительной и прокурорско-надзорной деятельности России.

Применение судами норм Конституции РФ обычно осуществляется в особой процессуальной форме совместно с нормами других отраслей российского права. И лишь Конституционный Суд РФ применяет их непосредственно для мотивировки своих постановлений и определений, а также для толкования других правовых норм.

В заключение следует отметить, что в процессе применения норм конституции как бы незримо осуществляются совместно с ними нормы, определяющие конституционно-правовой статус субъектов правоприменения. Это неизбежно сказывается на эффективности реализации норм всех отраслей национальной системы права.

§ 7. Конституционный контроль и надзор

Конституция в отличие от парламентских и референдных законов подлежит особой правовой охране, призванной обеспечить ее верховенство и стабильность, реальное действие и неукоснительное соблюдение органами государственной и муниципальной власти, физическими и юридическими лицами, предотвратить нарушения ее норм с целью установления в государстве и обществе режима

конституционной законности и правопорядка.

Правовая охрана конституции осуществляется практически всеми органами государственной и муниципальной власти в процессе правотворческой или правоприменительной деятельности, реализации своих полномочий. Однако особая ответственность возлагается на главу государства, парламент, правительство и правоохранительные органы.

Новейшие конституции современных государств закрепляют правовые нормы, согласно которым глава государства является гарантом конституции, обязанным следить за ее соблюдением. Так, например, в ст. 80 Конституции РФ записано: «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина» (ч. 2). Для реализации своих полномочий как гаранта Конституции РФ он наделен правом отклонить федеральный закон, принятый Федеральным Собранием РФ (ст. 107), отменять постановления и распоряжения Правительства РФ (ст. 115), приостанавливать действие нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ст. 85).

Сходными полномочиями по обеспечению правовой охраны конституции наделен Президент Франции. Он следит за соблюдением Конституции Франции, пользуется в процессе промульгации закона правом вето, может передать на референдум любой законопроект об организации государственной власти (ст. 5, 10-11).

Значительными полномочиями по обеспечению правовой охраны конституции обладает парламент. Он принимает законы на основании и во исполнение конституции, осуществляет парламентский контроль за применением ее норм в деятельности органов исполнительной власти по реализации делегированного законодательства, за исполнением принятых законов.

Правительство принимает меры по охране конституции при осуществлении своих полномочий в сфере обеспечения законности, прав и свобод личности, охране собственности, борьбы с преступностью (ст. 114 Конституции РФ).

Судебная охрана конституции осуществляется при защите прав и свобод человека и гражданина, конституционного строя государства, обеспечении соответствия актов законодательной и исполнительной власти конституции, соблюдении законности и справедливости при исполнении и применении законов, а также иных нормативных правовых актов. В России проверка законности нормативных правовых актов, юридическая сила которых ниже уровня федерального закона, относится к компетенции общих и арбитражных судов.

В зарубежных странах прокуратура, как правило, не участвует в обеспечении охраны конституции. Но в России исторически сложилось так, что прокуратура всегда осуществляла надзор за соблюдением законов, подзаконных актов и индивидуальных правовых актов.

В настоящее время она в соответствии с Федеральным законом от 18 октября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации» осуществляет прокурорский надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением ныне действующих законов. В этой части надзор распространяется на деятельность федеральных министерств, государственных комитетов, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, военного управления, контролирующих органов, органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций. Предметом прокурорского надзора служит также соответствие законам всех правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами.

Однако решающая роль в обеспечении правовой охраны конституции принадлежит специально уполномоченным органам конституционного контроля и надзора.

Разница в деятельности этих органов по проверке нормативных правовых актов на предмет соответствия конституции проявляется главным образом в характере принимаемых ими решений.

Органы конституционного контроля принимают обязательные, постановляющие решения об отмене закона или иного нормативного правового акта, противоречащего конституции, которые обжалованию не подлежат. Органы конституционного надзора, напротив, вправе лишь обратить внимание органа публичной власти на необходимость отмены или пересмотра принятого им нормативного правового акта, противоречащего конституции, или войти с предложением по этому поводу в вышестоящий орган государственной власти. В лучшем случае они обладают правом приостановить действие выявленного неконституционного акта, а отменить оспариваемый акт или исправить допущенную ошибку должен сам поднадзорный орган.

Таким образом, под конституционным контролем и надзором следует понимать деятельность специально на то уполномоченных государственных органов, направленную на обеспечение верховенства и стабильности конституции, на предупреждение издания несоответствующих конституции нормативных правовых актов и ратификации международных договоров, на выявление и устранение неконституционных законов, иных нормативных актов или действий, и, в случае необходимости, на дачу официального толкования конституции и законов.

Анализ ныне действующих конституций показывает, что в большинстве стран мира учреждены органы государства, осуществляющие конституционный контроль. В семидесяти странах функция контроля возложена на верховные или высокие суды, в пяти - на суды общей юрисдикции всех уровней, в шестидесяти шести - на конституционные суды, в двенадцати - на конституционные или государственные советы, в одиннадцати - на парламенты или высшие представительные органы государственной власти. В двадцати одной стране сформированы органы конституционного надзора, в числе которых представлены: высокий суд (Малави, Гамбия, Тринидад и Тобаго, Антигуа и Барбуда), верховный суд (Индонезия, Филиппины), конституционный суд (Танзания), конституционный трибунал (Чили), конституционный совет (Камбоджа, Буркино-Фасо, Экваториальная Гвинея, Джибути, Чад) Совет Конституционных Расследований (Эфиопия), Тайный совет при губернаторе (Ямайка), парламент (Туркменистан, Финляндия, Лаос, Мальдивы, Гвинея-Бисау, Эфиопия), высшие представительные органы государственной власти (Китай, Вьетнам, КНДР, Куба).

В некоторых исламских государствах формируются религиозные органы конституционного надзора. Так, Конституция Ирана 1979 г. учредила Совет по охране Конституции - специальный орган, рассматривающий законы, принятые Меджлисом на предмет их соответствия исламским и конституционным принципам (ст. 94).

В Пакистане функции конституционного контроля и надзора разделены между светскими и религиозными органами власти. Конституционный контроль осуществляет Верховный суд Пакистана, а религиозный надзор - Совет по исламской идеологии и Федеральный суд шариата (ст. 203 «Д» и 203 «Ф» Конституции Пакистана).

Совет по исламской идеологии при осуществлении конституционного надзора пользуется лишь методами консультаций. Он дает федеральному парламенту Пакистана («Меджлис-и-шура»), провинциальным собраниям, Президенту Республики и губернаторам провинций заключения на предмет соответствия законопроектов принципам ислама, выносит рекомендации о мерах по приведению действующих законов в соответствие с предписаниями священного Корана и Сунны.

Федеральный суд шариата в порядке конституционного надзора рассматривает и разрешает дела по искам граждан Пакистана, федерального и провинциальных правительств страны о несоответствии положений закона предписаниям священного Корана и Сунны. Однако его решение может быть обжаловано в Верховный суд Пакистана, специально уполномоченный осуществлять конституционный контроль.

В остальных странах мира специальные органы конституционного контроля или надзора не предусмотрены. В их состав входят: Великобритания, Канада, Новая Зеландия, Израиль, Саудовская Аравия, Иордания, Катар, Руанда и ряд других государств.

Предметом конституционного контроля и надзора являются законы и подзаконные нормативные правовые акты, а также юридически значимые действия государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц и иных субъектов конституционно-правовых отношений, способных нарушить нормы конституции, обладающие высшей юридической силой.

Предмет конституционного контроля или надзора представляет собой органичную систему, в состав которой входят закономерно расположенные и находящиеся во взаимной связи объекты. Если предмет определяет основные направления и пределы осуществления конституционного контроля или надзора, то объекты выступают в качестве его относительно обособленных элементов, на которые непосредственно направлена деятельность специально уполномоченных органов, обеспечивающих правовую охрану конституции. Так, согласно ст. 125 Конституции РФ в структуру предмета конституционного контроля входят следующие объекты: а) федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; б) конституции республик, уставы, а также законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, изданные по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти ее субъектов; в) внутригосударственные договоры; г) не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации; д) вопросы компетенции в федеративном государстве; е) примененный в конкретном конституционном, административном, гражданском или уголовном деле закон; ж) конституционно-правовой порядок выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

В- зависимости от оснований классификации в научной и учебной литературе выделяется множественность видов конституционного контроля и надзора, что не позволяет за деревьями разглядеть лес. Поэтому представляется более разумным ограничиться характеристикой лишь некоторых их разновидностей, причем самых существенных.

По времени осуществления конституционного контроля и надзора отечественные государствоведы подразделяют их на два вида: предварительный и последующий. Однако это не соответствует действительности, поскольку в практике известны случаи, когда учреждаются государственные органы, специально уполномоченные осуществлять перманентный конституционный контроль. Поэтому в учебной и научной литературе надо раскрывать и третий вид контроля.

Конституционный надзор осуществляется с целью присмотра, проверки соответствия конституции действующих законов и иных нормативных правовых актов. До вступления их в силу может осуществляться только предварительный конституционный контроль. Он проводится до принятия решений органов государственной власти и их должностных лиц, до санкционирования и промульгации закона, до ратификации международного договора. Так, в ст. 72 Конституции Казахстана записано, что Конституционный Совет рассматривает до подписания Президентом принятые парламентом законы и нератифицированные международные договоры на предмет соответствия их Конституции Республики (п. 2-3).

Весьма своеобразная система предварительного конституционного контроля сложилась в Коста- Рике. Согласно ст. 128 Конституции, когда вето Президента мотивируется неконституционностью законопроекта и если Законодательное собрание Коста-Рики (парламент) с этим не согласно, оно направляет проект в Верховный Суд, чтобы он в течение десяти дней рассмотрел и решил этот вопрос. Если Верховный Суд большинством в две третьих голосов судей признает, что законопроект содержит неконституционные положения, то соответствующая его часть считается отклоненной.

Достоинство предварительного контроля заключается в том, что он способен предотвратить принятие неконституционного правового акта, не допустить нарушения конституционной законности. Он способствует также сохранению стабильности национальной системы законодательства, устраняя саму проблему отмены нормативных правовых актов, принятых на основе законов, признанных в установленном порядке неконституционными. В силу этих причин он является в некоторых странах единственно применяемым видом конституционного контроля (Франция, Финляндия, Иран, Шри- Ланка, Буркино Фасо, Гвинея, Кот-д’Ивуар, Мавритания, Сенегал, Эфиопия). Более того, Конституция Шри-Ланки прямо запрещает последующий конституционный контроль: «Когда билль становится законом, то ни один суд или трибунал не рассматривает, не объявляет или ставит под сомнение действительность такого акта по любым основаниям» (ст. 80).

Вместе с тем предварительному конституционному контролю свойственны и определенные недостатки. Он позволяет контролирующему органу вмешиваться в законодательный процесс парламента, что может повлечь нарушение принципа разделения властей, принятие политизированных решений. При его осуществлении не представляется возможным исключить из системы действующего законодательства неконституционные акты, выявленные в практике правоприменения.

В отношении действующих законов и иных нормативных правовых актов может проводиться как последующий конституционный контроль, так и конституционный надзор. В большинстве стран мира они осуществляются конституционными, верховными и высокими судами в рамках национальных правовых систем. Так, например, согласно ст. 102 Конституции Литвы «Конституционный Суд принимает решение о соответствии законов и других актов Сейма Конституции, а также о том, не содержится ли в актах Президента Республики и Правительства нарушения Конституции и законов» (ч. 1). Конституция Турции наделяет Президента республики полномочиями «обжаловать в Конституционном Суде положения законов, постановлений, имеющих силу закона, Регламента Великого национального собрания Турции, на том основании, что они не соответствуют Конституции по форме и по содержанию» (ч. 2 ст. 104). Сходные функции последующего конституционного контроля выполняют верховные суды Нидерландов, Швейцарии, Индии, Йемена, Бразилии, Венесуэлы, Мексики, Уругвая и ряда других стран.

Республика Корея является единственной в мире страной, где осуществление последующего конституционного контроля одновременно отнесено к компетенции Верховного и Конституционного Судов. В соответствии с Конституцией Кореи 1987 г. Верховный Суд проверяет только конституционность декретов и других подзаконных актов в связи с рассмотрением в судебном процессе конкретного дела. Конституционный Суд рассматривает законы на предмет соответствия Конституции по обращению суда общей юрисдикции, а также по запросу любого лица, исчерпавшего все другие средства правовой защиты своих прав и свобод.

Главное достоинство последующего конституционного контроля и надзора состоит в том, что они дают возможность строго соблюдать принцип разделения властей, проверять без вмешательства в законодательную деятельность парламента конституционность любого нормативного правового акта с учетом практики его применения национальными судами и органами исполнительной власти.

В последние десятилетия наблюдается устойчивая тенденция расширения практики применения предварительного и последующего конституционного контроля с целью повышения эффективности правовой охраны конституции. Конституция РФ предписывает Конституционному Суду РФ осуществлять предварительный контроль только в отношении не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации, что предотвращает коллизии между нормами национального и международного права. На остальные объекты правовой охраны Конституции РФ распространяется лишь последующий контроль (ст. 125).

Аналогичная практика осуществления конституционного контроля сложилась почти во всех странах СНГ, Албании, Болгарии, Венгрии.

В то же время конституции отдельных стран обеспечивают оптимальное сочетание предварительного и последующего конституционного контроля в отношении практически всех подконтрольных объектов. В первую очередь это касается конституций таких стран, как Ирландия, Португалия, Румыния, Мадагаскар, Сирия, Сейшельские Острова, Бенин, Конго и Габон. Так, согласно ст. 144 Конституции Румынии Конституционный Суд высказывается о конституционности законов до их промульгации, регламентов палат Парламента до их применения, выносит окончательные решения о возражениях, заявленных перед судебными инстанциями, относительно неконституционное™ действующих законов и орданансов. В обязательном порядке он высказывается об инициативах пересмотра Конституции Румынии.

Сущность перманентного конституционного контроля заключается в том. что он носит постоянный, непрерывно продолжающийся характер. Правом такого контроля наделен Конституционный трибунал Чили, что позволяет ему выносить решения о конституционности правового акта на любой стадии законодательного процесса, отменять неконституционные законы и декреты, действующие на территории страны. Можно сказать, что трибунал осуществляет предварительный, текущий и последующий конституционный контроль.

Определенный практический интерес представляет классификация конституционного контроля и надзора по такому критерию, как процессуально-процедурная форма их осуществления. В зависимости от этого критерия можно выделить конституционное судопроизводство, парламентские процедуры и административно-процессуальные процедуры.

Конституционное судопроизводство является высшей формой контрольно-надзорной деятельности в демократических государствах. Оно обеспечивает соответствие законов конституции, устанавливает судебными решениями взаимосвязанности их статей, оказывает благотворное влияние на правотворческую и правоприменительную практику. В зависимости от конкретных исторических, национальных, политических и правовых реалий в различных странах мира в этой форме осуществляются конституционный контроль и надзор конституционными судами и трибуналами, специально уполномоченными верховными и высокими судами, а также судами общей юрисдикции всех уровней. Так, например, в России и в большинстве стран СНГ конституционное судопроизводство осуществляется специально учрежденными конституционными судами, а в Польше Конституционным Трибуналом, в Бразилии - Федеральным Верховным Судом, в Ирландии и Австрии - Высоким Судом, в Монголии - Судом конституционного надзора, в США, Аргентине, Японии и Сингапуре - судами общей юрисдикции всех уровней. Но разница в их деятельности состоит лишь в том, что для конституционных судов и трибуналов она является основной функцией, а для судов общей юрисдикции - одной из нескольких, причем равнозначных функций.

Осуществление конституционного контроля и надзора как в общей, так и в специализированной судебной процедуре обеспечивает объективность и беспристрастность в оценке законов и иных нормативных правовых актов на предмет соответствия их конституции, устранении противоречий в системе национального законодательства.

Парламентский контроль за соответствием законов и международных договоров нормам конституции осуществляет Меджлис Туркменистана, Национальное собрание Лаоса, Народный меджлис Мальдив, Народное национальное собрание Гвинеи-Бесау, Совет Федерации Федерального Собрания Эфиопии, Конституционная комиссия Эдусоунты Финляндии. Результатом парламентского контроля является пересмотр или отмена неконституционного закона, денонсация международных договоров, что требует принятия определенного правового акта. Поэтому такой контроль может осуществляться лишь в форме парламентских процедур, обстоятельно урегулированными регламентами национальных парламентов или их палат.

Близко по своей форме к парламентскому контролю примыкает контроль, осуществляемый высшими органами государственной власти социалистических стран. В принципе отвергая теорию разделения властей, конституции Китая, Вьетнама, КНДР и Кубы исходят из того, что высшие органы государственной власти, избираемые демократическим путем, являются единственными выразителями суверенитета народа и потому им принадлежит вся полнота власти в пределах государственных границ. В своей деятельности они синтезируют законотворчество, государственное управление и верховный контроль, что исключает формирование независимых органов конституционного контроля и надзора. В этой связи высшие органы государственной власти социалистических стран используют сходные с парламентскими процедурами формы для осуществления верховного конституционного контроля за соблюдением и претворением в жизнь конституции, официального толкования ее положений (ст. 52, 67 Конституции Китая, ст. 84 Конституции Вьетнама, ст. 103 конституции КНДР). Конституция Кубы устанавливает, что Национальна Ассамблея Народной Власти «принимает решения о конституционности законов, декретов-законов, декретов и других общих актов (ст. 73).

В рамках административно-процессуальных процедур осуществляют конституционный контроль и надзор государственный совет (Люксембург, Алжир), конституционный совет (Казахстан, Франция, Ливан, Сенегал, Тунис), Совет по охране Конституции (Иран), Тайный совет при губернаторе (Ямайка). Процедура рассмотрения дел в этих органах является закрытой и письменной, принятые по окончании рассмотрения дел решения не объявляются, а доводятся до сведения заинтересованных органов государственной власти или должностных лиц.

В зависимости от характера юридических фактов, обусловливающих возникновение общественных отношений по осуществлению конституционного контроля и надзора, следует различать конкретный и абстрактный контроль и надзор.

Конкретный контроль и надзор находит свое практическое выражение в проверке конституционности строго определенного нормативного правового акта в связи с судебным разбирательством конкретного гражданского, уголовного или административного дела. Если суд в результате рассмотрения конкретного дела приходит к выводу, что подлежащая применению норма не соответствует конституции, то он обязан приостановить процесс и направить запрос о ее конституционности в орган государственной власти, специально уполномоченный осуществлять конституционный контроль или надзор. Делает это суд по собственной инициативе или по ходатайству одной из сторон процесса. Такая норма с исключительной четкостью сформулирована в ст. 125 Конституции РФ, установившая правило, согласно которому Конституционный Суд РФ «по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле» (ч. 4).

Практика осуществления конкретного конституционного контроля и надзора получила широкое распространение в Северной Америке (США, Канада), Латинской Америке (Аргентина, Боливия, Бразилия, Колумбия, Никарагуа), в скандинавских странах (Дания, Норвегия, Швеция), а также в ЮАР и Австралии.

Абстрактный контроль и надзор представляет собой форму проверки закона или иного нормативного правового акта специально уполномоченными на то органами государства на предмет соответствия его конституции вне связи с каким-либо конкретным судебным делом. Правовым основанием для такой проверки служат запросы органов государственной власти, должностных лиц, группы депутатов парламента, круг которых определен нормами конституции или специального закона (ст. 125 Конституции РФ, ст. 61 Конституции Франции, ст. 125 Конституции Словакии). Однако в ряде стран право возбуждения процедуры абстрактного контроля предоставляется также гражданам и их объединениям (Япония, Пакистан, Малайзия).

География распространения абстрактного конституционного контроля и надзора весьма ограничена. В чистом виде он применяется во Франции и в ряде франкоязычных стран Африки (Бур-кино Фасо, Габон, Мали, Нигер, Сенегал, Того).

Конкретный и абстрактный конституционный контроль и надзор имеют как свои достоинства, так и недостатки. Рамки конкретного конституционного контроля и надзора существенно ограничивают возможности проверки конституционности актов, которые не затрагивают права и свободы граждан, однако вызывают сомнение у других субъектов права. Напротив, абстрактный контроль и надзор позволяют в любое время оспорить конституционность законов и иных нормативных правовых актов, но значительно сужает возможности своевременно выявить и устранить нарушения прав и свобод человека, личности и гражданина, допущенные в результате применения неконституционных актов. Мировой опыт правовой охраны конституции показывает, что наибольший эффект достигается при их оптимальном сочетании. Только в этом случае удается сохранить необходимые пропорции между обеспечением соответствия нормативных правовых актов конституции, своевременным устранением противоречия в развитии национальной системы законодательства и соблюдением законности при рассмотрении судами конкретных гражданских, уголовных и административных дел, применением юридических гарантий прав и свобод человека, личности и гражданина. Поэтому следует признать вполне оправданным, что Россия, страны СНГ и большинство государств Восточной и Западной Европы избрали и закрепили на конституционном уровне смешанную модель конституционного контроля и надзора.

Заслуживает упоминания в силу своей важности и такой критерий классификации конституционного контроля и надзора, как правовые последствия их осуществления. По этому критерию выделяют консультативный и постановляющий контроль и надзор.

Консультативные функции выполняют, главным образом, органы конституционного надзора. Их решения не являются обязательными для заинтересованных сторон и не влекут правовых последствий. Они напоминают скорее экспертные заключения специалистов по вопросу о конституционности закона или иного нормативного правового акта. В порядке конституционного надзора консультативные решения выносятся Конституционным Судом Литвы, верховными судами Финляндии, Индонезии и Канады.

Своеобразной модификацией консультативного надзора может служить парламентская процедура утверждения решений органов государственной власти, специально уполномоченных осуществлять конституционный надзор. Она известна из практики правовой охраны конституции в таких странах, как Польша, Румыния, Эквадор, Намибия, Эфиопия. Так, например, в ст. 80 Конституции Намибии записано, что решения Верховного Суда обязательны для всех нижестоящих судов, если они не отменены самим судом или актом парламента в надлежащем порядке.

Постановляющий конституционный контроль характеризуется тем, что официальные решения, принимаемые контролирующими органами государственной власти, о конституционности закона или иного нормативного правового акта, или не вступившего в силу международного договора носит обязательный характер и влечет юридические последствия, вплоть до отмены, аннулирования соответствующего акта. Как сказано в ст. 125 Конституции РФ: «Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению» (ч. 6). В несколько иной редакции аналогичные нормы сформулированы и в содержании новейших конституций большинства стран мира.

Своя специфика в осуществлении конституционного контроля и надзора имеется в федеративных государствах. В современных федерациях контрольно-надзорные функции, как правило, выполняются не только федеральными органами государственной власти, но и органами субъектов Федерации. В субъектах Российской Федерации создаются конституционные (уставные) суды, призванные осуществлять на региональном уровне конституционный контроль. Согласно ст. 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» к их ведению относится рассмотрение вопросов о соответствии конституции (уставу) субъекта РФ региональных законов, иных нормативных правовых актов и актов органов местного самоуправления, а также толкование конституции (устава) субъекта РФ.

Сходные функции по осуществлению конституционного контроля на региональном уровне выполняют конституционные суды земель Германии, трех кантонов Швейцарии, высокие суды штатов Индии и Малайзии, высшие суды провинций Пакистана, суды общей юрисдикции штатов Бразилии, Мексики, США и провинций Аргентины. Однако они не только обеспечивают в пределах своей территориальной подсудности иерархическую соподчиненность нормативных правовых актов, но и верховенство федеральной конституции, приводят в соответствие с ее положениями региональное законодательство. Посредством контроля решаются такие сложные задачи, как сохранение единого правового пространства страны, повышение качества регионального законодательства, совершенствование федеративных отношений, формирование оптимальной модели взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в каждом субъекте федерации. В конечном счете, это придает целостность и завершенность государственности как федерации в целом, так и отдельных ее субъектов.

Глава V.

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ФОРМЫ ГОСУДАРСТВА

§ 1. Понятие формы государства

В философии понятие «формы» считается одной из центральных и самых сложных категорий. Она не поддается научному определению без введения в понятийный аппарат другой парной ей философской категории - «содержание». Именно содержание и форма в своем диалектическом единстве выступают в качестве взаимосвязанных и взаимообусловленных характеристик предмета или явления.

Содержание представляет собой единство всех основных элементов целостного объекта, его свойств, связей, состояний, тенденций развития, функций, выполняемых данным предметом или явлением. Однако содержание не существует в качестве беспорядочного нагромождения составляющих его элементов, хаотического скопления происходящих в нем процессов. Содержание любого предмета, явления определенным образом организовано, упорядочено, приведено в систему. Иными словами, всякий предмет или явление всегда относительно устойчивы, обладают определенной структурой. Эту относительно устойчивую внутреннюю структуру предмета или явления, которая обнаруживается, проявляется внешним образом и характеризует форма. Она представляет собой способ существования, выражения и преобразования содержания, его наружный вид, внешнее очертание.

В философии при характеристике соотношения формы и содержания обращается внимание на их неразрывность, неоднозначность связи между ними, диалектическая противоречивость единства, способы взаимодействия и развития. Эти методологические предпосылки имеют принципиальное значение для научного познания формы государства, механизма ее конституционного регулирования.

Применительно к государству о неразрывности его формы и содержания можно говорить в том смысле, что они одно без другого не существуют. Содержание обусловливает форму государства. В то же время форма государства организует и структуирует его содержание, устанавливает функциональные связи между элементами, определяет внешнюю конфигурацию и внешние пространственные и временные границы существования и развития содержания государства. Форма государства всегда содержательна, а содержание оформлено.

По вопросу о содержании государства как социального и политического явления в философской и юридической литературе нет единства взглядов. Большинство ученых отождествляют содержание государства с внешними признаками его проявления. Тем самым они вольно или невольно ставят знак равенства между содержанием и формой государства. Однако, как подчеркнул выдающийся русский философ и правовед И. А. Ильин, форма государства - не «отвлеченное понятие», не «политическая схема», а живая организация государственной власти. Но поскольку живой организацией государственной власти служит форма государства, то отсюда с логической последовательностью следует вывод, что содержанием государства является именно государственная власть, а не только ее социальный характер.

Под государственной властью следует понимать концентрированные и реально воплощенные во всем механизме соответствующего государства организованная воля и организованная сила общества, способные через властеотношения оказывать определяющее воздействие на деятельность и поведение людей, проживающих на территории страны, с помощью правовых средств, методами убеждения и принуждения. В отличие от других видов социальной власти ей присущи и свои специфические особенности.

Во-первых, государственная власть является суверенной. Она обладает верховенством внутри страны и независимостью в международных отношениях.

Во-вторых, государственная власть является публичной, поскольку выступает от имени общества,

от имени всего народа. Ее субъекты осуществляют властные функции открыто, то есть публично.

В-третьих, государственная власть является универсальной. Она распространяется на всю территорию страны и все ее население, оказывает в той или иной мере регулирующее воздействие на все отрасли и сферы жизнедеятельности общества.

В-четвертых, государственная власть обладает монопольным правом на издание законов и иных нормативных правовых актов, которые распространяются на территорию всей страны и носят общеобязательный характер. Благодаря этому она имеет реальную возможность диктовать всем субъектам права свои веления в виде обязательных императив и добиваться законными средствами их точного и неуклонного исполнения.

В-пятых, государственная власть реализуется через органы государства и взаимосвязанные с ними структуры, которые составляют в совокупности четкую согласованную систему, сформированную на основе единых конституционных принципов. В демократических странах государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ).

Государственная власть, как, впрочем, и содержание любого предмета или явления, существует как «вещь в себе». Ее нельзя увидеть, исследовать методами непосредственного или включенного наблюдения, зафиксировать при помощи современных технических средств, уловить в ощущениях, поставить с целью познания социальный эксперимент. Она проявляется, становится «вещью для нас», открывается для научного познания только в способах своего существования, внешнего выражения, преобразования и развития. В первую очередь это касается системы государственных органов, в структуре которых воплощается реально организованная и материальная сила власти, способная обеспечить максимальную эффективность государственного управления обществом, успешное решение задач на разных этапах его развития. «Существование государственной власти, - как правильно заметил К. Маркс, - находит свое выражение именно в ее чиновниках, армии, администрации, судьях. Если отвлечься от этого ее физического воплощения, она представляет собой лишь тень, воображение».

Непосредственным выражением государственной власти, внешним проявлением ее свойств служит устройство системы высших органов государственной власти страны. Его конструкцию составляют порядок образования высших органов государственной власти, способы их организации, формы и степень участия населения в легитимации властных структур, то есть в признании или подтверждении их законности. В своем системном единстве эти элементы и функциональные связи между ними образуют форму правления государства.

Вторым аспектом проявления внешних свойств государственной власти является ее политико­территориальное устройство. Будучи по своей природе единой, власть разделяется не только по вертикали между самостоятельными органами государства, но и по горизонтали в соответствии с территориальным членением государства. В этой связи в каждом территориальном образовании существует власть государства, проявляющая себя как подсистема единой государственной власти, носителями которой выступают органы государства. При этом соблюдается определенная мера, в пределах которой эти территориальные образования и действующая в них государственная власть могут возникать, существовать и сохранять устойчивость.

Однако государственной власти имманентно присущи свойства не только статичной, но и динамичной системы. Последние из них наиболее ярко проявляются в совокупности приемов и способов осуществления государственной власти, обеспечения обратных связей органов государства с населением страны. Они дают реальное представление о том, как функционирует государственная власть, каким средствам отдается предпочтение при ее осуществлении, какую роль играет личность, национальная элита, различные социальные группы, гражданское общество и средства массовой информации в своем влиянии на власть.

Сказанное позволяет сделать вывод, что форма государства представляет собой способы существования и материального выражения основных элементов государственной власти, их свойств и связей, которые проявляются в форме правления государства, в форме его политико-территориальной организации и в политическом режиме.

Диалектика взаимодействия формы и содержания государства обусловлена характером их функциональных связей. Это означает, что государственная власть одного и того же типа может существовать в разных формах. Так, например, между государственной властью Швеции и государственной властью Германии нет существенных различий. Тем не менее, Швеция по форме правления является парламентской монархией, по форме политико-территориальной организации - унитарным государством и по политическому режиму - социально-демократической страной. В отличие от нее Германию в науке конституционного права однозначно определяют как парламентскую республику, как федеративное государство, в котором утвердился либерально-демократический режим.

Вместе с тем, следует отметить, что одна и та же форма государства может иметь различное содержание. По форме государства США и Нигерия мало чем отличаются друг от друга, но по типу государственной власти они являются совершенно разными странами. Если в США более двух столетий в государстве существует демократическая власть, то в Нигерии, независимо от того, какие политические силы приходят к власти, она неизменно остается жестко авторитарной.

В практике государственного строительства известно немало случаев, когда в развитии формы государства и в его содержании возникают в силу различных объективных и субъективных причин разнонаправленные тенденции. В философии считается, что такая противоречивость единства формы и содержания является вполне закономерной, поскольку у государственной власти преобладает тенденция к изменениям, а у формы государства к сохранению устойчивости. Идеальной является ситуация, когда обе тенденции гармонически сочетаются и тем самым обеспечивают эволюционное развитие, как формы государства, так и его содержания. Но если форма государства становится тормозом качественных изменений государственной власти, не соответствует ее новому состоянию, то неизбежно наступает конфликт между формой и содержанием государства, который разрешается разными средствами, в том числе неконституционными. Наиболее ярким примером тому могут служить драматические события конца XX века, когда в результате попыток демократизации власти и реформирования социалистической системы в СССР и в странах Восточной Европы были разрушены сложившиеся формы государства. Погибли не только открытая В. И. Ульяновым (Лениным) республика Советов и народно-демократические республики в странах Восточной Европы, но и распались федеративные государства (СССР, Югославия, Чехословакия), в одночасье рухнул тоталитарный коммунистический режим, изменилась геополитическая ситуация в планетарных масштабах.

Однако «уроки истории, - как мудро заметил Г. Гегель. - заключаются в том, что люди ничего не извлекают из уроков истории». Насильственная демократизация власти с помощью иностранной интервенции в странах Северной Африки, Южной и Юго-Западной Азии вызвала к жизни неразрешимые противоречия между формой государства и его содержанием, создала основу для возникновения конкурирующих начал в их развитии. Трагическим итогом стали системный политический кризис в Алжире, Тунисе, Ливии, Египте, Ираке и в Афганистане, а также полный распад государства в Сомали, утрата им всех атрибутов легитимной власти.

В отличие от других развивающихся стран Китай начал проводить глубокую социально- экономическую реформу в рамках действующей Конституции КНР 1982 г., существующей социалистической системы, в форме сложившейся государственности. В результате удалось избежать лавинообразного нарастания противоречий между формой государства и его содержанием, построить без серьезных потрясений «социалистическую рыночную экономику», добиться впечатляющих успехов во всех отраслях и сферах хозяйственного и социально-культурного строительства, улучшить качество жизни населения страны.

Форма государства в данном случае оказывала сдерживающее влияние на власть Китая в реформировании конституционного строя страны, проведении приватизации государственной собственности, в правовых ограничениях имущественного расслоения различных категорий населения.

Изучение формы государства и его содержания с учетом их взаимодействия, прямых и обратных связей, способов конституционного регулирования имеет как теоретическое, так и практическое значение. Оно дает возможность не только глубоко познать форму правления государства, форму его политико-территориальной организации и особенности политического режима, но и понять сущность государственной власти, получить о ней реальное представление, по-научному оценить способность и возможность власти оказывать с помощью различных средств решающее воздействие на поведение людей, обеспечивать обратные связи органов государства с населением страны. Но главное, пожалуй, заключается в том, чтобы усвоить исторические уроки реформирования государственной власти в различных странах мира и модернизации форм ее выражения с учетом их единства и взаимной связи, диалектики развития. Роковые решения на политическом уровне, подчас, принимались в условиях, когда форма государства рассматривалась лишь как пассивное выражение его содержания, не способная развиваться по своим внутренним законам. Между тем она может оказывать преобразующее влияние на государственную власть, способствуя или ставя преграды ее развитию.

§ 2. Способы конституционного определения формы государства

Понятие «форма государства» долгое время не употреблялось в содержании современных конституций. В этой связи в юридической литературе утвердилось мнение, что вопросы о форме государства не входят в предмет науки и учебного курса конституционного права, а являются проблематикой общей теории государства и права. Сама категория «форма государства не может включаться в понятийный аппарат конституционного права.

Анализ ныне действующих конституций показывает, что все они в той или иной степени нормативно обозначают признаки формы государства. Разница между ними в данном случае заключается в том, что одни из них закрепляют форму государства в целом, а другие - лишь отдельные ее элементы, не учитывая правовых взаимосвязей.

Но эта разница проявляется лишь в способах нормативного определения формы государства, а не в отрицании ее как самостоятельной категории конституционного права.

Форма государства как доктринальное понятие и категория конституционного права используется в тексте Конституции Турции. Она фигурирует в самом названии первой главы Конституции, в содержании которой сформулирована всего одна норма: «Турецкое государство - республика» (ст. 1).

Таким образом, название первой главы Конституции Турции значительно шире по объему, чем ее содержание, поскольку она нормативно закрепляет только форму правления государства. Однако в последующих главах Конституции Турции дается подробная правовая характеристика всех элементов формы государства, раскрываются их функциональные взаимосвязи. По Конституции Республика Турция является демократическим, светским и социальным государством, основанным на нормах права. Она опирается на концепцию общественного спокойствия, национальной солидарности и справедливости, уважения прав человека. Турецкое государство, его территория и нация представляют собой единое неделимое целое (ст. 2-3).

По существу являются однопорядковыми с категорией «форма государства» и такие конституционные категории, как «форма политического устройства государства», «организация государства» и «государственная структура», которые употребляются в тексте или для названия глав или разделов конституций Грузии, Бразилии, Никарагуа и Эфиопии. По своему смысловому значению они являются совпадающими или близкими категориями, что позволяет использовать их одну вместо другой.

Конституция РФ не дает легального определения понятия «форма государства», не раскрывает его содержания. С помощью норм-принципов она закрепляет основы конституционного строя общества и государства. В их числе основополагающее значение имеют нормы ст. 1 Конституции РФ, согласно которым «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Тем самым на конституционном уровне установлено, что Россия по форме правления является республикой, по форме политико-территориальной организации государства - федерацией и по политическому режиму - демократическим государством. Остался вне пределов конституционного регулирования лишь конкретный вид республики, утвердившийся в России после распада СССР.

На сходных принципах регулируется форма государства нормами конституций Армении, Беларуси, Казахстана, Украины и ряда других зарубежных стран СНГ. В Конституции Казахстана к тому же уточняется, что Республика Казахстан является государством с президентской формой правления (ст. 2).

Вместе с тем, конституции некоторых зарубежных стран не только закрепляют форму государства, но и дают развернутую характеристику ее основных элементов. В первую очередь это касается тех конституций, в структуре которых выделены специальные главы или отдельные статьи о правовых основах государства, его суверенитета (Азербайджан, Ирландия, Мальта, Португалия, Румыния, Финляндия, Швеция, Египет, Колумбия, Эквадор). Так, например, во второй главе Конституции Азербайджана, названной «Основы государства», не только закреплены все элементы формы государства и их взаимные связи, но и дана правовая характеристика государства в целом, определены его важнейшие функции, в том числе социальные (ст. 7-18).

Еще более развернутая правовая характеристика формы государства дается в конституциях только что названных стран Латинской Америки. Конституция Колумбии определяет государство как социально-правовое, организованное в форме унитарной республики, децентрализованное с автономией его территориальных единиц, демократическое, партиципаторное и плюралистическое (ст. 1). Как явствует из Конституции Эквадора, в стране сложилось суверенное, независимое, демократическое и унитарное государство. Его правление - республиканское, президентское, основанное на выборах, представительное, ответственное и альтернативное (с. 1).

Некоторыми особенностями отличается конституционное регулирование формы государства в современных монархиях. В структуре их конституций зачастую выделяются специальные разделы или главы, посвященные форме государства (Дания, Люксембург, Норвегия, Иордания, Кувейт, Оман). Однако в их содержании преобладают правовые нормы, регулирующие форму правления и порядок престолонаследия. Исключением из этого правила являются лишь конституции Испании, Лихтенштейна, Швеции, Малайзии и Марокко. В конституциях этих стран дается развернутая правовая характеристика всех элементов формы государства, функциональных связей между ними. Так, во вводном разделе Конституции Испании записано: «Испания конституируется как правовое демократическое социальное государство, которое провозглашает высшими ценностями своего правопорядка справедливость, равенство и политический плюрализм. Носителем национального суверенитета является испанский народ, источник государственной власти. Политической формой испанского государства является парламентарная монархия» (ст. 1).

В социалистических странах по сложившейся традиции в конституциях закрепляется не форма государства, а его сущность, то есть государственная власть. Согласно Конституции КНДР «Корейская Народно-Демократическая Республика является революционной властью, унаследовавшей блестящие традиции, созданные в славной революционной борьбе против империалистических агрессоров, за возрождение Родины, свободу и счастье народа» (ст. 3). С классовых позиций определяется государственная власть также в конституциях Китая, Вьетнама и Кубы.

В практике конституционного строительства иногда возникают ситуации, когда учредительная власть не может свободно выбирать способы нормативного определения формы государства. Так, например, в связи с угрозой распада Кипра как единого суверенного государства и необходимостью поисков политического компромисса между этническими общностями страны в его Конституции появилось положение о форме государства, отражающее сложившиеся реалии. «Кипрское государство, - сказано в ст. 1 Основного закона, - является независимой и суверенной республикой президентского типа; Президентом ее является грек, а вице-президентом - турок, избираемые соответственно, греческой и турецкой Общинами Кипра в порядке, установленном настоящей Конституцией».

Возникновение в Бельгии мощных сепаратистских движений с требованием независимости Валлонии и Фландрии объективно обусловило появление в структуре ее Конституции нынешней первой части, озаглавленной: «О Бельгийской федерации, ее составных частях и территории». В ее содержании не только дана обстоятельная характеристика федерации, но и закреплены юридические гарантии сохранения единства и территориальной целостности Бельгии (ст. 1-7). В то же время в Конституции Бельгии не уделяется должного внимания нормативному определению формы правления и политическому режиму как важнейшим элементам формы государства в целом.

Сказанное позволяет сделать вывод, что категория «форма государства» получила на законных основаниях право гражданства почти во всех конституциях современных государств. Но способы конституционного определения формы государства отличаются своей спецификой. Это зависит от соотношения политических сил в обществе, конституционно-правовой традиции, уровня развития юридической техники, наличия внутренних и внешних угроз государственной безопасности, единству и территориальной целостности страны.

§ 3. Конституционное регулирование формы правления современных государств

Под формой правления понимаются способы внешнего выражения государственной власти в системе и структуре высших органов государства, порядке их формирования, характере распределения между ними властных полномочий и правовой ответственности за их реализацию.

Отправным началом для характеристики современных форм правления в современных государствах должна послужить их научная классификация. Она позволит определить место изучаемых явлений среди научно обоснованных и структуированных видов форм правления, выявить их в заимосвязи и соподчинения, понять их как части целого.

Для проведения научной классификации форм правления в современных государствах необходимо, прежде всего, выявить объективные критерии распределения их по видам и родам. Однако создается впечатление, что в силу сложности и многоплановости самой проблемы трудно найти ее однозначное решение. Ряд авторов высказывают мнение, что в основу классификации форм правления должен быть положен единый критерий. В качестве такового может выступать способ замещения поста главы государства.

Такой критерий действительно дает возможность распределить формы правления современных государств по видам. Но его явно недостаточно для классификации их по родам, установления между ними закономерных связей.

Другие авторы считают, что классификация форм правления современных государств должна проводиться на основе нескольких критериев. Только при этом условии она будет иметь большое теоретическое и практическое значение.

Не требует дополнительных доказательств тезис, что все чрезвычайно разнообразные формы правления современных государств можно классифицировать по различным признакам. Это просто означает, что одна и та же форма правления при оценке ее с разных позиций может относиться к разным видам или родам. Тем не менее при таком подходе нельзя выявить видовые признаки форм правления. На практике это приводит к тому, что форма правления чуть ли не каждого сложившегося государства образует самостоятельный вид.

Научная классификация форм правления современных государств относится, скорее всего, к таким проблемам, при решении которых надо искать истину где-то посередине, между двумя крайними позициями отечественных ученых. В этой связи классификация должна проводиться на основе нескольких критериев, среди которых один будет иметь все-таки особый, определяющий смысл. К числу таких критериев следует отнести: 1) способ замещения поста главы государства; 2) правовой статус высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти; 3) принципы отношений между органами центральной власти и населением страны. В качестве основного критерия классификации необходимо брать первый из них, поскольку способ замещения поста главы государства является главным, определяющим признаком формы правления любого государства.

Предложенные критерии классификации форм правления современных государств являются постоянными, строго определенными признаками, которые носят объективный характер. На их основе выделяются в первую очередь две классические формы правления современных государств - монархия и республика.

Древнейшей формой правления является монархия. О географии ее распространения в современном мире можно судить по содержанию следующей таблицы: