учебник кп. Конституционное право университетский курс

• Название: Конституционное право университетский курс
• Дата: 07.01.2023
• Размер: 2.15 Mb.
• Имя файла: учебник кп.doc
• Тип: Документы; #875055
• страница: 26 из 36

Что касается полномочий монарха, то известно два варианта их конституционного оформления. В старейших парламентских монархиях глава государства наделен чрезвычайно широкими полномочиями, сходными с полномочиями абсолютного монарха. Однако в силу сложившихся конституционно-правовых обычаев (конституционных соглашений) все эти полномочия стали «дремлющими». Он ими не пользуется вообще или осуществляет по согласию и совету' правительства. Такая практика уже давно стала нормой в Великобритании, Бельгии, Люксембурге, Нидерландах, Норвегии.

В новейших конституциях Японии и Швеции сделаны оговорки, прямо лишающие монарха полномочий по управлению государством. Некогда могущественные монархи превратились в символы единства своих наций. В таком статуте император Японии «не наделен полномочиями, связанными с осуществлением государственной власти» (ст. 4 Конституции Японии). Король Швеции все-таки «информируется Премьер-министром о делах в государстве», а «когда это необходимо Правительство заседает в Совете под председательством главы государства» (§1 гл. 5 Конституции Швеции).

Конституции и конституционно-правовые обычаи сохранили за главой государства в парламентских монархиях в основном формальные полномочия. Монарх назначает премьер- министром только лидера победившего большинства, подписывает принятые парламентом законопроекты, выполняет церемониальные функции, совершает по рекомендации правительства официальные визиты в зарубежные страны, обращается с тронными речами к депутатам парламента. О таком монархе можно с полным основанием сказать словами Конституции Камбоджи 1993 г., что его статус не дает реальной власти. «Король Камбоджи, - сказано в Конституции, - царствует, но не правит». Он «является символом единства и бессмертия нации» (ст. 7-8).

Однако было бы не совсем правильно утверждать, что роль монарха в странах с государственным правлением в форме парламентской монархии сводится к тому, что он царствует, но не управляет. Монарх обеспечивает преемственность и устойчивость власти, стабильность действующего законодательства, сложившихся традиций и политического строя, оказывает своим нравственным авторитетом огромное влияние на индивидуальное и общественное сознание граждан (подданных), на все звенья государственного механизма.

Самой распространенной формой правления в современных условиях является республика. В республике глава государства является выборным, срок его полномочий ограничен конституционными нормами, за упущения по службе или совершение особо тяжких преступлений он несет политическую или конституционно-правовую ответственность.

В- зависимости от способа избрания главы государства, порядка формирования правительства, объема компетенции и характера взаимоотношений с парламентом или иным законодательным (представительным) органом государственной власти страны выделяются четыре вида республик: президентская, монократическая, парламентская и народно-демократическая республика.

Президентская республика строится по принципу жесткого разделения властей. В ней парламент, президент и верховный суд являются автономными центрами государственной власти совершенно равного уровня. В пределах своей компетенции они самостоятельны и могут лишь взаимно оказывать сдерживающее воздействие в целях предотвращения узурпации государственной власти кем-либо из них. Так,

Президент и Верховный суд США осуществляют свою деятельность на основе законов, принимаемых Конгрессом, что служит надежным барьером присвоения ими дополнительных властных полномочий. В то же время глава американского государства обладает правом отлагательного «вето» на такие законы, а Верховный суд может признать акты Конгресса и Президента США противоречащими Конституции, в результате чего они теряют юридическую силу. Президент по совету и согласию Сената Конгресса США назначает членов Верховного суда, что служит правовым средством сдерживания излишней самостоятельности судей (Раздел 2 ст. II Конституции США).

В президентской республике вся полнота законодательной власти принадлежит парламенту. Как сказано в Конституции США, все установленные в ней полномочия законодательной власти принадлежат Конгрессу США (Раздел 1 ст. I). Однако парламент отстранен от выборов президента, формирования правительства, осуществления контроля за их деятельностью. В большинстве президентских республик право избирать главу государства предоставлено всем избирателям (Бразилия, Колумбия, Мексика, Чили) или особой коллегии выборщиков (США).

Президент самостоятельно формирует правительство, руководит его деятельностью и председательствует на всех его заседаниях. Правительство созывается лишь для обсуждения вопросов первостепенной важности, выработки рекомендаций президенту. Тем не менее, глава государства принимает решения самостоятельно, поскольку конституция только ему доверила осуществление исполнительной власти (Раздел 1 ст. II Конституции США). Руководители министерств, департаментов и иных ведомств, входящих в состав правительства, пользуются лишь правом совещательного голоса.

В странах с президентской формой правления глава государства не имеет права распустить парламент или одну из его палат. В то же время в президентской республике ни глава государства, ни правительство не несут политической ответственности перед парламентом. Им нельзя выразить вотум недоверия и таким путем заставить уйти в отставку. Президент может нести в порядке импичмента лишь конституционно-правовую ответственность за совершение особо тяжких преступлений.

Для характеристики президентской республики в конституциях ряда современных государств используются соответствующие термины. Так, в соответствии с конституционными нормами в Туркменистане сложилась «президентская республика», на Кипре - «республика президентского типа», а в Эквадоре утвердилось «президентское правление».

Президентская республика в ее классическом виде возникла в США и была законодательно оформлена Конституцией 1787 г. Она послужила прообразом, идеальной моделью для многих стран Латинской Америки, где к настоящему времени стала преобладающей формой государственного правления.

Форма государственного правления в виде президентской республики воспринята и такими странами, как Азербайджан, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан, Корея, Кипр, Афганистан,

Филиппины, Нигерия.

Достоинство президентской республики как формы государственного правления состоит в том, что она проста и рациональна, поскольку президент несет персональную ответственность за эффективное осуществление исполнительной власти в стране. Конституционная система сдержек и противовесов способствует отношениям конкуренции между исполнительной и законодательной властями, служит надежной защитой их самостоятельности в подведомственных сферах. В рамках президентской республики глава государства может более эффективно и стремительно реагировать на различные кризисные ситуации, в том числе краткосрочного или быстро меняющегося характера.

В научной и учебной литературе по конституц ион ному праву стало общим местом положение о том, что большинство современных государств Африки по форме правления являются президентскими республиками. Однако более корректно подходить к определению формы правления стран этого континента дифференцированно, с учетом не только конституционно-правовых признаков, но и реально сложившегося взаимодействия между собой высших органов государственной власти. Тогда можно сделать более правильный вывод, что в странах Тропической Африки преобладает монократическая республика, которая является самостоятельной формой государственного правления. Она утвердилась в таких странах, как Бенин, Буркина Фасо, Гамбия, Гана, Замбия, Камерун, Конго, Кот- д’Ивуар, Либерия, Малави.

В монократической республике нарушен баланс между ветвями власти, подчиненное положение в системе органов государства занимает парламент, ведущая роль в механизме государственного управления принадлежит исполнительной, президентской власти, суды не являются вполне независимыми. В руках президента концентрируется огромная власть, позволяющая ему бесконтрольно решать важнейшие вопросы жизни общества и государства, вторгаться в компетенцию парламента, вмешиваться в деятельность судов. Поскольку президент в монократической республике выступает в качестве единоличного государственного лидера, то его практически невозможно привлечь к ответственности в порядке импичмента.

Парламентская республика строится на принципах верховенства парламента в системе других органов государственной власти страны. Парламент не только принимает законы, но и участвует в формировании других органов государства, в осуществлении контрольных функций.

В парламентских республиках президент избирается непосредственно парламентом, при решающем участии парламента или на основе всеобщих и прямых выборов. Для наглядности приведем примеры, иллюстрирующие сложившиеся варианты избрания главы государства в парламентских республиках.

В соответствии с Основным законом о Президенте Государства (1964) глава государства Израиль избирается депутатами Кнессета (парламента) сроком на пять лет. В таком же порядке избирается президент Албании, Венгрии, Греции, Латвии, Мальты, Турции, Чехии, Эстонии, Ливана, Бангладеш.

В ряде республик с парламентской формой правления президента избирает особая коллегия выборщиков, формируемая на базе парламента. Так, в состав коллегии по выборам Президента Италии входят депутаты обеих палат парламента, по три делегата от каждой области и один делегат от области Валле д’Аоста (ст. 83 Конституции Италии). Соответственно в коллегии представлено 945 парламентариев и 58 делегатов областей. Вполне естественно, что при таком раскладе сил избрание Президента Италии предрешается голосами депутатов парламента.

Аналогичные или сходные конституционно-правовые процедуры избрания главы государства применяются и в таких крупных странах, как Германия, Индия, Пакистан.

Вместе с тем, во многих парламентских республиках президента избирают на всеобщих и прямых выборах. В число этих стран входят: Австрия, Болгария, Грузия, Ирландия, Исландия, Кыргызстан,

Литва, Македония, Молдова, Сербия, Словакия, Финляндия, Черногория.

Наличие разных моделей избрания главы государства в парламентских республиках служит убедительным доказательством тому, что порядок выборов президента не может считаться квалифицирующим признаком данной формы государственного правления.

В парламентских республиках конституции обычно вверяют исполнительную власть президенту и правительству. Однако президент в этих странах не является главой правительства и его роль в государственном управлении более чем скромная. Он назначает лидера победившего на парламентских выборах большинства прела ьер-министром и поручает ему формировать правительство. Но решающая роль в процессе формирования правительства принадлежит политической партии или коалиции партий, имеющих большинство в парламенте (нижней палате).

Правительство может приступить к отправлению своих обязанностей не иначе как после получения вотума доверия парламента, утверждения программы его деятельности. Оно несет ответственность за результаты осуществления исполнительной власти не перед президентом, а перед парламентом.

Существенный разрыв между юридическим и фактическим положением президента в парламентских республиках проявляется и в том, что он осуществляет многие конституционные полномочия по предложению правительства. Достаточно сказать, что без предварительного согласия правительства он не издает правовые акты, не принимает решение о роспуске парламента (нижней палаты), не прибегает к праву вето при подписании законопроектов, не назначает дипломатических представителей. Президент подписывает парламентские законопроекты только после контрасигнатуры премьер-министра. Как сказано в ст. 67 Федерального конституционного закона Австрии от 10 ноября 1920 г., «все действия, на которые уполномочен Федеральный президент, если иное не установлено конституционным законодательством, осуществляются на основании предложений федерального правительства или уполномоченного правительством федерального министра» (п. 1).

Вместе с тем, следует иметь в виду, что в парламентской республике президент может проявить известную самостоятельность в условиях кризиса и нестабильности, выступить в качестве гаранта сохранения конституционного строя, противопоставить себя правительству в общенациональных интересах. Такие случаи имели место в конституционно-правовой практике Италии, Турции, Пакистана.

Народно-демократическая республика как форма государственного правления сохранилась только в социалистических странах (Вьетнам, Китай, КНДР и Куба). В этих странах представительные органы государства составляют единую централизованную систему, построенную на принципах руководства и подчинения. С помощью конституционных норм они определяются как единственные органы, обладающие всей полнотой государственной власти во всем ее объеме. В их компетенцию входит формирование всех иных органов государства, которые действуют под их контролем и обязаны отчитываться перед ними. Так, согласно ст. 3 Конституции Китая «все государственные административные органы, судебные органы и органы прокуратуры формируются Собраниями народных представителей, ответственны перед ними, им подконтрольны».

В народно-демократических республиках исключается парламентаризм, поскольку в них отсутствует разделение властей, представительные органы государственной власти созываются на сессии периодически, а депутаты осуществляют свои полномочия, не порывая с производственной и служебной деятельностью. Поэтому в системе высших органов государства формируются особые органы президентского типа, которые в период между сессиями фактически осуществляют функции представительных органов государственной власти. Во Вьетнаме это Постоянный Комитет Национального Собрания, в Китае - Постоянный комитет ВСНП, в КНДР - Постоянный Совет Верховного Народного Собрания, на Кубе - Государственный Совет.

Конституционно-правовая практика свидетельствует, что государственная власть может проявляться в форме народно-демократической республики лишь в социалистическом обществе, где все органы государства действуют на основе решений коммунистической партии, под ее руководством и контролем. В противном случае страна теряет управляемость, что может привести не только к смене формы государственного правления, но и социального строя, как это случилось в странах Восточной Европы.

§ 4. Нетипичные формы государственного правления

В современном мире представлено немало стран с такими формами государственного правления, которые нельзя отнести ни к одному виду или роду. В науке конституционного права их обычно называют нетипичными формами государственного правления, которые сочетают признаки как однопорядковых, так и разнопорядковых форм.

Признаки абсолютной монархии и республики сочетаются в форме государственного правления Ватикана. Согласно ст. 1 Основного закона Ватикана 2001 г. «Верховный Понтифик, Владыка Государства - Города Ватикан, обладает всей полнотой законодательной, исполнительной и судебной власти» (п. 1). Сроки его полномочий как главы государства не ограничены нормами каких-либо конституционных актов. Однако он избирается коллегией кардиналов «в соответствии с предписаниями канонического права», что является существенным признаком республиканской формы правления.

Признаки парламентарной монархии и республики сочетаются в форме правления Малайзии. В соответствии с Конституцией 1957 г. Малайзия представляет собой федерацию, в состав которой входят 13 штатов. В силу исторических традиций девять штатов являются монархиями, во главе которых стоят султаны. В остальных четырех штатах вместо султанов у власти находятся губернаторы, назначаемые по представлению правительства главой государства. Султаны совместно с губернаторами образуют Совет правителей, в компетенцию которого наряду с решением других вопросов входит избрание сроком на пять лет верховного султана. Он избирается только из числа султанов Малайзии согласно принятой очередности замещения должности главы государства, причем губернаторы в данном случае не обладают правом голоса и не могут участвовать в выборах. Верховный султан считается избранным, если Совет правителей подаст за него большинство голосов.

Вновь избранный верховный султан Малайзии получает титул Янг ди-Пертуан Агонг. После принятия священного криса (ножа), символизирующего державу, и принесения клятвы он официально вступает на престол.

Таким образом, главой государства Малайзии может стать лишь наследственный султан одного из монархических штатов страны. Как любой монарх он обладает прерогативами личного характера, получает средства на содержание своей особы и двора по цивильному листу, который утверждается парламентом. Вместе с тем верховный султан является выборным главой государства, срок его полномочий ограничен Конституцией Малайзии. Он может добровольно уйти в отставку, может быть досрочно лишен престола по решению Совета правителей, потерять свою должность в случае, если перестанет быть правителем монархического штата страны.

Верховный султан Малайзии обладает обычными полномочиями парламентарного монарха. По Конституции 1957 г. он является главой государства и главой исполнительной власти, но все исходящие от него нормативные правовые акты нуждаются в контрасигнатуре соответствующего министра, который и несет за них ответственность. Верховному султану принадлежит право созыва парламента на очередные и чрезвычайные сессии, он может прервать сессию, досрочно распустить парламент и назначить новые выборы, воспользоваться правом вето при подписании законопроекта. Но эти полномочия верховный султан Малайзии осуществляет не иначе, как по совету правительства.

Согласно Конституции 1957 г. верховный султан назначает премьер-министра Малайзии, а по его совету всех членов правительства. Но поскольку правительство Малайзии формируется на базе парламентского большинства и несет коллективную ответственность перед парламентом, то

верховный султан Малайзии не свободен в выборе кандидатуры премьер-министра, а может назначить на эту должность только лидера победившей на выборах партии.

Свои конституционные полномочия верховный султан Малайзии осуществляет совместно с правительством страны, которому реально принадлежит исполнительная власть. И лишь функции высшей инстанции по официальному толкованию законов он выполняет совместно с Советом правителей.

Смешанная форма правления представляется оптимальной для Малайзии. Она позволяет сдерживать центробежные силы в федеральном государстве, обеспечивать мир и согласие между различными национальностями и религиозными конфессиями, пресекать в зародыше личные амбиции султанов монархических штатов.

Некоторые существенные черты формы правления Малайзии характерны и для Объединенных Арабских Эмиратов (ОАЭ). Согласно Конституции ОАЭ 1971 г. государство является федерацией в составе семи эмиратов. Каждый субъект федерации представляет собой абсолютную монархию, где вся полнота государственной власти принадлежит эмиру. Правители эмиратов по собственному праву входят в Высший совет союза, который является «высшей властью в союзе» (ст. 46). На своем заседании Высший совет союза избирает сроком на пять лет председателя совета и его заместителя. Председатель Высшего совета союза может быть переизбран на следующий срок. Как показывает конституционная практика, традиционно на этот пост переизбирается эмир Абу-Даби, правитель наиболее крупного и экономически мощного субъекта федерации ОАЭ.

Председатель Высшего совета союза выполняет функции главы государства ОАЭ. По объему своих полномочий председатель совета ближе к президенту парламентарной республики, чем к монарху абсолютной монархии. На основе Конституции ОАЭ он осуществляет следующие полномочия: 1. Председательствует по должности в Высшем совете союза; 2. Созывает по собственному усмотрению или по требованию хотя бы одного из членов Высшего совета союза данный коллегиальный орган государственной власти на заседания; 3. Созывает в случае необходимости Высший совет союза и Совет министров ОАЭ на объединенное заседание; 4. Подписывает законы, декреты и решения, принятые Высшим советом союза; 5. Назначает премьер-министра, принимает его отставку и смещает его с согласия Высшего совета союза; 6. Назначает заместителя премьер-министра и министров, принимает их отставку и отрешает от должности с согласия премьер-министра; 7. Наблюдает за исполнением законов, декретов и решений правительством ОАЭ и соответствующими министерствами (ст. 54).

В- Высшем совете союза эмиры Абу-Даби и Дубая, как правители крупнейших монархических штатов ОАЭ, обладают правом вето на все его решения.

Смешанная форма правления ОАЭ обусловлена историческими судьбами и традициями эмиратов, объединившихся в федеративное государство, авторитетом монархической власти у народов страны, материально и духовно связанных с традиционными укладами жизни общества. Высший совет союза служит эффективным механизмом согласования интересов штатов, принятия решений по важнейшим политическим и социально-экономическим вопросам на основе консенсуса, адаптации к условиям современной федерации абсолютизма власти эмиров, возглавляющих штаты.

Андорра согласно Конституции 1993 г. является княжеством, парламентской монархией. Однако во главе государства стоят два соправителя - Президент Франции и епископ Урхельский. Поскольку во Франции глава государства избирается, а епископ Урхельский назначается Ватиканом, то форма правления Андорры характеризуется как выборностью, так и назначаемостью соправителей. В ней причудливо сочетаются признаки монархии и республики.

Закрепление в конституциях зарубежных стран форм правления, с учетом исторических и национальных традиций местного населения, делает их более понятными для народа, расширяет социальную базу поддержки верховной власти, повышает эффективность осуществления функций управления на государственном и региональном уровнях. В традициях с чрезвычайной резкостью выражены индивидуальные особенности каждого народа, заложен глубокий смысл, воплощены мысли и чувства предшествующих поколений, закреплено общее согласие людей по принципиальным вопросам взаимодействия с верховной властью. На эту сторону традиции обратил внимание Х.-Г. Гадамер, который привел ряд веских аргументов в пользу того, что «безусловной противоположности между традицией и разумом не существует».

Отступление от традиций при конституционном закреплении форм правления в различных странах, перенесение в совершенно чуждые условия «проверенного опытом передовых государств» образца организации верховной публичной власти приводят, как показывает практика, к глубокому кризису государственности, стагнации экономики, утверждению тоталитарных политических режимов.

Значительно больше государств со смешанными формами правления объединяют в устройстве верховной власти элементы однопорядковых институтов, то есть президентских и парламентских республик. В литературе их принято называть полупрезидентскими республиками.

Однако такой термин вряд ли можно признать удачным, поскольку он по своему содержанию является собирательным и используется для обозначения хотя и близких, но, тем не менее, разных форм государственного правления. Это не позволяет четко определить место президента и парламента в системе органов государства, раскрыть их роль в механизме государственного управления. Видимо, более целесообразно употреблять для обозначения смешанных форм республиканского правления два термина: президентско-парламентская и парламентско-президентская республики. Тогда сразу станет понятно, кому принадлежит ведущая роль в системе разделения властей, в осуществлении государственного управления.

В президентско-парламентской республике центральной фигурой в системе государственных органов является президент. Классическим примером такой формы государственного правления в науке конституционного права считается Франция.

Превосходство Президента Республики над всеми другими органами государства закреплено непосредственно Конституцией Франции. В соответствии с ее положениями Президент является гарантом национальной независимости, целостности территории страны, соблюдения международных договоров и соглашений. Он следит за реализацией Конституции и обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование государственных органов и преемственность государства. До подписания законопроекта, принятого парламентом, Президент Республики может передать его в Конституционный Совет Франции для проверки на предмет соответствия Конституции, что позволяет оттянуть принятие нежелательного закона или отклонить его. Он имеет право внести на всенародный референдум любой законопроект, касающийся организации государственной власти, а также важное международное соглашение или договор. После принятия на референдуме соответствующего акта, Президент Республики подписывает его и он вступает в законную силу, минуя парламент.

В форме государственного правления Франции от типичной президентской республики сохранились такие характерные черты, как избрание Президента страны на основе прямых всеобщих выборов, предоставление ему права назначать на гражданские и военные государственные должности и председательствовать в Совете Министров, наделение его чрезвычайными полномочиями, установление в порядке импичмента уголовной ответственности лишь за государственную измену, совершенную им при исполнении своих должностных обязанностей. Вместе с тем, от парламентской республики во Франции сохранились не менее существенные элементы формы правления: формирование правительства на базе парламентского большинства, ответственность его перед парламентом, возможность Президента Республики распустить нижнюю палату парламента - Национальное собрание, возложить ответственность за выполнение решений правительства на премьер-министра. Формально Президент Республики может назначить любое правительство Франции, но, поскольку парламент обладает правом вынесения вотума недоверия, то он должен считаться с расстановкой политических сил в высшем законодательном органе страны. В этой связи Президент Франции вынужден формировать правительство из членов партии или блока партий, победивших на парламентских выборах. Только такое правительство может эффективно проводить свою политику, независимо даже от воли Президента Республики, опираясь лишь на большинство своих сторонников в Национальном собрании.

Опыт конституционного строительства Франции оказал сильное влияние на страны Восточной Европы, Африки и Юго-Восточной Азии. Конституции Армении, Белоруссии, Украины, Лаоса, Алжира, Нигера, Сенегала и Туниса стали по существу близкими аналогами Конституции Франции 1958 г., особенно в части правового института формы государственного правления.

Своеобразной модификацией президентско-парламентской республики является форма государственного правления, сложившаяся в Танзании, Экваториальной Гвинее, Гайяне, Суринаме. В этих странах наблюдаются серьезные отклонения от «французского стандарта». Так, в Танзании Президент избирается гражданами страны на основе всеобщих, прямых выборов. Он является главой государства и главой исполнительной власти. За свою деятельность Президент может нести уголовную ответственность только в порядке импичмента.

По этим конституционно-правовым признакам формы правления Танзании ее можно было бы с полным основанием считать классической президентской республикой, сродни той, которая сложилась в США. Но Президент Танзании назначает вице-президента и министров правительства, включая премьер-министра, из числа депутатов федерального парламента - Национального собрания. В соответствии с Конституцией 1977 г. он наделен правом издавать законы и декреты, которые затем представляются на одобрение ближайшей сессии Национального собрания.

Вполне естественно, что данные признаки совершенно не характерны для президентской республики, где высшие органы государственной власти формируются на принципах жесткого разделения властей, системы сдержек и противовесов. В президентских республиках законодательная власть не участвует в назначении исполнительной власти, а глава государства лишен даже законодательной инициативы. Но для парламентарных республик нормой является сотрудничество исполнительной и законодательной власти при формировании правительства, осуществлении делегированного законодательства. Поэтому ряд существенных признаков формы правления Танзании, выявленных при анализе полномочий Президента, являются типичными для парламентарных республик.

Парламентско-президентская республика характеризуется тем, что в ней ведущее место в системе органов государства принадлежит парламенту. Однако он не обладает верховенством по отношению к другим органам государства, как это принято в парламентской республике, поскольку делит государственную власть с президентом, в том числе при формировании правительства и осуществлении контроля за его деятельностью. Так, например, парламент Португалии (Ассамблея Республики) подтверждает вступление в должность Президента Республики, дает оценку программе деятельности Правительства, принимает в его адрес резолюции доверия и порицания (ст. 163 Конституции Португалии). Он выступает с инициативой об уголовной ответственности Президента Республики за преступления, совершенные им в связи с исполнением своих должностных обязанностей, которая наступает перед Верховным судом страны (ст. 130 Конституции Португалии).

Согласно ст. 121 Конституции Португалии Президент Республики избирается всеобщим, прямым и тайным голосованием всеми гражданами, внесенными в списки избирателей. Однако его полномочия в сфере осуществления исполнительной власти ограничены конституционными нормами. Президент Республики после консультаций с политическими партиями, представленными в парламенте и с учетом результатов прошедших выборов, назначает Премьер-министра Правительства и по его предложению остальных членов высшего органа государственной администрации (ст. 133 Конституции Португалии). Он председательствует в Совете министров Португалии, но только по просьбе Премьер-министра. Президент Республики принимает акты по важнейшим вопросам государственного управления, однако они требуют контрасигнации Правительством. Отсутствие контрасигнации влечет за собой их юридическую ничтожность (ст. 140 Конституции Португалии).

В Португалии Президент Республики не вправе по своей воле отправлять Правительство в отставку. Оно обязано уйти в отставку лишь в случаях отклонения Ассамблеей Республики программы его деятельности, непринятия вотума доверия, одобрения абсолютным большинством полномочных депутатов парламента резолюции порицания. В то же время Президент может распустить Ассамблею Республики, но не по формальным, а только по политическим мотивам. В этом случае он обязан заслушать мнение представителей парламентских партий и своего совещательного органа - Государственного совета (ст. 133, 163, 186-187, 195 Конституции Португалии).

На сходных принципах складываются отношения между высшими органами государственной власти и в таких парламентско-президентских республиках, как Болгария, Македония, Польша, Словения, Хорватия, Восточный Тимор, Мальдивы, Шри-Ланка, Мозамбик, Эритрея, ЮАР, Фиджи.

Весьма своеобразная форма государственного правления сложилась в Швейцарской Конфедерации. В соответствии с Конституцией Швейцарии 1999 г. парламент страны на совместном заседании Национального Совета и Совета Кантонов избирает сроком на четыре года Союзный Совет Конфедерации, в состав которого входят семь членов. Из их числа парламент избирает сроком на один год Союзного президента и Вице-президента Союзного Совета. Президент председательствует в Союзном Совете, который «является верховной руководящей и исполнительной властью» Швейцарской Конфедерации (ст. 174 Конституции Швейцарии). Это дает основание рассматривать Союзный Совет не только как правительство Швейцарии, но и как коллегиального главу государства, подотчетного и подконтрольного во всей совей деятельности парламенту. Лишним подтверждение тому может служить конституционное положение, согласно которому Союзный президент не является главой государства (ст. 177 Конституции Швейцарии).

Особенностью формы государственного правления Швейцарии является также то, что Союзному Совету принадлежат не только полномочия правительства, но и некоторые полномочия, обычно включаемые в компетенцию парламента или главы государства. Он ратифицирует международные договоры, обеспечивает внешнюю и внутреннюю безопасность страны, в срочных случаях может использовать войска (ст. 184-185 Конституции Швейцарии).

По вопросу о форме правления Швейцарии в отечественной и зарубежной юридической литературе не сложилось единства взглядов. Большинство ученых считают, что Швейцария - типичная парламентская республика. И лишь известный французский государствовед Ж.-П. Жакке высказал мнение, что «швейцарская форма правления является правлением Собрания». В Советском Союзе, продолжает автор, правление Собрания по существу маскировало «диктатуру исполнительной власти».

Позиция Ж.-П. Жакке является более правильной. Он удачно подметил, что «правление Собрания» и республика Советов схожие формы государственного правления. Попутно он восстановил в науке историческую справедливость, лишив В. И. Ленина права первооткрывателя республики Советов, которая, оказывается, существовала в Швейцарии задолго до рождения вождя мирового пролетариата. Прожив в Швейцарии полтора десятка лет, В. И. Ленин так и не удосужился обратить внимание на особенности организации государственной власти в стране, ставшей для него второй родиной, и повторно «открыл» известную всему просвещенному миру форму правления. Однако и позиция Ж.-П. Жакке нуждается, с нашей точки зрения, в некоторых уточнениях. В Швейцарии система высших органов государственной власти построена на принципах разделения и взаимодействия властей, Союзный Совет формируется на основе соглашения между политическими партиями, представленными в парламенте страны, на его деятельность оказывают серьезное влияние формы непосредственной демократии, что полностью исключается в республике Советов. В форме Советов было создано невиданное в истории тоталитарное государство, где властвовали кровавые диктаторы, отбросившие как ненужный хлам законность и правопорядок, превратившие страну в концентрационный лагерь.

Сказанное позволяет определить форму государственного правления Швейцарской Конфедерации как смешанную, где сочетаются в оптимальной пропорции существенные признаки республики Советов и парламентарной республики. Такое сочетание порождает новое качество организации государственной власти в Швейцарии, обусловливает появление директориальной республики как самостоятельной формы правления государства, которая не вписывается в рамки общепринятой классификации.

Некоторые признаки директориальной республики характерны также для таких небольших стран, как Сан-Марино и Науру. В Сан-Марино Большой генеральный совет (парламент) избирает на полгода двух равноправных капитанов-регентов, которые реализуют полномочия главы государства на основе принципа коллегиальности. В Республике Науру Парламент избирает Государственный совет, который является правительством страны. Однако он осуществляет не только функции государственного управления, но и некоторые представительские функции, возлагаемые конституциями других стран обычно на главу государства.

Страны с однопорядковыми смешанными формами правления не имеют столь контрастных элементов в системе организации верховной государственной власти, как это проявляется в директориальной республике. Тем не менее, форма правления каждого из современных государств заслуживает специального научного исследования, чего нельзя, понятно, сделать в учебном курсе. Выполнение этой задачи не только обогатит отечественную науку конституционного права, но и внесет определенную ясность в понимание особенностей формы государственного правления России.

§ 5. Россия как президентско-парламентская республика

В России утвердилась французская модель формы государственного правления. По принятой в настоящем учебнике научной классификации Россия представляет собой типичную президентско- парламентскую республику, в организации государственной власти которой весьма своеобразно сочетаются признаки как президентской, так и парламентской республики.

Согласно ст. 81 Конституции РФ Президент Российской Федерации избирается на шесть лет гражданами страны на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ч. 1). Отсюда следует, что Президент РФ получает свой мандат на осуществление должностных полномочий независимо от Федерального Собрания РФ, на основе акта учредительной власти, что является весьма характерным признаком президентской республики.

В России, как в классической президентской республике, правительство формируется внепарламентским путем. Президент РФ назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ, а по его предложению заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. По собственному праву он может председательствовать на заседаниях Правительства РФ (ст. 83 Конституции РФ). Кроме того, Президент РФ в соответствии со ст. 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» осуществляет руководство деятельностью ряда федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации стихийных бедствий. По представлению Правительства РФ он утверждает положения о правовом статусе обозначенных органов государственной власти, самостоятельно назначает их руководителей и заместителей.

Президент РФ вправе принять без всякой мотивации решение об отставке Правительства РФ (ст. 83, 117 Конституции РФ). Своим конституционным правом, как показывает практика, чрезмерно злоупотреблял первый Президент России Б. Н. Ельцин. За два неполных президентских срока он снял и назначил 7 Председателей Правительства РФ, около 50 вице-премьеров, 200 глав федеральных ведомств и 1300 чиновников в ранге заместителей министра. Вполне естественно, что об эффективности работы Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти не могло быть и речи, поскольку высшие должностные лица страны не успевали пройти даже стадию

ученичества.

Таким образом, в России Правительство служит лишь инструментом осуществления президентской власти и всецело зависит от нее, а не от расклада политических сил в Федеральном Собрании РФ. Судьба Правительства РФ, начиная с момента его формирования и вплоть до отставки, решается Президентом РФ. Тем самым в отношениях Президента и Правительства РФ отчетливо проявляются конституционные признаки формы государственного правления, типичные для президентской республики.

Лишним подтверждением тому могут служить нормы ст. 115 Конституции РФ, согласно которым постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным законам или указам Президента могут быть отменены Президентом РФ (ч. 3).

К полномочиям главы государства в президентских республиках относится определение политического курса страны. В России Президент определяет в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики государства. Их содержание раскрывается в Указах Президента РФ, в его ежегодных посланиях к Федеральному Собранию РФ (ст. 80, 84,90 Конституции РФ).

Во всех современных государствах с президентской формой правления президент наделен реальными полномочиями по обеспечению государственной безопасности и обороноспособности страны. В России он принимает в установленном Конституцией РФ порядке меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, утверждает военную доктрину страны, формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ. По должности Президент РФ является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами. В случае агрессин против России или непосредственной угрозы агрессии он вводит на территории страны или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ст. 80, 83, 87 Конституции РФ).

Президент РФ может по собственной инициативе воспользоваться при подписании и обнародовании федерального закона, принятого в установленном Конституцией РФ порядке, правом отлагательного вето. Без контрасигнации Председателя Правительства РФ он издает указы и распоряжения, которые носят вполне самостоятельный характер и обязательны для исполнения на всей территории России (ст. 90, 107 Конституции РФ).

Президент РФ несет конституционно-правовую ответственность в порядке импичмента на основании обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (ст. 93 Конституции РФ). Это является одним из важнейших признаков классической президентской республики.

Вместе с тем, в форме государственного правления современной России проявляются и признаки парламентской республики. Конституция РФ закрепляет за Президентом РФ статус главы государства (ст. 80). Юридически он не является главой исполнительной власти и не входит каким-либо образом в ее систему. Полномочиями по осуществлению исполнительной власти России наделено на конституционном уровне Правительство РФ (ст. 110).

Президент РФ осуществляет полномочия главы государства в сфере взаимодействия с Федеральным Собранием РФ, сходные с полномочиями президента парламентской республики. В соответствии с Конституцией РФ он созывает Государственную Думу на внеочередные заседания, представляет ей кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ. Соответственно Совету Федерации Президент России представляет кандидатуру для назначения на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, а также кандидатуру Генерального Прокурора РФ и его заместителей (ст. 83).

На основании Федерального закона от 1 декабря 2004 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» Президент РФ получил дополнительные полномочия в сфере взаимодействия с Федеральным Собранием. В настоящее время он самостоятельно определяет кандидатуру не только на руководящие должности в Счетной палате РФ, но и на должности всех ее аудиторов. За Государственной Думой сохранилось лишь полномочие по назначению на должность и освобождение от должности по представлению Президента РФ Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, а за Советом Федерации - заместителя Председателя Счетной палаты и второй половины состава ее аудиторов (ст. 102-103 Конституции РФ).

Президент РФ наделен правом законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ). Свое конституционное право он реализует путем внесения законопроектов в Государственную Думу по любым вопросам, которые относятся к ведению Российской Федерации и совместному ведению Федерации и ее субъектов.

Государственная Дума Федерального Собрания РФ осуществляет контрольные полномочия в отношении Правительства РФ, сходные с полномочиями законодательного органа государственной власти парламентской республики. Она заслушивает ежегодные отчеты Правительства РФ о результатах его деятельности, может признать работу высшего органа исполнительной власти неудовлетворительной и выразить ему недоверие (ст. 103, 117 Конституции РФ).

Однако системный анализ различных норм Конституции РФ и практики функционирования политических институтов страны свидетельствует о том, что реализация формального права Государственной Думы выразить недоверие Правительству РФ в действительности затрудняется тем, что принципиальная и последовательная позиция нижней палаты Федерального Собрания по данному вопросу может стать причиной ее досрочного роспуска.

Контроль Федерального Собрания за деятельностью Правительства РФ реализуется также в форме парламентской процедуры, называемой парламентским часом. Статья 38 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» предусматривает, что члены Правительства РФ обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, установленном регламентами палат.

Ключевое значение для понимания особенностей президентско-парламентской формы государственного правления России имеют положения ст. 80 Конституции РФ о том, что Президент РФ «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (ч. 2). Фактически это означает, что в России государственная власть персонифицирована в лице Президента РФ. Но в отличие от главы государства в президентской республике он не несет никакой ответственности за состояние дел в стране, поскольку текущее государственное управление возложено на Правительство РФ. В таких условиях практически всегда презюмируется, что Президент РФ правильно определил основные направления внутренней и внешней политики государства, однако в случае провала официального курса вся ответственность ложится на Правительство РФ, которое, якобы, допустило промахи в его проведении, не достигло поставленных целей.

Опыт конституционного строительства в современных государствах мира свидетельствует, что президентско-парламентская республика утверждается в условиях тяжелого социально- экономического и политического кризиса, жесткой поляризации общества, когда делается ставка на харизматического лидера, способного стать в известном смысле над системой разделения властей. В индивидуальном и общественном сознании он воспринимается не как ответственный политик и способный руководитель государственного масштаба, а как некий спаситель Отечества, хозяин страны, который не допустит обнищания народа, уберет из властных структур, погрязших в коррупции чиновников, наведет твердой рукой элементарный порядок, обеспечит защиту прав и свобод человека и гражданина. Формирование в России гражданского общества, традиций парламентаризма, политической и правовой культуры граждан неизбежно повлечет за собой нарастание в рамках ныне действующей Конституции РФ элементов автономности в отношениях между Президентом,

Федеральным Собранием и Правительством РФ.

По этому пути прошла Франция Пятой Республики, где десятилетиями выстраивалась оптимальная система взаимодействия высших органов государственной власти страны. В России эволюция формы государственного правления, скорее всего, будет протекать путем преобразования президентско- парламентской республики в президентскую, так как она характеризуется стабильностью и отличается гибкостью, своей способностью приспосабливаться к различным социальным ситуациям и вариантам реальной расстановки политических сил в стране, оставаясь в рамках правового поля.

§ 6. Институт пожизненного президентства как совокупность квалифицирующих признаков

формы государственного правления

В мировой истории нового и новейшего времени известны случаи, когда глава государства в стране с республиканской формой правления по тем или иным причинам провозглашался пожизненным правителем. Такие случаи имели место в период правления И. Б. Тито (1953-1980) в Югославии, Ким Ир Сена (1948-1994) в КНДР, X. Бургибы (1959-1987) в Тунисе, X. К. Банды (1964-1994) в Малави, Ж. Б. Бокассы (1966-1979) в Центрально-Африканской Республике (ЦАР), С. Ниязова (1991-2006) в Туркменистане.

Большинство отечественных и зарубежных специалистов по конституционному праву считают, что в этом случае форма государственного правления не меняется. Страна как была, так и остается республикой.

Однако не все так просто, как может показаться на первый взгляд. Сам факт провозглашения президента республики пожизненным главой государства придает форме правления такие квалифицирующие признаки монархии, как наследственный характер передачи власти, неограниченный срок полномочий, обладание официальным титулом, невозможность привлечения президента к юридической ответственности, отрешения законным путем от должности.

В Северной Корее утвердилась система передачи власти, которую впервые в мировой практике ввел в России император Петр Великий. Ее суть заключается в том, что царствующий в стране самодержец назначает по собственному усмотрению наследника престола. По сходной модели первый Президент КНДР Ким Ир Сен назначил перед смертью правопреемником на посту главы государства своего сына Ким Чен Ира. Впоследствии Ким Чен Ир передал согласно принятой традиции высшую власть в стране Ким Чен Ыну, младшему сыну, поскольку старший страдает наркотической зависимостью и ведет разгульный образ жизни. Тем самым форма государственного правления КНДР приобрела ярко выраженные черты наследственной монархии.

Иногда институт пожизненного президентства может послужить фактическим основанием для провозглашения в стране монархии. Так. например, пожизненный Президент Центрально- Африканской Республики Ж. Б. Бокасса самостоятельно объявил себя императором, а граждан страны своими подданными. Принятая вскоре Конституция ЦАР 1976 г. нормативно оформила преобразование республики в парламентскую монархию и закрепила правовой статус императора Бокассы I, предоставив ему конституционные и личные прерогативы монарха.

Официальное провозглашение президента республики пожизненным главой государства по существу означает, что срок его полномочий не ограничен конституционными нормами. Типичной в этом отношении была Конституция Югославии 1963 г., установившая, что «Президент Республики избирается на четырехлетний срок и может быть избран подряд еще на один избирательный срок. Для выбора на пост Президента Республики нет ограничения для Иосипа Броз Тито» (ст. 220).

По Конституции Югославии 1963 г. И. Б. Тито мог переизбираться на должность Президента Республики неограниченное количество раз, что в условиях безальтернативных выборов обеспечивало ему пожизненное пребывание у власти. Вместе с тем в других странах с пожизненными главами государств выборы президента вообще не проводились. Тем самым срок полномочий главы государства становился в соответствии с национальной конституцией неограниченным, что является существенным признаком монархии.

В странах с пожизненными президентами уже давно стало практикой наделять главу государства с помощью официальных средств массовой информации различными почетными титулами. Иногда в целях увековечения памяти национальных лидеров их прижизненные титулы закрепляют конституционными нормами. Так, в ныне действующей Конституции КНДР первый глава государства, родоначальник правящей в настоящее время династии Ким Ир Сен не только величается «гением идей, теории и практики руководства, всепобеждающим, стальным полководцем, великим революционером», но и провозглашается «вечным президентом» Северной Кореи.

Получивший в свое время от отца верховную власть в КНДР Ким Чен Ир именуется северокорейской пропагандой не иначе как «великий полководец, рожденный небом», «любимый руководитель корейского народа». Едва вступивший в наследственную должность главы государства КНДР Ким Чен Ын сразу был наделен почетным титулом «верный последователь». Президент Туниса X. Бургиба, как известно, носил титул «отец арабской нации», Президент Малави X. К. Банда - «гарант демократии и процветания народа».

Воспроизведенные здесь титулы, безусловно, отличаются от титулов глав государств в странах с монархической формой правления. Они, скорее всего, свидетельствуют о сформировавшемся культе личности у каждого из пожизненных президентов. Однако в Туркменистане пожизненному Президенту Республики С. Ниязову был присвоен официальный титул «Туркменбаши» Меджлисом (парламентом) страны, что сближает его вплоть до полного совпадения с титулом монарха.

В учебной и научной литературе по конституционному праву высказывается мнение, что пожизненное президентство не является случаем выборной монархии. Хотя глава государства и занимает свой пост пожизненно, но он формально несет политическую ответственность перед парламентом, своей партией, народом.

Совершенно очевидно, что такое мнение могло сложиться только в результате догматического анализа конституционных норм, в содержании которых нет даже отдаленного сходства с действительностью. В странах с пожизненным президентством поставить вопрос об ответственности главы государства в порядке импичмента равносильно тому, что публично заявить о подготовке заговора с целью захвата власти.

В конституционно-правовой практике известен лишь один случай, когда парламент в стране с пожизненным президентством проявил несвойственную ему строптивость и не согласился с мнением главы государства. Речь идет о Меджлисе Туркменистана, депутаты которого с возмущением отвергли предложение президента Республики С. Ниязова не объявлять день его рождения всенародным праздником. Они единогласно приняли соответствующую резолюцию и подарили своему народу еще один праздник, дополнительный выходной день, связанный с именем Туркменбаши.

Средства на содержание главы государства в конституционных монархиях выделяются по цивильному листу, который утверждается парламентом. Формально пожизненные президенты получают за свою деятельность заработную плату. Однако по линии органов охраны президента или государственной безопасности выделяются на их содержание по существу неограниченные средства, которые даже не отражаются в бюджете. Такое может быть лишь в абсолютных монархиях.

Сказанное позволяет сделать вывод, что имеется достаточно оснований считать страны с пожизненным президентством выборными монархиями.

Угроза утверждения выборной монархии возникла и в некоторых странах СНГ. Президент Азербайджана Г. Алиев при помощи нехитрой комбинации фактически передал в августе 2003 г. всю полноту' власти главы государства своему сыну Ильхаму. По инициативе Парламента Казахстана дважды продлялись конституционные

сроки полномочий Президента Республики Н. А. Назарбаева, обладающего официальным титулом «Лидер нации». В России на почве взаимных симпатий сложился всем известный «двумвират», чисто монархический элемент формы государственного правления. Это дало возможность Е. А. Лукьяновой сделать вывод, что «формой правления в нашей стране является выборная дуалистическая монархия с институтом престолопреемства».

Такой вывод является несколько преждевременным, но тенденция эволюции формы государственного правления России в сторону монархии подмечена правильно.

Сходные тенденции прослеживаются и в конституционно-правовой практике Узбекистана и Таджикистана, что свидетельствует об определенных закономерностях в развитии формы государственного правления в сторону выборной монархии в странах, возникших на постсоветском пространстве, о серьезном рецидиве авторитаризма.

§ 7. Политико-территориальная организация государства

Одним из признаков внешнего проявления государственной власти является политико­территориальная организация государства. Она представляет собой территориальное устройство государственной власти, обусловленное ее вертикальным разделением между государством в целом и его составными частями. Это означает, что единая государственная власть находит свое практическое выражение на разных территориальных уровнях, объективно связанных с пространственной организацией общества, историческими схемами расселения людей, национальным составом населения страны.

Политико-территориальная организация государства может облекаться в разные, хотя и не во всякие формы. Под формой в данном случае понимаются способы организации территории государства как пространственного базиса осуществления государственной власти, а также порядок взаимоотношения центральных, региональных и местных органов государства, выступающих в качестве носителей публичной власти. По форме политико-территориальной организации все современные государства подразделяются на унитарные, федеративные и регионалистские.

Унитарное государство представляет собой единое, слитное государство, территория которого подразделяется на административно-территориальные единицы, не обладающие конституционно­правовым статусом самостоятельных государственных образований.

В конституциях современных государств применяются разные приемы законодательной техники для нормативного оформления унитарного характера государства. Во многих конституциях стран СНГ, Восточной Европы, Латинской Америки и Южной Африки записано, что соответствующее государство является унитарным.

Вместе с тем, в мире имеется немало действующих конституций, в которых нет прямых указаний на унитарную форму политико-территориальной организации государства. В их содержании раскрываются сущностные свойства унитарного государства. Так, в конституциях Бенина, Грузии, Норвегии, Румынии, Словении, Таиланда, Франции и Хорватии само государство характеризуется как единое и неделимое. Напротив, в конституциях Литвы, Македонии, Словакии, Финляндии, Эстонии акцент делается на таких важнейших признаках унитарного государства, как единство, неделимость и целостность его территории. И лишь Конституция Турции увязывает единство территории государства с политическим единством народа, проживающего в его границах. В отличие от других стран в Турции «территория и нация - единое неделимое целое» (ст. 3).

Территория унитарного государства, как правило, делится на административно-территориальные единицы. Деление бывает двух-, трех- и четырехзвенным, что соответствует уровням организации государственной власти в стране. Административно-территориальные единицы верхнего звена называются областями, провинциями, губерниями, среднего - районами, городами, округами,

уездами, низового - общинами, коммунами, волостями и т. п.

Каждый вид административно-территориальных единиц, их правовой статус обычно определяются специальным законом (ст. 2 Конституции Казахстана). Но иногда в тексте самих конституций закрепляются в качестве отправных начал принципы административно-территориального деления страны. Так, в ст. 132 Конституции Украины закреплены принципы единства и целостности государствен ной территории, сочетания централизации и децентрализации в осуществлении государственной власти, сбалансированности социально-экономического развития регионов с учетом их исторических, экономических, экологических, географических и демографических особенностей, этнических и культурных традиций. Согласно ст. 101 Конституции Греции «административное деление страны производится исходя из геоэкономических, социальных и коммуникационных условий» (п. 2).

Значительно реже в конституциях закрепляются виды административно-территориальных единиц или приводится их закрытый перечень с указанием конкретных названий каждого территориального образования. Такой способ нормативного оформления административно-территориального устройства унитарного государства применен в конституциях Андорры, Армении, Болгарии, Италии, Латвии, Молдовы. Его преимущество заключается в том, что он придает известную стабильность всей системе административно-территориального деления страны.

В унитарном государстве действует на всей его территории единая конституция. Она обладает верховенством в системе национального законодательства и высшей юридической силой по отношению ко всем законам и иным нормативным правовым актам. На ее основе формируется единая система центральных органов законодательной и исполнительной власти, юрисдикция которых распространяется на территорию всего государства. В административно-территориальных единицах действуют органы местного управления и самоуправления, компетенция которых по осуществлению властных функций не выходит за пределы их территориальных границ.

В унитарных государствах публичная власть осуществляется на принципах централизации и децентрализации, а также на основе разделения функций государственной власти и местного самоуправления. Практически это выражается в том, что в государстве проводится единая политика, которая реализуется на каждом территориальном уровне с учетом местных интересов. Тем самым обеспечивается оптимальное сочетание централизованного руководства в границах всего государства и саморегулирования в пределах каждой административно-территориальной единицы, на соподчиненных уровнях организации публичной власти.

Нормативные правовые акты в форме законов в унитарных государствах принимают лишь парламенты, а в социалистических странах высшие органы государственной власти (Вьетнам, Китай, КНДР, Куба). Все другие органы государственной и муниципальной власти издают подзаконные и правоприменительные акты. Благодаря этому обеспечивается единство национальной системы права и законности на территории страны.

В унитарных государствах формируется единая судебная система. Все звенья системы применяют единые нормы материального и процессуального права, единые судебные прецеденты и правовые обычаи, что служит дополнительной гарантией прав и свобод человека, личности и гражданина, законных интересов юридических и физических лиц.

На конституционном уровне в унитарных государствах устанавливается единое гражданство. В результате создаются объективные условия для законодательного оформления равного статуса для всех граждан государства, обеспечения равноправия и соблюдения интересов всех национальностей, проживающих на его территории.

При прочих равных условиях унитарная форма политико-территориальной организации государства является предпочтительней. Она создает благоприятные предпосылки для образования единого экономического пространства и централизованного рынка, сохранения единства и территориальной целостности страны, обеспечения равноправия всех граждан, независимо от их национальной принадлежности. В этой связи большинство народов мира избрали унитарную форму политико-территориальной организации государства. Она преобладает в странах Евразии, Африки, Южной Америки и Полинезии.

Второй формой политико-территориальной организации государства является федерация. Ее можно определить как единое государство, состоящее из нескольких государственных образований, каждое из которых пользуется самостоятельностью лишь в пределах компетенции, принадлежащей федерации в целом.

В сформулированном определении федерации подчеркнуто несколько принципиально важных моментов:

Во-первых, федерация состоит из определенных государственных образований, которые легально и в научной доктрине получили название субъектов федерации (республика, штат, провинция, земля, кантон и т. п.).Тем не менее, федерация представляет собой единое целостное образование и не является объединением отдельных ее субъектов, как целое никогда не может быть суммой частей. По этому признаку она отличается от конфедерации, которая служит формой объединения суверенных государств, вступивших в союз ради достижения определенных целей.

Во-вторых, федерация возникает в результате объединения ряда государств или государственных образований в единое целое. При этом не имеет принципиального значения, возникла ли федерация на основе учредительного договора, конституции, реформы административно-территориального деления или в результате насильственного присоединения одного государства другим. В то же время конфедерация возникает на основе международного договора или соглашения суверенных государств. Отношения между субъектами конфедерации регулируются не нормами конституционного, а нормами международного права.

В-третьих, субъекты федераций не обладают государственным суверенитетом. Суверенитет федеративного государства распространяется на всю его территорию (ст. 4 Конституции РФ). И лишь вне предметов ведения и полномочий федерации ее субъекты самостоятельно осуществляют всю полноту' государственной власти. В России, США, Канаде и Австралии этот юридически значимый факт подтвержден решениями органов конституционного контроля. Сами конституции о суверенитете субъектов федерации обычно умалчивают. И лишь конституционными нормами отдельных государств (Швейцария, Мексика) за субъектами федераций признан суверенитет, но только в той мере, в которой он не ограничен федеральной конституцией. Однако это не более чем конституционная фикция, поскольку суверенитет по определению не может быть ограниченным. Он или есть, или нет. Поэтому не вдохновляют попытки современных ученых и политических деятелей выработать концепцию ограниченного, разделенного суверенитета. Они напоминают попытки определить квадратуру круга.

В-четвертых, конституции современных государств не предусматривают права свободного выхода субъектов федерации из ее состава. Конституция РФ закрепляет норму, согласно которой федеративное устройство страны базируется на основе ее государственной целостности (ст. 5). По Конституции Австралии федерация представляет собой «единый нерасторжимый союз» (преамбула). Конституции почти всех остальных федераций нормативно устанавливают правовые гарантии единства и территориальной целостности государства.

Исключением из общего правила являются конституции двух федеративных государств - Сент- Кристофера и Невиса и Эфиопии. Первая из конституций предоставляет право свободного выхода из состава федерации лишь одному из ее субъектов - острову Невис (ст. 15), вторая - национальным группам, населяющим Эфиопию. Как сказано в ст. 39 Конституции Эфиопии, каждая нация, национальность, народность страны «имеет безусловное право на самоопределение, включая право сецессии». Инициатива о самоопределении в той или иной форме этнической общности Эфиопии должна быть поддержана большинством в две третьих голосов депутатов Законодательного совета соответствующего штата. В противном случае она считается отклоненной.

В форму федерации облеклись совершенно разные государства, о характере которых можно судить по содержанию нижеследующей таблицы.

Правовой статус федеративного государства определяется конституционными нормами. В ныне действующих конституциях прямо обозначается федеративная форма государства или раскрываются ее сущностные признаки в официальном названии страны. Так, например, в ст. 1 Конституции РФ определено, что Российская Федерация - Россия есть федеративное государство. Наименования Российская Федерация и Россия равнозначны. Конституцией Бельгии установлено, что «Бельгия является федеративным государством, которое состоит из сообществ и регионов» (ст. 1). Посредством конституционных норм - дефинициев федеративная форма государства отображена в его официальном названии в таких разных странах, как Федеративная Республика Германия, Федеративная Демократическая Республика Эфиопия, Федеративная Республика Нигерия, Объединенная Республика Танзания, Федеративная Республика Бразилия, Федерация Сент-Кристофер и Невис, Федеративные Штаты Микронезии и другие.

Все современные федерации строятся на основе конституционных принципов политико­территориальной организации государства. В конституциях большинства федеративных государств закрепляется принцип учета экономических, природно-географических, национальных, исторических, культурных и других условий формирования федерации, определения территориальных границ входящих в не субъектов. Так, в ст. 29 Основного закона ФРГ записано, что при изменении территории страны «должны приниматься во внимание земляческие связи, исторические и культурные особенности, хозяйственная целесообразность, а также требования, касающиеся организации территории и планирования развития земель».