учебник кп. Конституционное право университетский курс
 Скачать 2.15 Mb.
|
|
Авторитарно-консервативный режим. Он представляет собой такой порядок осуществления власти национальной элиты, который обеспечивает сохранение сложившегося конституционного строя страны, экономических и социальных систем, надвластный характер главы государства. Его отличительные особенности заключаются в том, что он ограничивает права и свободы граждан лишь в экономической и политической сферах. Вне пределов государственного контроля остаются личная жизнь граждан и социально-культурная сфера общества. Авторитарно-консервативный режим утвердился во всех государствах, возникших на постсоветском пространстве, за исключением Прибалтики, с одной стороны, и Туркменистана - с другой. В прибалтийских государствах сложился авторитарно-этнический режим, а в Туркменистане сформировался типичный монократический режим, столь характерный для стран Африки. Вопрос о составе национальной элиты, осуществляющей государственную власть в странах с авторитарно-консервативным режимом, остается спорным. Определенный ориентир для его решения может дать классическая теория элит В. Парето, согласно которой к правящей элите относятся те индивидуумы, кто «прямо или косвенно играет заметную роль в управлении обществом». Отсюда следует, что в состав элиты входят, говоря современным русским языком, государственные служащие, замещающие должности устанавливаемые конституцией и законами страны для непосредственного исполнения полномочий органов государства. В России - это Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, федеральные министры, судьи, Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры, а также другие лица, замещающие должности Российской Федерации. Однако в России и странах СНГ принятие законов и стратегических решений, играющих заметную роль в управлении обществом, лоббируется олигархическими группами. В этой связи к национальной элите разумно относить и отечественных олигархов. Вопрос о легитимности авторитарно-консервативного режима должен решаться дифференцированно, с учетом конституционных особенностей его утверждения в каждой стране. Как неоднократно отмечалось в юридической литературе, Конституция РФ 1993 г. имеет недостаточную легитимность и социальную базу, поскольку она была принята с грубейшими отступлениями от требований действовавшего в то время законодательства. На всероссийском референдуме проект Конституции РФ набрал, по подсчетам аналитиков, всего лишь 23% голосов от общего списочного числа избирателей России. Одно из центральных мест в конституциях постсоветских государств занимает проблема собственности. На конституционном уровне признаются и защищаются равным образом частная, государственная и иные формы собственности. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9 Конституции РФ). Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю, приобретенную в соответствии с законом (ст. 6 Конституции Казахстана). Мировой опыт свидетельствует, что плюрализм форм собственности и их равная защита обусловливают утверждение в стране демократического режима. Однако следует признать, что нормы о многообразии форм собственности, гарантиях имущественных прав юридических и физических лиц в России и других странах СНГ являются типичным примером конституционных фикций. Правда состоит в том, что происходит слияние государственной и олигархической форм собственности. Над ведущими государственными монополиями устанавливается персональный контроль представителей верхних эшелонов власти. Они занимают руководящие посты в крупнейших национальных корпорациях, контрольный пакет акций которых принадлежит государству. В первую очередь это касается корпораций в тех отраслях экономики, которые считаются стратегическими: нефтегазовый комплекс, военно-промышленный комплекс, транспорт и телеиндустрия. Возникновение гибридной формы собственности стало главной причиной утверждения в постсоветских государствах авторитарно-консервативного режима. Она создала благоприятные условия для консервации экономических и социальных систем общества, сложившихся в годы дикой приватизации, для удержания правящими элитами государственной власти и через власть - собственности. Лица, не принадлежащие к элите, не могут ни войти во власть, ни приобрести собственность. Конституции постсоветских государств признают и гарантируют идеологическое многообразие. В ст. 13 Конституции РФ особо подчеркнуто, что никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или официальной. Аналогичные нормы имеются в конституциях Узбекистана (ст. 12), Казахстана (ст. 5), Беларуси (ст. 4) и Кыргызстана (ст. 5). В ст. 5 Конституции Молдовы говорится о «политическом плюрализме, несовместимом с диктатурой и тоталитаризмом». Стремление суверенных государств обезопасить общество от единственно правильной идеологии, повторения советского опыта насаждения идеологического монизма, новой сектантской религии заслуживает серьезного внимания. Но государство - это форма достижения общественного согласия по ключевым проблемам внутренней и внешней политики. Его миссия будет успешной лишь при наличии «одухотворяющей идеи» (С. Л. Франк) или при тотальном физическом или психическом насилии. Поэтому государство без национальной идеологии все равно, что всадник без головы. Весьма знаменательно, что в конституциях демократических государств нет отчетливо выраженных норм об идеологическом плюрализме. Но там фундаментом национальной идеи и движущей силой развития общества служат устойчивые и уникальные традиции государственности, ее культурноисторическая основа, осознание народом самодавлеющего значения державности, исконных ценностей и идеалов (Германия, Швеция, Норвегия, Швейцария, Япония). Благодаря этому демократические государства демонстрируют на протяжении десятилетий высокие темпы экономического и социального развития, проводят независимую внешнюю политику, занимают достойное место в мировом сообществе. Высшую ступень в иерархии нормативных правовых актов государств с авторитарноконсервативным режимом занимают конституции и законы (ст. 4 Конституции РФ, ст. 8 Конституции Украины, ст. 10 Конституции). Однако их реальную правовую систему определяют подзаконные акты, что вовсе не характерно для развитых демократий. В России, например, они составляют более 90% нормативно-правового массива. Наиболее ярко авторитарный характер политического режима в России и других странах СНГ проявляется в содержании полномочий президента. Типичной в этом отношении является Конституция РФ, которая отводит самостоятельное и главенствующее место в системе органов государственной власти страны Президенту Российской Федерации. Он является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях (ст. 80). Ему принадлежит решающая роль в формировании и организации деятельности Правительства РФ, назначении на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и Генерального прокурора РФ. К исключительной компетенции Президента РФ относятся формирование Совета Безопасности РФ, утверждение военной доктрины, назначение и освобождение полномочных представителей Президента РФ, высшего командования Вооруженных Сил России (ст. 83). В соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами он назначает выборы Государственной Думы и проведение общенародного референдума, обладает правом законодательной инициативы, подписывает и обнародует федеральные законы, обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, может в определенных случаях распустить Государственную Думу, строго соблюдая конституционные процедуры (ст. 84). По Конституции Президент РФ осуществляет руководство внешней политикой страны, ведет переговоры и подписывает международные договоры России (ст. 86). Он является Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации, может вводить режим военного и чрезвычайного положения (ст. 87-88). В непосредственном подчинении Президента РФ находится ряд силовых ведомств. Президент имеет право отправить Правительство РФ в отставку или принять отставку Председателя Правительства РФ, которая автоматически влечет за собой отставку Правительства РФ в целом (ст. 117). Реализуя внутреннюю политику, Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Он вправе приостанавливать действие актов исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина. Окончательные решения по этим вопросам принимаются судом. В конституциях всех демократических государств закрепляется исчерпывающий (закрытый) перечень президентских полномочий. Вместе с тем, в странах с авторитарно-консервативным режимом происходит ползучее расширение объема полномочий президента путем принятия парламентских законов. Так, Федеральное Собрание РФ за одиннадцать лет своей работы (2000- 2011гг.) наделило в законодательном порядке Президента РФ 196 дополнительными полномочиями, 115 из которых целиком и полностью выходят за рамки Конституции РФ. В их числе Президент РФ получил следующие полномочия: определять кандидатуру Председателя Счетной палаты РФ, его заместителей и всех аудиторов; представлять кандидатуру Председателя и заместителей Председателя Конституционного Суда РФ в Совет Федерации для их назначения на государственные должности; вносить в Совет Федерации представления о досрочном прекращении полномочий Председателя Конституционного Суда РФ и его заместителей; участвовать в формировании органов исполнительной власти субъектов РФ; самостоятельно формировать руководящие органы государственных корпораций России («Росатом», Ростехнологии, Олимпстрой, Внешэкономбанк); назначать ректоров двух ведущих вузов России - МГУ им. М. В. Ломоносова и СПбГУ; утверждать в должности Президента Российской академии наук; участвовать в формировании Общественной палаты РФ и обеспечении ее деятельности. Укреплению режима личной власти Президента РФ служит и уникальная в своем роде законотворческая практика Федерального Собрания РФ по приспособлению отдельных регулятивных норм под конкретных лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. Так, в ноябре 2010 г. в Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» были внесены поправки, согласно которым Председатель Конституционного Суда РФ может впредь занимать свою должность без ограничения срока пребывания в ней. Нетрудно понять, что эта норма адресно предназначена действующему Председателю Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькину, внесшему большой вклад в принятие политических решений, в том числе и о «скрытых» или «подразумеваемых» самой Конституцией РФ полномочий Президента РФ. В 2007 г. Федеральное Собрание РФ подготовило законодательную основу для назначения В. Е. Чурова, не имеющего высшего юридического образования, членом Центральной избирательной комиссии РФ. Оно внесло в Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных избирательных правах и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» соответствующую поправку. В результате появилась правовая норма, исключавшая одно из важнейших квалификационных требований к кандидату на должность члена ЦИК РФ. Ее адресность помогла В. Е. Чурову сделать блестящую карьеру и вскоре стать Председателем ЦИК РФ. Значительную роль в осуществлении государственной власти в странах с авторитарноконсервативным режимом играют вспомогательные органы главы государства. Так, например, В Администрации Президента РФ сформировано более 100 структурных подразделений, в работе которых занято около 2 тыс. государственных служащих. Они, по существу, дублируют функции Правительства РФ, осуществляют тотальный контроль за деятельностью политических партий, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления страны. Самодавлеющая роль Президента РФ в осуществлении публичной власти на федеральном уровне приводит к тому, что полностью уничтожается какая-либо конкуренция в среде правящей элиты, формируется непосредственно под главу государства вся система государстве иного управления, теряя элементы прямой и обратной связи с населением страны, субъектами гражданского общества. Президент РФ становится заложником своего понимания любой сложной ситуации, ориентируясь либо на свои собственные интересы и потребности, либо руководствуясь советами некомпетентных лиц, наиболее близких к нему. В конечном счете, это приводит к потере управляемости, деградации государственных структур, застою во всех сферах жизни общества и государства. Конституции постсоветских государств наделяют национальные парламенты довольно широкими полномочиями (ст. 102-103 Конституции РФ, ст. 94-95 Конституции Азербайджана, ст. 97-98 Конституции Беларуси). Однако авторитаризм и самостоятельность парламентов, как показывает мировой опыт, взаимно исключающие явления. В России, например, Федеральное Собрание РФ уже давно стало неким подобием Верховного Совета СССР - псевдо представительным органом, выстроенным по иерархическому принципу и голосующим по команде сверху. Наглядным примером тому могут служить поправки в Бюджетный кодекс РФ, в результате принятия которых Государственная Дума лишилась важнейших бюджетных полномочий и тем самым подтвердила свою ненужность. В ведение Правительства РФ и Министерства финансов РФ были переданы следующие полномочия Государственной Думы: контролировать классификацию бюджета по статьям; устанавливать порядок составления бюджета; определять постатейную классификацию доходов бюджета; самостоятельно осуществлять перемещение бюджетных средств из одной статьи в другую; предоставлять бюджетные кредиты и субсидии юридическим и физическим лицам; списывать с государственного внутреннего долга долговые обязательства, не предъявленные к погашению кредита в течение срока давности; • самостоятельно распоряжаться Резервным фондом и остатком бюджетных средств. Таким образом, Президент РФ контролирует практически все финансовые потоки, оказывает властное воздействие на все органы государства, осуществляет непосредственное руководство силовыми структурами. В странах с авторитарно-консервативным режимом власть осуществляется методами убеждения и принуждения. Однако при сложившемся режиме наблюдается весьма своеобразное сочетание названных методов. Убеждение используется главным образом в отношении правящей бюрократии и олигархических групп, а принуждение чаще всего применяется к рядовым гражданам. Министры, под руководством которых были разворованы миллиарды бюджетных средств, проходят по уголовным делам в качестве свидетелей, а обвиняемые находятся под домашним арестом. В то же время исправительные учреждения переполнены лицами, осужденными за преступления небольшой тяжести. В любом государстве политическая власть осуществляется способами господства или влияния. Для авторитарно-консервативного режима характерно господство над всем народом узкого круга бюрократии в союзе с олигархами. Цель господства заключается в том, чтобы не допустить во власть сторонних лиц, лишить их какой-либо возможности приобрести собственность, предназначенную для своих. Господство не обязательно должно выражаться в форме кровавой диктатуры, как это было в странах с тоталитарным коммунистическим режимом. Народ можно держать в своей власти путем манипуляции общественным сознанием, фальсификацией результатов выборов президента и парламента, представительных органов государственной и муниципальной власти, подкупа депутатов, назначения чиновников на «хлебные» должности по принципу личной преданности и т. п. В странах с авторитарно-консервативным режимом политическая власть осуществляется с помощью различных материальных средств. Лояльным к власти регионам устанавливаются налоговые льготы, выделяются в первую очередь дотации, субсидии и субвенции. В ряде стран для удержания власти политическое руководство применяло армию и полицию (Молдова, Грузия, Узбекистан, Киргизия, Таджикистан), что свидетельствует об отсутствии социальной базы поддержки режима, его невыносимой слабости. Во всех странах с авторитарно-консервативным режимом президенты являются заложниками своего окружения. Правящая элита боится отставки президента в связи с истечением срока его пребывания в должности, поскольку она может потерять не только принадлежащую ей власть, но и собственность. Поэтому вводятся институты официальных преемников, выстраиваются разного рода двумвираты (Россия), осуществляется фактическая передача власти по наследству с оформлением правящей династии (Азербайджан), бесконечно продлеваются сроки пребывания главы государства в должности (Таджикистан). Конституция Казахстана закрепляет норму, согласно которой «одно и то же лицо не может быть избрано Президентом Республики более двух раз подряд», однако содержит оговорку, что «настоящее ограничение не распространяется на Первого Президента Республики Казахстан» (п. 5 ст. 42). Положение усугубляется тем, что во всех странах с авторитарно-консервативным режимом отсутствуют реальные механизмы политической и конституционной ответственности главы государства за свою деятельность. В Конституции Узбекистана вообще не предусмотрено отрешение Президента от должности. Он уходит в отставку «по истечении своих полномочий» (ст. 97). В других государствах настолько усложнена процедура отрешения президента от должности в порядке импичмента, что применить ее практически невозможно (ст. 93 Конституции РФ, ст. 89 Конституции Молдовы, ст. 120 Конституции Азербайджана, ст. 47 Конституции Казахстана, ст. 51 Конституции Кыргызстана). Президентов отстраняют от должности только в результате «цветочно-фруктовых» революций, которые являются типичными актами государственного переворота, разборками внутри правящей элиты. Руководители регионов постсоветских государств фактически несут политическую ответственность за свою деятельность только перед президентом. Каждый из них будет находиться в должности до тех пор, пока это угодно президенту. Отсутствие реальных механизмов отстранения от власти высших должностных лиц страны обусловливают эфемерность конституционных норм. Без них невозможно публично осудить и пресечь противоправную деятельность должностных лиц, способную вызвать нарушения конституции и причинить вред обществу и государству. В странах с авторитарно-консервативным режимом нет эффективной системы органов публичной власти. Практика ручного управления парламентом, использования правоохранительных органов в политических целях, жонглирования законодательными нормами в угоду пресловутой целесообразности, возведения в правило административных злоупотреблений на выборах наносит огромный вред обществу, подрывает основу доверия народа к власти. Выход из тупиковой ситуации в значительной степени зависит от личностных и деловых качеств формального лидера - президента страны, поскольку других полновластных органов государства просто не существует. Если он проявит политическую волю, твердость и последовательность в наведении порядка в экономике и финансах, обуздании преступности, борьбе с коррупцией и чиновничьим беспределом, то авторитарноконсервативный режим неизбежно перерастет в национально-демократический. В противном случае он эволюционирует в тоталитарный политический режим. |