Констит. право_курс(Синицкий). Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами рф о поправках к Конституции рф от 30 декабря 2008 г.
 Скачать 360.5 Kb.
|
|
2.2 Конституционно-правовые основы местного самоуправления Часть 1 ст.4 Закона №131-ФЗ определяет правовую основу местного самоуправления. Под конституционно-правовыми основами местного самоуправления понимается совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее существенные коренные общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории РФ, в соответствии с которыми должны находится все другие муниципально-правовые нормы нормативных правовых актов.2 Ст. 4 Закона №131-ФЗ закрепляет правовую основу местного самоуправления, понимая под ней следующие нормативно-правовые акты: 1) федеральные нормативные акты: Конституция РФ; федеральные конституционные законы; федеральные законы; указы и распоряжения Президента РФ; постановления и распоряжения Правительства РФ; нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти; 2) нормативные акты субъектов РФ: конституции (уставы) субъектов РФ; законы субъектов РФ; иные нормативные правовые акты субъектов РФ; 3) муниципальные правовые акты: уставы муниципальных образований; решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан; иные муниципальные правовые акты. 4) международно-правовые документы: общепризнанные принципы и нормы международного права; международные договоры РФ. Правовая база местного самоуправления включает: 1) федеральные нормативные акты. Основным правовым актом в данной группе является Конституция РФ, в которой более 20 статей посвящено наиболее важным положениям, раскрывающим сущность местного самоуправления. В Конституции РФ содержится самостоятельная глава 8 «Местное самоуправление». Конституция РФ содержит такие концептуальные установления, как: гарантированность местного самоуправления со стороны государства (ст. 12, 133); самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. 12, 130,131, 132); осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через представителей (ст. 3, 32, 131); обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти (ст. 12); осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 131); отнесение общих принципов организации системы местного самоуправления к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст. 76). Кроме того, Конституция РФ закрепляет следующий комплекс муниципальных институтов: институты местного самоуправления как основа конституционного строя, одна их форм народовластия (ст. 3, 12); институты правового положения человека и гражданина в системе местного самоуправления (ст. 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46); институты организации и функционирования местного самоуправления как особой публичной власти (ст. 130-133); институт муниципальной собственности (ст. 8, 132) и т.п. В развитие конституционных принципов местного самоуправления был принят Закон №131-ФЗ, который определяет: 1) общие положения организации местного самоуправления; 2) принципы территориальной организации местного самоуправления; 3) перечень вопросов местного значения для каждого типа муниципального образования; 4) порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; 5) формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления; 6) систему органов и должностных лиц местного самоуправления; 7) систему муниципальных правовых актов, порядок их подготовки, вступления в силу, приостановления действия и отмены; 8) финансово-экономическую основу местного самоуправления; 9) порядок осуществления межмуниципального сотрудничества; 10) основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; 11) особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, в закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, на приграничных территориях; 12) порядок вступления в силу Закона №131-ФЗ и особенности осуществления местного самоуправления в переходный период. Закон №131-ФЗ является наиболее масштабным законом, требующим принятия нормативно-правовых актов на всех уровнях власти и длительных подготовительных работ по его реализации. Нормы, регулирующие вопросы организации местного самоуправления, содержатся и в федеральных кодификационных законах - кодексах. Так, Гражданский кодекс РФ определяет, какое имущество является муниципальным, закрепляет положения о порядке образования, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Основные принципы организации местных финансов, источники формирования муниципальных финансовых ресурсов закреплены в Бюджетном кодексе РФ. Налоговый кодекс РФ закрепляет перечень местных налогов и сборов, определяет налоговые ставки. Земельный кодекс РФ закрепляет полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере. Градостроительный кодекс РФ подразделяет городские, сельские подразделения на виды в зависимости от численности населения, устанавливает требования к описанию и утверждению границ муниципальных образований. Земельный кодекс РФ закрепляет полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере. Ряд положений о полномочиях органов местного самоуправления по соответствующим вопросам содержится также в Лесном кодексе РФ, Водном кодексе РФ. Федеральные законы, регулирующие вопросы местного самоуправления, можно разделить на две группы: а) законы, регулирующие только отдельные вопросы муниципального управления, например, Федеральные законы от 26 ноября 1996 г. №138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», от 14 ноября 2002 г. №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»; б) отраслевые законы, регулирующие отдельные отрасли или сферы общественной жизни. Данные законы не относятся к специальным правовым актам о местном самоуправлении и составляют законодательную основу других отраслей права, но в той или иной степени затрагивают вопросы местного самоуправления. Например, Федеральные законы от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 21 декабря 1994 г. №69-ФЗ «О пожарной безопасности», от 29 декабря 1994 г. № 78-ФЗ «О библиотечном деле", от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» и т.п. Как правило, в отраслевых законах присутствуют разделы, закрепляющие полномочия органов местного самоуправления в конкретных отраслях и сферах, что во многом дополняет Закона №131-ФЗ. Так, полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны атмосферного воздуха закрепляются в Федеральном законе от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», в сфере гражданской обороны – в Федеральном законе от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне». Следует отметить, что отраслевые законы принимались в разное время и часто до принятия Закона №131-ФЗ. Возникшие в федеральных законах правовые пробелы и противоречия приводят на практике к правовым коллизиям и сложностям в применении норм права. Вместе с тем в законодательстве четко закреплено, что случае противоречия федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления, Закону №131-ФЗ применяется Закон №131-ФЗ. Важную роль в правовом регулировании муниципального управления играют указы Президента РФ. Именно указами Президента РФ закреплялись основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления, реформировалась система муниципального управления; развивались отдельные его аспекты, например, жилищно-коммунальное хозяйство; проводились преобразования муниципальных органов охраны правопорядка; решались иные вопросы. Указы Президента РФ издаются на основе Конституции РФ и федеральных законов в их развитие или для восполнения пробелов в законодательном правовом урегулировании местного самоуправления. Среди Указов Президента РФ можно назвать, например: Указы Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации», от 2 ноября 2007 г. № 1451 «О Совете при Президенте РФ по развитию местного самоуправления», от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» и др. Источником права также являются ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Значительное место в правовых основах организации муниципального управления также занимают постановления Правительства РФ. Например, Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251 «О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления» и др. Нормативные правовые акты Правительства РФ развивают и конкретизируют содержащиеся в законах, указах Президента РФ нормы по вопросам местного самоуправления. Особое место в системе федеральных нормативных актов о местном самоуправлении занимают решения судебных органов, и в первую очередь постановления Конституционного Суда РФ. Например, Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области». Вопросы местного самоуправления являются одной из основных проблем, по которым Конституционный Суд РФ выносил решения. Постановления Конституционного Суда РФ о местном самоуправлении, как правило, содержат целый комплекс положений, имеющих нормативный характер и относящихся к порядку решения следующих вопросов: определения и изменения территориальных основ местного самоуправления; определению структуры органов местного самоуправления; взаимоотношениям муниципальных и государственных органов власти; порядку делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления; осуществлению государственного (административного) контроля за органами местного самоуправления; порядку приватизации отдельных объектов муниципальной собственности; защите муниципальных избирательных прав граждан; порядку отзыва выборных лиц местного самоуправления и т.д.1 И, наконец, вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в различных сферах урегулированы в актах федеральных министерств, служб, агентств. Третью группу составляют нормативно-правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов РФ, которые регулируют вопросы организации и деятельности местного самоуправления в порядке, установленном Законом №131-ФЗ. Особое место среди них занимают Уставы (Конституции) субъектов РФ, в которых, как правило, правовое регулирование местного самоуправления осуществляется отдельной главой. Затем идут законы субъектов РФ о местном самоуправлении. Законы о местном самоуправлении приняты в основном во всех субъектах РФ. В них, как правило, устанавливаются: основные понятия и термины местного самоуправления; правовая основа местного самоуправления; основные принципы местного самоуправления; организационно-правовой статус муниципальных образований субъекта РФ; процедура регистрации уставов муниципальных образований; формы прямого волеизъявления жителей и другие формы осуществления местного самоуправления; система и способы формирования органов местного самоуправления; компетенция органов местного самоуправления; механизмы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти; финансово-экономические основы местного самоуправления; формы межмуниципального сотрудничества; правовые гарантии местного самоуправления; формы ответственности органов местного самоуправления, а также контроль и надзор за их деятельностью. В большинстве субъектами РФ также приняты законы о референдумах; о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований; о порядке отзыва депутата представительного органа и иных выборных лиц местного самоуправления; о правовых актах органов местного самоуправления; о порядке регистрации уставов муниципальных образований; о порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ; о муниципальной службе; об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; о бюджетном устройстве и бюджетном процессе; о порядке ведения реестра объектов, находящихся в муниципальной собственности, и другие. Законодательство субъектов РФ о местном самоуправлении формировалось одновременно с федеральным законодательством, а в некоторых субъектах даже с некоторым опережением. Четвертую группу составляют муниципальные правовые акты. Закон №131-ФЗ (в отличие от ранее действовавшего одноименного закона) содержит четкий перечень наименований правовых актов, принимаемых в муниципальном образовании: 1) устав муниципального образования; 2) правовые акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан; 3) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования (решения по вопросам организации жизнедеятельности муниципального образования и по вопросам внутренней организации деятельности органов местного самоуправления); 4) правовые акты главы муниципального образования (в форме постановлений издаются нормативные акты, в форме распоряжений - решения по конкретным вопросам оперативного характера и индивидуальные акты); 5) правовые акты главы местной администрации (постановления и распоряжения); 6) правовые акты иных органов и должностных лиц местного самоуправления, адресованные подчиненным административным структурам, поэтому правовой формой этих правовых актов являются распоряжения и приказы. Органы местного самоуправления также вправе заключать соглашения о передаче осуществления части своих полномочий; на объединение финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения; договоры с органами территориального общественного самоуправления на осуществление хозяйственной деятельности с использованием средств местного бюджета и т.п. Муниципальные правовые акты издаются в процессе практического решения задач и осуществления функций местного самоуправления. Правовые акты органов местного самоуправления устанавливают, изменяют и прекращают муниципально-правовые отношения. Согласно ч. 2 ст.4 Закона №131-ФЗ изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных Законом №131-ФЗ, возможно только путем внесения изменений и дополнений в Закон. Это означает, что установление и изменение общих принципов организации местного самоуправления является исключительной прерогативой федерального законодателя. Субъекты РФ не вправе своими нормативными актами устанавливать иные принципы организации местного самоуправления, ограничивать реализацию установленной комментируемым Законом системы принципов. Введение подобной нормы необходимо для обеспечения стабильности законодательных основ местного самоуправления, обеспечения единства построения и функционирования системы местного самоуправления на всей территории РФ и гарантирования прав граждан на местное самоуправление. При этом возможным остается изменение отдельных аспектов организации местного самоуправления путем внесения изменения в другие нормативные акты, если эти изменения не противоречат Закону №131-ФЗ. Так, например, ст. 14 Закона №131-ФЗ относит к вопросам местного значения поселения обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения. Конкретные полномочия органов местного самоуправления в этой сфере устанавливаются иными законодательными и подзаконными актами, и вполне могут изменяться, не выходя за рамки указанного вопроса местного значения.1 4) Международно-правовые документы. На основании нормы ч. 4 ст. 15 . Конституции РФ правовым фундаментом местного самоуправления в РФ в первую очередь стали: а) Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ в 1994 г.; б) Решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является Россия; в) Европейская Хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.), которая занимает особое место среди международных правовых документов по праву. Она закрепила понятие местного самоуправления, основные принципы, лежащие в основе организации местного самоуправления, раскрыла сферы компетенции местного самоуправления, порядок реализации полномочий, основные направления формирования муниципальных финансовых ресурсов, гарантии самостоятельности местного самоуправления, защиты его прав. Немаловажным значением в системе источников муниципального права обладают международные договоры и соглашения. Так, например, на основании международных договоров иностранные граждане, постоянно проживающие на территории муниципального образования, могут принимать участие в муниципальных выборах и местных референдумах. 1 Следует также упомянуть о разработке и принятии в рамках СНГ таких международных правовых актов как Модельный закон об общих принципах организации местного самоуправления, принят Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ в г. Санкт-Петербурге 6 декабря 1997 г. и Модельный закон об общих принципах и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, принят Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ в г. Санкт-Петербурге 7 декабря 2002 г. 2 Таким образом, правовое регулирование местного самоуправления фактически идет параллельно двумя путями - на конституционном уровне и на уровне федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Федерации. Нормы Конституции РФ формально продолжают действовать, но фактически теряют силу, поскольку применяются нормы текущего законодательства. Для правового государства, каким согласно Конституции РФ является Российское государство, долгое состояние такого «параллельного» регулирования недопустимо. Необходим существенный разворот действующего федерального законодательства о местном самоуправлении в направлении к прямому смыслу конституционных норм. Параллели должны сойтись на основе укоренения и неуклонного применения конституционных установлений. Значительную помощь оказало бы принятие на федеральном уровне, возможно в форме Указа Президента РФ, общей концепции государственной политики в области местного самоуправления. На основе этой концепции можно было бы более системно и непротиворечиво осуществлять законодательное регулирование важнейшего института народовластия. Актуальность его подтверждается и сейчас рядом муниципальных деятелей.1 В концепции целесообразно определить роль местного самоуправления в развитии общества и государства на современном этапе, степень его организационной, компетенционной и финансовой самостоятельности в системе органов публичной власти, предусмотреть системное решение вопросов полномочий органов местного самоуправления, его финансовой базы, земельных, имущественных отношений, кадровое обеспечение, основы взаимоотношений с органами государственной власти.2 2.3. Понятие и виды ответственности в системе местного самоуправления Ответственность занимает значительное место в правовом статусе органов и должностных лиц местного самоуправления как следствие их наделения властными полномочиями. Ряд исследователей понимает под ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления негативное юридическое последствие за противоправное деяние.1 Одно из наиболее полных и точных определений предложено О.Е. Кутафиным и В.И. Фадеевым: «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций».2 Данное определение соответствует рассмотренным подходам теоретиков права и преломляет его с учетом особенностей юридической ответственности в системе местного самоуправления. Традиционно в теории права по отраслевому признаку различают четыре основных вида ответственности: уголовную, административную, гражданскую и дисциплинарную. Современные политико-правовые реалии, связанные с повышением ответственности государства, его органов и должностных лиц за надлежащее исполнение иных своих функций и создание эффективного правового механизма защиты Конституции РФ обусловили необходимость признания конституционно-правовой ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности. Данный институт является относительно новым для российского права; доктрина конституционно-правовой ответственности и законодательная база для нее только формируется, продолжаются научные дискуссии относительно ее юридической природы. Деликтоспособность субъектов конституционно-правовой ответственности в общем виде закреплена в ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, в т.ч. и применительно к органам и должностным лицам местного самоуправления, которые обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Необходимо отметить, что указанные субъекты обладают особого рода деликтоспособностью, поскольку несут ответственность прежде всего перед населением, которым они формируются. Вместе с тем в процессе своей работы они несут ответственность за совершение ими действий, связанных с выполнением действующего законодательства. Ст.70 Закона №131-ФЗ устанавливает виды юридической ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в зависимости от субъекта, перед которым она наступает: 1) ответственность перед населением муниципального образования; 2) ответственность перед государством; 3) ответственность перед физическими и юридическими лицами. Данная классификация не является исчерпывающей, поскольку не дает представления о характере правонарушений, которые являются основаниями наступления указанных видов ответственности, и санкциях, установленных за совершение этих правонарушений. Кроме того, такая формулировка породила неоднозначные интерпретации при соотнесении указанных в Законе №131-ФЗ видов ответственности с традиционной классификацией по отраслевому признаку. Так, Н.А. Емельянов и Т.С. Емельянова рассматривают все виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, установленные в ст.70, в контексте конституционно-правовой ответственности. При этом в качестве форм ответственности должностных лиц перед государством они выделяют уголовную, административную и дисциплинарную ответственность. 1 Необходимо выделить следующие виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в зависимости от отраслевой принадлежности регулирующих ее норм: 1) гражданско-правовая ответственность; 2) административная ответственность; 3) уголовная ответственность; 4) дисциплинарная ответственность; 5) конституционно-правовая ответственность. Условия наступления первых четырех из перечисленных видов ответственности определены действующим отраслевым законодательством: гражданско-правовой – положениями Гражданского кодекса РФ, административной - Кодексом РФ об административных правонарушениях, уголовной - Уголовным кодексом РФ, а дисциплинарной - нормам трудового законодательства и законодательства о муниципальной службе. Уголовная ответственность наступает в результате совершения преступления, основанием административной ответственности является административное правонарушение, дисциплинарной - дисциплинарный проступок. Гражданско-правовая ответственность применяется для восстановления нарушенных прав или принуждения к исполнению невыполненных обязательств. При этом к органам местного самоуправления могут применяться лишь меры гражданско-правовой ответственности; к уголовной, административной и дисциплинарной ответственности привлекаются только должностные лица местного самоуправления, так как эти виды ответственности носят личный характер. 1 Ст. 70 Закона №131-ФЗ также устанавливает, что вне зависимости от того, на основании какого нормативно-правового акта наступает ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания и меры такой ответственности, а также порядок привлечения к ответственности должны соответствовать положениям федерального законодательства.2 Природа конституционной ответственности должностных лиц местного самоуправления неоднозначна. Несмотря на то, что перед государством наступление ответственности должностных лиц местного самоуправления в правоприменительной практике и юридической науке не получила должного решения вопрос ее юридической отраслевой природы актуален. Есть ученые, которые полагают, что необходимо в муниципальном законодательстве предусмотреть ответственность местного самоуправления, а не его органов и их должностных лиц. Представители же другой группы ученых считают, что существует в целом ответственность местного самоуправления, но является опосредованной. Опосредуют ее органы местного самоуправления, поскольку во взаимодействии с государством возникают отношения непосредственно с органами и должностными лицами, а не с местным самоуправлением вообще. Привлечение должностных лиц местного самоуправление к конституционно-правовой ответственности установленный в российском законодательстве не является достаточно оптимальным и эффективным, так нормы законодательства, закрепляя основания конституционно-правовой ответственности, не позволяют однозначно определить необходимые условия (исчерпывающий состав конституционно-правового деликта) ддя привлечения к ответственности должностных лиц местного самоуправления, не обеспечивает реализацию принципа неотвратимости наказания, в том числе с учетом ярко выраженного дискреционного характера, что способствует созданию условий последующего нарушения норм конституционного права. В законодательстве устанавливаются деликты привлечения должностных лиц местного самоуправления к конституционно-правовой ответственности перед государством органом высшим должностным лицом субъекта Федерации не на основании решения соответствующего суда, а посредством административно-контрольной деятельности, что создает противоречия с общими принципами местного самоуправления по самостоятельному осуществлению властно-публичные функции для самостоятельного решения населением вопросов местного значения под свою ответственность. При рассмотрении мер повышения эффективности конституционно-правовой ответственности С.А.Солдатовым и А.А.Безугловым указывались направленные меры:1 - необходимости обеспечения неотвратимости конституционно-правовой ответственности, так как безнаказанная вседозволенность создавали благоприятные условия для последующих нарушений норм конституционного права и разлагающе действовали как на государственных чиновников, так и на граждан; - разработки и принятие субъектами РФ специальных законов регулирующих конституционно-правовую ответственность, муниципальные образования самостоятельно должны регулировать ответственность за нарушение нормативных актов местного самоуправления; - в конституционно-правовых нормах права необходимо закрепить меры ответственности и процессуальные механизм их применения; - предоставить возможность населению частично применять меры юридической ответственности к нарушителям конституционно-правовых норм к тем субъектам конституционно-правовых отношений права, чьи полномочия производны от воли избирателей; - при условии того, что случаи привлечения субъектов к такой ответственности обеспечивается правом обжалования в суд действий государственных органов и должностных лиц по делам о конституционно-правовых нарушениях. Таким образом, одним из важнейших условий эффективного функционирования местного самоуправления в РФ является законодательно закрепленная обязанность должностных лиц местного самоуправления самостоятельно нести ответственность, в том числе и конституционную перед государством, населением муниципального образования, юридическими и физическими лицами. К основополагающим условиям эффективности на муниципальном уровне конституционно-правовой ответственности можно отнести такие факторы как: неотвратимости наступлений неблагоприятных последствий для правонарушителей; судебный порядок привлечения к конституционно-правовой ответственности субъектов; процедурно-четкая законодательная регламентация оснований, условий и порядка привлечения к ответственности. Для того чтобы правовые механизмы конституционно-правовой ответственности на муниципальном уровне должностных лиц были эффективными и обеспечивали повышение качества и эффективность публично-властных отношений на уровне муниципалитетов и в целом государственного механизма, необходимо исключить противоречивость и несогласованность правовых норм, определяющих основания, условия, порядок привлечения и меры конституционно-правовой ответственности. В действующее законодательство необходимо внести изменения, направленные на повышение эффективности института конституционно-правовой ответственности должностных лиц местного самоуправления, в которых устанавливается, что высшее должностное лицо субъекта РФ, руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта не имеет право принятия решений об отрешении от должности главы муниципальных образований и местных администраций. Высшее должностное лицо субъекта РФ, руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта должен иметь исключительное право обратиться в соответствующий суда с заявлением об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случаях: неисполнения должностным лицом местного самоуправления решений судов вступивших в законную силу, издания нормативных правовых актов противоречащих действующему законодательству, в том числе уставу муниципального образования приводящих к однократным существенным, систематическим или массовым нарушениям основ конституционного строя, конституционных прав и свобод гражданина и человека, совершения должностными лицами местного самоуправления противоправных действий, в том числе финансово-экономического характера. Издания ими правовых актов, не носящих нормативного характера, нарушающих действующее законодательство, в том числе устав муниципальных образований, а также влекущих нецелевые расходования субвенций и субсидий из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это устанавливается в судебном порядке.1 3. Местное самоуправление-форма народовластия 3.1 Местное самоуправление в системе народовластия В соответствии с Конституцией РФ единственным источником власти в РФ является народ. Таким образом, источник власти един. Вместе с тем формы ее реализации различны. Народовластие осуществляется непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Согласно статье 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть: а) непосредственно (то есть путем референдума, выборов); б) через органы государственной власти; в) через органы местного самоуправления. При характеристике власти в государстве используется наряду с понятием власти народа понятие публичной власти. Его применение позволяет конкретизировать и развить содержание конституционного определения народовластия, выделить в ряду его проявлений государственную власть, реализуемую государственными органами и должностными лицами, общественную власть, т.е. власть общественных объединений, и муниципальную власть, осуществляемую на основе местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление - это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти. Определение местного самоуправления, характеризующее его как форму народовластия, содержится в ст.2 Закона №131-ФЗ и позволяет выделить основные черты, характеризующие местное самоуправление, его место в системе народовластия. Местное самоуправление имеет особый субъект, которым является население, граждане. Население муниципального образования осуществляет местное самоуправление непосредственно (референдум, выборы, сходы) и через органы местного самоуправления. К ним относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в переделах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Одно из ключевых понятий, характеризующих сущность местного самоуправления как форму организации и осуществления власти - самостоятельность. Самостоятельность местного самоуправления гарантируется государством. Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Это находит свое отражение, в частности, в организационной обособленности местного самоуправления, его органов в системе управления обществом, государством. Важнейшим признаком местного самоуправления, отражающим его специфику как формы осуществления власти, является собственная ответственность муниципальных образований. Муниципальная деятельность должна осуществляться, исходя из интересов населения. Обеспечивается это различными формами контроля со стороны населения за органами и должностными лицами местного самоуправления и их ответственностью перед населением. Формы контроля, а также порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением определяются уставами муниципальных образований. Ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населения. 3.2 Специфика осуществления муниципальной власти Муниципальная власть, являющаяся наиболее приближенным к населению уровнем публичной власти, должна иметь соответствующую модель реализации, учитывающей культурные, национальные, конфессиональные, социальные, экономические и иные особенности развития местного сообщества, его способность осуществлять самоуправление на основе целесообразного использования таких местных ресурсов, находящихся в его распоряжении, как природные, социально-экономические и иные. Особенности территориального развития муниципальных образований, уровень их социально-экономического развития, формы взаимодействия органов муниципальной власти при решении вопросов местного значения, их компетенция, реализация ими некоторых делегированных государственных полномочий, структура органов местного самоуправления приводят к проявлению особых моделей реализации муниципальной власти. Модель реализации муниципальной власти представляет собой совокупность общественных отношений, регулируемых нормами права с учетом особенностей социально-экономического развития муниципального образования, реализации последними определенных функций, волеизъявления местного населения относительно его территориальной организации, а также структуры аппарата муниципальной власти, компетенции ее органов и должностных лиц, взаимодействия между ними. В зависимости от компетенции муниципального образования, организационной структуры осуществления муниципальной власти, исполняемых функций, объема решаемых вопросов местного значения, делегированных отдельных государственных полномочий, территориальной организации муниципального образования можно выделить следующие модели реализации муниципальной власти: 1) сельское поселение; 2) городское поселение; 3) городской округ; 4) муниципальный район; 5) закрытое административно-территориальное образование; 6) наукоград; 7) приграничное муниципальное образование; 8) муниципальное образование в городе федерального значения. Выделение среди городских и сельских поселений их дифференциаций в зависимости от численности населения и наличия в их составе других населенных пунктов не приводит к выделению новых моделей реализации муниципальной власти. Они характеризуют лишь отдельные различия данных поселений, которые не приводят к становлению качественно новых моделей реализации муниципальной власти. Имеющиеся различия в основном касаются уровня развития инфраструктуры, решения социально-экономических задач, культурно-духовного развития, а также территориального обустройства. Городской округ представляет собой отдельную модель реализации муниципальной власти, которая характеризуется тем, что она обеспечивает реализацию полномочий как поселения, так и муниципального района. Организация местного самоуправления в городском округе Симферополя определяется согласно Устава муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым, принятым решением Симферопольского городского совета Республики Крым. Внутригородская территория городов федерального значения Москва, Санкт-Петербург и Севастополь обусловливает выстраивание таких особых форм реализации муниципальной власти, как городские округи. Муниципальный район является моделью реализации муниципальной власти, характеризующейся ее ролью в организации взаимодействия сельских и городских поселений с органами государственной власти. В зависимости от способов организации территориальных основ эта модель имеет следующие типы: 1) муниципальный район; 2) муниципальный район на территории субъекта РФ с низкой плотностью населения. Закрытые административно-территориальные образования и наукограды, являясь городскими округами, исполняют некоторые делегированные им государственные полномочия, зависящие от специфики их образования и реализуемых ими функций. Создание закрытых административно-территориальных образований обусловлено решением на данной территории вопросов оборонного значения, расположением крупных производств военной промышленности (Закон РФ от 14 июля 1992 г. №3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании»). Наукограды отличаются осуществлением в них крупных научных исследований, обеспечением научно-технического производства (Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. №70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации»). Особенности осуществления муниципальной власти на приграничных территориях регулируется федеральным законом, определяющим режим приграничной территории (Закон РФ от 1 апреля 1993 г. №4730-I «О государственной границе Российской Федерации»). Организация местного самоуправления на внутригородских территориях в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе определяется их законами как субъектов федерации. Другой основой выделения модели реализации муниципальной власти является схема взаимодействия представительного органа, главы муниципального образования, администрации, иных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных его уставом. В законодательстве закреплены следующие модели реализации муниципальной власти по признаку соотношения правовых статусов органов муниципальной власти и ее должностных лиц, а также числа жителей муниципального образования и граждан, обладающих избирательным правом: представительный орган – глава муниципального образования, избранный местным населением и являющийся главой администрации; представительный орган – глава муниципального образования, избранный местным населением и являющийся председателем представительного органа; представительный орган – глава муниципального образования, избранный из числа депутатов; сход граждан – глава муниципального образования, избранный на сходе и являющийся главой администрации; представительный орган – глава муниципального образования, совмещающий должности председателя представительного органа и главы местной администрации; представительный орган муниципального района, составленный из депутатов и глав поселений.1 Обеспечение самостоятельности органов муниципальной власти, а также возможности ограниченного вмешательства органов государственной власти в их деятельность, более конкретное определение полномочий органов муниципальной власти, форм их взаимодействия является основой дальнейшей оптимизации моделей реализации муниципальной власти.2 Заключение В результате проведенного исследования, можно сделать следующие выводы. Конституционные принципы, составляющие основы конституционного строя, следует рассматривать как юридически выраженные объективные закономерности организации и функционирования всех сфер жизнедеятельности государства и общества, получившие закрепление в Конституции РФ в качестве общепризнанных социально-политических и правовых ценностей. Эти принципы взаимодополняют друг друга, образуя определенное системное единство, целостность. Современное демократическое государство не может обеспечить оптимальное управление экономическими и социальными процессами, если не гарантирует существование местного самоуправления. Выполнение гарантий открывает широкий простор для реализации местного самоуправления. В современной юридической литературе имеются определения понятия местного самоуправления, основанные на европейской континентальной концепции. В них есть элементы сходства и различия, прослеживается историческая преемственность. В зарубежных странах четко прослеживается государственность местного самоуправления. В РФ акцент делается на самостоятельность и автономность местного самоуправления, на исключительные полномочия населения по решению вопросов местного значения. В этом заключается особенность современной российской модели местного самоуправления, которая получила юридическое закрепление на конституционном уровне. Процесс становления местного самоуправления должен быть неизбежен в рамках формирования правового государства и гражданского общества в России, а поэтому необходим поиск путей, юридических и организационных форм для того, чтобы процесс местного самоуправления развивался нормально и в законных рамках упрочил систему демократической власти, как на уровне Федерации, так и в ее субъектах. Можно сказать, что местное самоуправление в России успешно функционирует, а дальнейшее развитие и улучшение системы местного самоуправления можно охарактеризовать как перспективную цель для страны в целом. Правовое регулирование местного самоуправления фактически идет параллельно двумя путями - на конституционном уровне и на уровне федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Федерации. Необходим существенный разворот действующего федерального законодательства о местном самоуправлении в направлении к прямому смыслу конституционных норм. Значительную помощь оказало бы принятие на федеральном уровне, возможно в форме Указа Президента РФ, общей концепции государственной политики в области местного самоуправления. На основе этой концепции можно было бы более системно и непротиворечиво осуществлять законодательное регулирование важнейшего института народовластия. В концепции целесообразно определить роль местного самоуправления в развитии общества и государства на современном этапе, степень его организационной, компетенционной и финансовой самостоятельности в системе органов публичной власти, предусмотреть системное решение вопросов полномочий органов местного самоуправления, его финансовой базы, земельных, имущественных отношений, кадровое обеспечение, основы взаимоотношений с органами государственной власти. Одним из важнейших условий эффективного функционирования местного самоуправления в РФ является законодательно закрепленная обязанность должностных лиц местного самоуправления самостоятельно нести ответственность, в том числе и конституционную перед государством, населением муниципального образования, юридическими и физическими лицами. К основополагающим условиям эффективности на муниципальном уровне конституционно-правовой ответственности можно отнести такие факторы как: неотвратимости наступлений неблагоприятных последствий для правонарушителей; судебный порядок привлечения к конституционно-правовой ответственности субъектов; процедурно-четкая законодательная регламентация оснований, условий и порядка привлечения к ответственности. Для того чтобы правовые механизмы конституционно-правовой ответственности на муниципальном уровне должностных лиц были эффективными и обеспечивали повышение качества и эффективность публично-властных отношений на уровне муниципалитетов и в целом государственного механизма, необходимо исключить противоречивость и несогласованность правовых норм, определяющих основания, условия, порядок привлечения и меры конституционно-правовой ответственности. В действующее законодательство необходимо внести изменения, направленные на повышение эффективности института конституционно-правовой ответственности должностных лиц местного самоуправления, в которых устанавливается, что высшее должностное лицо субъекта РФ, руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта не имеет право принятия решений об отрешении от должности главы муниципальных образований и местных администраций. Высшее должностное лицо субъекта РФ, руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта должен иметь исключительное право обратиться в соответствующий суда с заявлением об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случаях: неисполнения должностным лицом местного самоуправления решений судов вступивших в законную силу, издания нормативных правовых актов противоречащих действующему законодательству, в том числе уставу муниципального образования приводящих к однократным существенным, систематическим или массовым нарушениям основ конституционного строя, конституционных прав и свобод гражданина и человека, совершения должностными лицами местного самоуправления противоправных действий, в том числе финансово-экономического характера. Издания ими правовых актов, не носящих нормативного характера, нарушающих действующее законодательство, в том числе устав муниципальных образований, а также влекущих нецелевые расходования субвенций и субсидий из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это устанавливается в судебном порядке. Обеспечение самостоятельности органов муниципальной власти, а также возможности ограниченного вмешательства органов государственной власти в их деятельность, более конкретное определение полномочий органов муниципальной власти, форм их взаимодействия является основой дальнейшей оптимизации моделей реализации муниципальной власти. Список использованных источников Нормативно-правовые акты: Модельный закон об общих принципах и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, принят Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ в г. Санкт-Петербурге 7 декабря 2002 г. Модельный закон об общих принципах организации местного самоуправления, принят Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ в г. Санкт-Петербурге 6 декабря 1997 г. Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ в 1994 г. Европейская Хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) Конституция РФ 12 декабря 1993 г.//Российская газета от 25 декабря 1993 г. №237. Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» //Российская газета от 19 декабря 2000 г. №239. Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» Гражданский кодекс Российской Федерации//Российская газета от 08 декабря 1994 г. № 238-239; от 6, 7, 8 февраля 1996 г. № 23, 24, 25; от 28 ноября 2001 г. №233; от 22 декабря 2006 г. №289. Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ //Российская газета от 8 декабря 2006 г. №277. Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ //Российская газета от 8 июня 2006 г. №121. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. №136-ФЗ //Российская газета от 30 октября 2001 г. №211-212. |