Вступительные экзамены на факультет Государственное и муниципальное управление. Экзамен 1. Система государственного и муниципального управления Тема Тема государственного и муниципального управления
 Скачать 3.24 Mb.
|
|
Раздел 1. Система государственного и муниципального управления Тема 1. Тема государственного и муниципального управления Содержание понятия, природа и характеристики государственного и муниципального управления. Соотношение государственного управления и местного самоуправления. Тема государства. Публичная власть как основа государственного и муниципального управления. Государственная власть: понятие, характеристики, принципы осуществления. Взаимоотношения государства и общества. Институционализация государственного и муниципального управления. Государственный орган. Механизм государственного и муниципального управления. Научные школы, изучающие государственное и муниципальное управление. Содержание понятия, природа и характеристики государственного и муниципального управления Управление по общепризнанному, вошедшему в энциклопедические словари определению является функцией сложных организованных систем любой природы (технических, биологических, экологических, социальных), обеспечивающей сохранение их структуры (внутренней организации), поддержание режима функционирования, направленного на реализацию их программных целей. По своему содержанию это постоянный целенаправленный процесс воздействия субъекта на объект через соответствующий механизм управления. Объектами управления могут быть вещи (управление вещами), явления и процессы (управление процессами), люди (управление людьми), а субъектом управления всегда выступает человек (оператор, распорядитель, руководитель и т. д.) или коллективное образование – администрация (дирекция, руководство, командование и т. д.). При всем многообразии суть любой разновидности управления состоит в направлении и согласовании (координации) действий участников процессов, явлений, подчинении их целенаправленной воле управляющего субъекта. С категорией управления тесно связано понятие «организация». Этот термин (от древнегреч. оrgаnizо – «сообщаю стройный вид, устраиваю») многозначен, но чаще всего им обозначают коллектив людей, осуществляющих совместную деятельность для достижения общей цели, или некоторые действия, упорядочивающие, приводящие в систему объекты материального или духовного мира. В процессе и в результате этих действий складывается особый вид социальной связи между людьми – организационные общественные отношения. Применительно к социальным процессам и взаимоотношениям людей понятие организации по своему объему шире понятия управления, потому что как вид целенаправленной деятельности управление – лишь наиболее часто проявляющаяся разновидность организующих, т. е. упорядочивающих начал, наряду с такими, например, формами организующей социальной деятельности, как обучение, воспитание. В процессе же управления (как одного из специфических видов социальных взаимоотношений субъекта с объектом) соотношение этих понятий таково: сущность управления состоит в практической организации деятельности управляемых объектов при выполнении ими поставленных задач, а сама эта практическая организация суть неотъемлемое свойство управления. Следовательно, организация является атрибутом управления, внутренне присущим ему свойством. Социальное управление – это управление многочисленными и разнообразными социальными процессами, протекающими в человеческих общностях: племени, роде, семье, различного рода общественных объединениях людей, наконец, в государстве как самой широкой и сложной устойчивой человеческой общности. Социальное управление – сложное общественно-историческое явление. Общественное потому, что управление – необходимое и непреложное условие совместной деятельности людей, необходимый ее элемент. Исторической же категорией социальное управление является потому, что по мере развития общества изменяются задачи, характер, формы, методы, круг лиц, осуществляющих управление, хотя само по себе оно всегда остается необходимым атрибутом жизнедеятельности любого общества на всех этапах его исторического развития. Предпосылкой и одновременно движущей силой процесса социального управления выступает власть. Общеизвестно, что власть как социальное явление и неотъемлемое свойство человеческого сообщества служит инструментом организации данного социума, регулятором складывающихся в нем общественных отношений. В современных условиях ныне действующей Конституции РФ в системе управления всеми делами общества и государства можно выделить три основные разновидности социального управления: общественное, муниципальное и государственное.Общественное управление осуществляется внутри и в рамках различного рода объединений граждан руководящими органами, создаваемыми ими на принципах самоуправления в соответствии с уставами, на основе локально-правового регулирования, дополняемого государственным административно-правовым регулированием, строго определенным законом, которое связано с государственной регистрацией объединений, надзором и контролем за их деятельностью. Муниципальное управление выступает в виде местного самоуправления, действующего в качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению и обеспечивающей защиту интересов граждан, основанных на совместном их проживании на определенной территории. Устанавливая конституционную модель местного самоуправления в России и его роль в формировании демократического государства и гражданского общества, законодательство достаточно четко определяет как собственные предметы ведения местного самоуправления, так и полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления. Государственное управление как форма реализации прерогатив государства его органами и должностными лицами в общей системе социального публичного управления является основной сферой действия и применения норм административного права. В узком организационном, административно-правовом смысле под государственным управлением понимают лишь один специфический вид государственной деятельности, связанной с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти, которая осуществляется системой специальных государственных органов исполнительной власти или органов государственного управления. В широком же смысле государственным управлением именуют деятельность любых государственных органов всех ветвей государственной власти, поскольку общей целью и содержанием деятельности как всего государства в целом, так и любых его органов является определенное упорядочение общественных отношений. Соотношение государственного управления и местного самоуправления. Эффективное функционирование управления на государственном и муниципальном уровне обеспечивается взаимодействием органов государственного управления с органами муниципального управления. Среди специалистов в сфере государственного и муниципального управления не существует единого взгляда на содержание взаимодействия государственного и муниципального управления. Между местным самоуправлением и государством имеется много общего. И государственное управление, и муниципальное управление представляют собой формы народовластия. Как гласит Конституция РФ в статье 3 именно народ осуществляет либо непосредственную власть, либо власть, опосредованную органами государственного управления и местного самоуправления. Государственное и муниципальное управление включается в систему публичной власти, поскольку ориентировано на службу совокупным интересам общества и государства. Ты эксперт в этой предметной области? Предлагаем стать автором Справочника Условия работы Муниципальное управление в качестве формы публичной власти обладает определенными чертами, присущими и государственной власти. К числу таких черт относятся: наличие у органов муниципального управления властных полномочий, необходимых для осуществления деятельности; наличие возможности и права на издание нормативно-правовых актов в пределах своей компетенции; обязательность исполнения изданных нормативно-правовых актов; возможность применения санкций за неисполнение изданных нормативно-правовых актов; наличие аппарата, посредством которого реализуется система властных полномочий; универсальность; наличие функций специфического характера. К примеру, деятельность по формированию и исполнению муниципального бюджета, установлению и отмене местных налогов и сборов и так далее. Ролевое соотношение государственного управления и местного самоуправления Соотношение государственного управления и местного самоуправления характеризуется распределением ролей между ними. Так, государственному управлению принадлежит ведущая роль, местное самоуправление при этом является ведомым. Данное утверждение характеризуется следующими постулатами: во-первых, необходимость подтверждения статуса местного самоуправления в Конституции страны и федеральном законодательстве, обусловленная требованиями Европейской Хартии местного самоуправления; во-вторых, возложение на государство роли гаранта существования и функционирования местного самоуправления; в-третьих, гарантированность государством права на судебную защиту в системе местного самоуправления; в-четвертых, ограниченность самостоятельности органов муниципального управления при решении местных вопросов направленностью и содержанием общегосударственной политики. Государственные органы управления активно вовлекаются органы муниципального управления в реализацию государственных планов и программ во всех сферах жизнедеятельности; в-пятых, возможность наделения органов муниципального управления отдельными государственными полномочиями; в-шестых, государство определяет состав полномочий местного самоуправления. Соответственно государство обладает правом изменения этого состава. Специалисты характеризуют этот феномен следствием невозможности органов муниципального управления определять собственную компетенцию. Как результат, между местным самоуправлением и государственной властью существует прочная взаимосвязь. Местное самоуправление находится в прямой зависимости от государственной власти, в подчинении ей и установленных ею законодательных рамках. При этом законодательство ограничивает возможность применения государственных властных полномочий по отношению к органам муниципального управления. Органы местного самоуправления осуществляют активное взаимодействие с органами государственного управления относительно вопросов, сочетающих тройной интерес: со стороны государства, со стороны отдельного субъекта федерации и со стороны муниципального образования. В основе взаимодействия местного самоуправления и государственной власти находятся такие принципы как законность, охрана независимости муниципального управления, добровольность, учет общих интересов и взаимной ответственности. В основе взаимодействия органов государственного и муниципального управления находится соблюдение требований федерального, регионального законодательства и уставов муниципальных образований. Любые договорные отношения и соглашения между органами государственной власти и местным самоуправлением должны носить добровольный характер. Взаимодействие органов государственного и муниципального управления осуществляется в следующих формах: во-первых, в форме договоров; во-вторых, в форме соглашений; в-третьих, в форме государственно-муниципальных учреждений и организаций, нацеленных на решение общих задач и реализацию общих функций. Данные формы взаимодействия органов государственного и муниципального управления не предполагают взаимную передачу полномочий. Тема государства. Самым главным институтом политической сферы жизнедеятельности общества является государство. Государство – это политический институт, организующий, координирующий и контролирующий жизнедеятельность людей и учреждений, а также обеспечивающий внутреннюю целостность и внешнюю безопасность своей территории. Государство обладает рядом отличительных признаков: Территория – часть земли, ограниченная государственной границей. К примеру, территория России составляет более 17 млн. кв.км. и граничит с 18 государствами, среди которых, Белоруссия, Украина, Грузия, Азербайджан, Казахстан и др. Суверенитет – независимость государственной власти в решении внутренних и внешних вопросов. Историческим примером нарушения суверенитета было военное вторжение Германии на территорию СССР без объявления войны. Публичная власть – власть, адресованная народу и служащая её интересам. Защита публичных интересов обеспечивается Конституцией – основным законом РФ, принятым 12 декабря 1993 года и обладающим высшей юридической силой. Аппарат управления и аппарат принуждения – органы государственной власти, решающие конкретные задачи и осуществляющие конкретные функции государства. Например, Госдума РФ обсуждает и принимает законопроекты, назначает на должность и освобождает от неё Председателя Центробанка, Председателя Счетной палаты и т.д. Наличие монопольных прав – издание законов, сбор налогов, эмиссия денег. Функции государства Функции государства, связанные с осуществлением власти делятся на внутренние и внешние. К внутренним функциям относятся: Правовая – издание нормативно-правовых актов и контроль за их соблюдением. Пример реализации: в РФ принят ФЗ «О защите прав потребителей», согласно которому потребитель имеет право на безопасность товара для жизни и здоровья. Для осуществления контроля над соблюдением данного закона создан специальный орган Роспотребнадзор. Политическая – обеспечение общественного порядка и стабильности, консолидация общества. Пример реализации: Конституция РФ гарантирует гражданам и организациям безопасное участие на митингах, в забастовках, оппозиционных движениях. Экономическая – государственное регулирование хозяйственной и производственной жизни страны, стимулирование предпринимательской активности граждан. Пример реализации: разработка Правительством РФ и утверждение Федеральным Собранием Государственного бюджета РФ, а также контроль над его реализацией. Социальная – обеспечение нормальных условий жизни населения путём выработки и осуществления образовательных, здравоохранительных, культурных программ, мер социальной поддержки. Примеры реализации: предоставление материнского капитала, повышение МРОТ, льготное ипотечное кредитование молодых семей. Правоохранительная – деятельность специальных органов государства, направленная на обеспечение соблюдения законных предписаний всеми членами общества. Пример реализации: сотрудники полиции задержали гражданина Г., подозреваемого в краже. Экологическая – деятельность по охране окружающей среды и рациональному использованию природных богатств во благо общества. Пример реализации: согласно статье 250 УК РФ загрязнение источников питьевого водоснабжения, повлекшее причинение существенного вреда животному или растительному миру наказывается штрафом в размере до 80 т.р. Культурно – воспитательная – деятельность по реализации культурных прав и свобод граждан (на образование, творчество, доступ к культурным ценностям, культурный досуг) а также воспитание духовно – нравственных законопослушных граждан. Пример реализации: празднование Дня Победы, государственная поддержка музеев, театров и других культурных учреждений. К внешним функциям относятся: Оборона страны и обеспечение национальной безопасности. Пример реализации: определение Военной доктрины – военно - политических, военно - стратегических и военно - экономических основ, обеспечивающих военную безопасность РФ. Дипломатические отношения, защита интересов государства на международной арене. Пример реализации: участие РФ в деятельности ООН, рабочие выезды министра иностранных дел РФ в иностранные государства и пр. Внешнеэкономическая деятельность. Пример реализации: создание Таможенного союза между Россией, Киргизией, Белоруссией, Казахстаном и Арменией в целях торгово - экономической интеграции и ликвидации таможенных пошлин. Участие в решении глобальных проблем современности. Примеры реализации: Совместная с другими странами - участницами ООН работа России по организации экологически чистого производства. Ратификация Россией Киотского протокола о сокращении выбросов парниковых газов в атмосферу для сдерживания глобального потепления. Форма государства Форма государства – это внутренняя структура государства, состоящая из формы правления, формы государственного устройства и политического режима. Форма правления характеризует способ образования государственных органов, форма государственного устройства определяет территориальное строение государства, а политический режим определяет средства и методы управления государством и обществом. Существуют две формы правления: монархия (наследуемая власть) и республика (выборная власть). Монархия бывает абсолютная и конституционная. В абсолютной монархии монарх правит единолично, сосредотачивает в своих руках законодательные, исполнительные и судебные функции, его власть не имеет ограничений. Примеры абсолютной монархии: Россия до февраля 1917 года, современная Саудовская Аравия. В конституционной монархии власть монарха ограничена парламентом. Существует два типа конституционной монархии: дуалистическая и парламентарная. В дуалистической имеются две властвующие силы: монарх и парламент. Законы издаёт парламент, монарх принимает важные решения: назначает Правительство, распускает Парламент, может наложить вето на принятый закон. Пример дуалистической монархии: Марокко. В парламентарной монархии монарх осуществляет преимущественно представительные функции, а властными полномочиями не обладает. Например, министр может не утвердить указ монарха и не исполнить его. Здесь сильна роль парламента. Правительство формируется парламентом, а назначается монархом. Пример парламентарной монархии: Великобритания. Республика бывает трёх типов: парламентская, президентская и смешанная. В парламентской республике сильна роль Парламента. Этот орган формирует Правительство из парламентского большинства партий, выносит вотум недоверия Правительству. Фактическим главой государства здесь является не президент, а премьер - министр (лидер партии), которого назначает Парламент. Президент в основном выполняет представительные функции (представляет своё государство на международной арене). Но при наступлении определённых обстоятельств Президент может распустить Парламент и объявить досрочные выборы. Примеры парламентской республики: Германия, Турция. В президентской республике сильна роль Президента. Он является главой государства и главой исполнительной власти, значит должность премьер - министра отсутствует. Президент не несёт ответственности перед Парламентом и не имеет права его распустить. Пример президентской республики: США. Смешанная или парламентско - президентская республика сочетает признаки первых двух типов. Пример смешанной республики: Россия. В нашей стране Президент избирается всенародным голосованием, становится главой государства и не входит ни в одну ветвь государственной власти. Парламент утверждает премьер – министра (главу Правительства), кандидатуру которого представляет Президент. Правительство ответственно как перед Парламентом, так и перед Президентом. Парламент может вынести вотум недоверия Правительству. Существуют две формы государственного устройства: унитарное государство, федерация. Унитарное государство имеет одноуровневую систему государственных органов и одноуровневое законодательство. Это значит, что в государстве функционируют единые центральные органы власти: один Парламент, одно Правительство, один глава государства, а региональные органы власти отсутствуют. Также в унитарном государстве действуют единая Конституция и единые законы. Из этого следует, что административно – территориальные единицы государства (округа, уезды) не обладают суверенитетом и всецело подчинены централизованным органам власти. По этой причине Парламент в таких государствах имеет одну палату. Нужно иметь ввиду то, что в рамках местного самоуправления автономия допускается. Примерами унитарных государств являются Франция, Греция, Украина, Япония. Ясно, что унитарная форма устройства возможна лишь в малочисленных государствах. А в государствах с большой численностью населения формой государственного устройства является федерация – союзное государство. В отличие от унитарного государства федерация имеет двухуровневую систему государственных органов (Федеральное Собрание РФ – Народное собрание РД, Правительство РФ – Правительство Калужской области) и двухуровневую систему законодательства (Конституция РФ – Конституция Республики Адыгея). Таким образом, в федерации имеются центральные и региональные уровни органов власти и законодательства. Значит административно – территориальные единицы (субъекты) федерации обладают суверенитетом, хотя и ограниченным. Парламент федерации состоит из двух палат, нижняя палата представляет интересы субъектов федерации. Примерами федерации являются Россия, США, Канада, Бразилия, Германия и др. Политический режим бывает двух типов: демократический и недемократический (авторитарный и тоталитарный). Публичная власть как основа государственного и муниципального управления. Публичная власть. В территориальном публичном коллективе — в обществе, субъекте федерации, территориальной автономии, муниципальном образовании — существуют, как их назвали в научной литературе, общие дела коллектива людей. Их необходимо регулировать, управлять ими, что является одной из причин необходимости публичной власти в обществе, муниципальных образованиях. В то же время общество в той или иной стране всегда (если исключить самые ранние стадии первобытного существования человека) структурировано и асимметрично. Оно состоит из разных социальных групп (рабочие, работодатели, крестьяне и т. д.), национальных (этнических) общностей. В нем действует множество общественных и иных объединений (партии, профсоюзы, женские организации, акционерные общества, религиозные объединения и др.). Свою роль в обществе играют выдающиеся личности. Различные социальные и иные общности отстаивают свои интересы, выдвигают определенные, общие для них требования. Такие интересы и требования могут противоречить интересам других общностей. В результате в обществе возникают противоречия и конфликты. Эти противоречия необходимо разрешать, иначе общество не может функционировать как целостный организм, ему грозят гражданская война, анархия и распад. Общество в самом себе должно искать и, как правило, находит средства для своего сохранения, выполнения общих дел и урегулирования социального противоборства, введения его в правовые рамки состязательности. Таким средством является прежде всего публичная (в данном случае государственная) власть. На определенной стадии развития прежняя родоплеменная организация перестала удовлетворять потребности общества. Для решения новых задач возникла иная, публичная власть, стали необходимы определенная организация, выделение особого слоя людей — «управленцев». Возникло государство со своей особой властью, органами, должностными лицами, армией. В результате перехода к оседлому образу жизни образовались городские и сельские общины, в которых были выборные органы и должностные лица. Они стали со временем муниципальными образованиями с другой разновидностью публичной власти (для решения вопросов местного значения). Публичная власть — это особое явление, состояние и отношение. Как явление она отличается от влияния или воздействия, о чем говорилось выше. Как состояние публичная власть призвана выражать и защищать общие интересы территориального публичного коллектива (хотя это не всегда так, бывают депутаты- преступники и мэры-взяточники) и потому обладает возможностью и способностью публичного (а не иного) принуждения к лицам и группировкам, нарушающим эти интересы. Возможность применения принуждения (предполагается, что в общих, общественных интересах) проистекает из воли коллектива (в современном государстве, муниципальном образовании он избирает решающие органы властвования). Как отношение публичная власть характеризуется не родственными связями (семья, род, племя), не зависимостями производственного характера (бригада, артель), а общественными, социальными отношениями, возникающими на базе общественных интересов в связи с потребностями жизнеобеспечения коллектива людей. Публичная власть в государстве и муниципальных образованиях обладает общими характеристиками, но волевые качества, формы принуждения, характер общественных отношений государственной публичной власти и муниципальной публичной власти неодинаковы. Муниципальная власть, ее органы не имеют таких полномочий, которыми обладают государственная власть и ее органы. Только органы государственной власти решают международные вопросы, организуют оборону страны, связь, железнодорожное и авиационное сообщение ит.д., только государственная власть может применять наиболее суровые формы принуждения (тюремное заключение и др.). Возможности и ресурсы государственной власти выходят далеко за пределы возможностей и ресурсов муниципальной публичной власти. «Своя» публичная власть (она реализуется в пределах предметов ведения тех или иных территориальных публичных образований и компетенции их органов, что устанавливается конституциями и законами) существует в субъектах федераций, территориальных автономиях. Однако верховный, суверенный характер имеет государственная власть (в федерациях — власть федерации)[1]. Она распространяется на всю территорию государства и, следовательно, на все территориальные публичные коллективы, имеет верховенство по отношению к власти в других публичных территориальных коллективах. Государственная власть: понятие, характеристики, принципы осуществления. Государственная же власть представляет собой особую разновидность социальной власти. В литературе по-разному понимается соотношение категорий "государственная власть" и "политическая власть". Согласно одной точке зрения, государственная власть - более узкая категория, чем политическая власть, ибо последняя осуществляется не только государством, но и другими звеньями политической системы общества: органами местного самоуправления, партиями, политическими движениями, общественными организациями и т.п. Так, в соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, хотя и осуществляют власть (ст. ст. 3, 12, гл. 8).Вместе с тем если государственная власть выступает от имени всего общества, то политическая - зачастую от какой-либо его части или социальной группы, являющейся субъектом политического властвования. В отличие от власти политической, государственная власть имеет свойственные ей три основные ветви - законодательную, исполнительную и судебную с соответствующими прерогативами (ст. 10 Конституции РФ). Иными словами, подобно тому как политическую систему общества нельзя сводить только к государству, так и политическую власть нельзя отождествлять с властью государственной. Государственная власть – это публично-политическое отношение господства и подчинения между субъектами, опирающееся на государственное принуждение, комплекс юридических прав и обязанностей этих субъектов. Государственная власть: 1) распространяется на все общество (это единственная власть, которая имеет отношение ко всем лицам, проживающим в данной стране, является общеобязательной); 2) носит публично-политический характер (призвана выполнять общественные функции, решать общие дела, упорядочивать процесс удовлетворения различного рода интересов); "Теория государства и права: учебник"3) опирается на государственное принуждение (имеет право применять силу, когда это необходимо для достижения законных и справедливых целей);4) осуществляется специальными лицами (чиновниками, политиками и т.п.);5) устанавливает систему налогов;6) организует население по территориальному признаку;7) характеризуется легитимностью и легальностью. Государственная власть в современном обществе базируется на совокупности изложенных ниже принципов:1) В юридической и политической практике представления о демократическом правовом государстве неотделимы от принципа разделения властей. Следует избегать упрощенного и догматического толкования этого принципа как механического разделения государственной власти на три ветви: законодательную, исполнительную, судебную. Взаимоотношения государства и общества. Основные направления взаимосвязи государства и общества Характер взаимоотношений между личностью, обществом в целом и государством определяет политический режим, степень демократизации публично-властных отношений в государстве. В современных развитых государствах взаимосвязь государства и общества определяется следующими обстоятельствами: Личность, ее права и свободы являются главным приоритетом учреждения и функционирования системы государственного управления; Отношения между государством и обществом строятся на демократических принципах; Функционирование системы государственного управления подчинено утвержденным в соответствии с демократическими ценностями и процедурами законам; Формирование системы государственного управления происходит на основе демократических институтов – посредством выборов; Со стороны общества реализуются контрольные процедуры в отношении законности и эффективности системы государственного управления, конкретных органов и должностных лиц, ее образующих; Сформированы и активно функционируют институты гражданского общества, деятельность которых направлена на реализацию функций общественного контроля в отношении системы государственного управления, на представление интересов общества и отдельных социальных групп или отдельных личностей в отношениях с государством для принятия эффективных управленческих решений органами и должностными лицами государственного управления, на совместное решение задач развития, на самоопределение по приоритетным вопросам и др. Институционализация государственного и муниципального управления. Процесс институционализации государственного управления Понятие государства как социального института Термин "институт" произошел от латинского означает "учреждение, установление"[1]. Появившись в категориальном аппарате социологической науки благодаря трудам О. Копта и Г. Спенсера, понятие "институт" стало одним из центральных в социологии[2]. Г. Спенсер рассматривал институты как образования, возникшие эволюционным путем, развитие которых связано с осуществлением определенных функций в обществе[3]. А. Гелен предложил антропологическое объяснение причинам появления социальных институтов. Он исходит из того, что человек — это "недостаточное существо", он не может быть результатом естественного отбора. Недостаточность человека изначально предполагает общество, в котором человек только и может возникнуть. Общество с помощью культуры передает индивиду отработанный предками набор стереотипных привычек, заменяющих инстинкты. Привычки обладают огромной силой сопротивления потоку времени. Человек руководствуется ими не задумываясь, автоматически. Институты возникают уже па основе привычек как сложные их соединения. Институты, закрепляясь в языке, создают стабильность внешнего мира и его объективность. По мнению А. Гелена, общение всегда опосредовано институтами. Т. Парсонс, давая характеристику социальной системе, отдельно выделил институциональный уровень, "где решаются вопросы общего порядка". Он показывает, что именно здесь создается система статусов и ролей, которая позволяет людям взаимодействовать, начиная с технического уровня, где осуществляется непосредственное взаимодействия, до социетального, где решаются цивилизационные задачи. Институциональный уровень выполняет наблюдательные, контролирующие и регулирующие функции по отношению к другим уровням с целью сохранить в обществе в целом и в каждом из его компонентов состояние равновесия. П. Бергер и Т. Лукман под институтами понимают типизацию опривы-ченных действий и деятелей и видят их предназначение в контроле человеческого поведения посредством установления определенных образцов из ряда других возможных. Процесс институционализации они видят как процесс хабитуализации (опривычивания) ролей других. Под ролями Бергер и Лукман понимают тины деятельности в контексте объективного запаса знаний, общего для данной совокупности деятелей (акторов). Д. Норт определяет институты как правила игры. Он пишет, что предприниматели, создавая организации, производят институциональные изменения, потому что этим обретают новые или видоизмененные альтернативные возможности. Предприниматели создают институциональные изменения, изменяя правила и санкции или их эффективность6. Однако сам Норт налагает серьезные ограничения на свою конструктивистскую теорию институтов. Он требует учета менталитета, который будет ограничивать рациональный выбор и влиять на создание институтов. Институты имеют более глубокие корни, чем может показаться па первый взгляд. Отказ от учета этих корней ведет к поспешности и политическим ошибкам. В конечном счете Норт приходит к выводу, что институциональные изменения могут быть только постепенными — "инкрементными" и зависящими от пути развития. Таким образом, институт — исторически сложившиеся установление, органично вошедшее в социальную жизнь, определяющее и организующее ее. Институт — это не какое-либо новое явление социальной реальности, а качественная характеристика уже существующего, т.е. социальное явление может как приобрести ее, так и утратить. Государство является одним из основополагающих социальных институтов современного общества. В этом качестве государство организует политическую жизнь в систему статусов, ролей и санкций. Будучи системой исторически сложившихся социальных установлений, оно влияет и на остальные сферы общественной жизни. Идея институционализации государственного управления не так очевидна, как представляется. В течение длительного исторического времени власть была персонифицирована, т.е. исходила от определенной исторической фигуры. Почитание этой фигуры было не случайным, она объявлялась священной. Древнеегипетские папирусы не скупились на создание разнообразных и напыщенных титулов — "могущественный из могущественных", "великое Солнце великого Египта". Близкое понимание демонстрировали французские короли. Монарх в силу имеющейся у пего королевской власти занимает промежуточное положение между Богом и остальными людьми. Вспомним "короля-солнце" Людовика XIV с тезисом "Государство — это я". Эта концепция, называемая "сакрализация власти" (от лат. — священный), фактически позволяла правителю подменять собой государство, само же государство носило священный характер и ему были присущи некоторые признаки сакральных институтов. Институциональная идея государства отождествлялась с Богом, религией, церковью. Важно отметить, что государство может рассматриваться как сакральный социальный институт и в условиях светского общества, если на смену церковной приходит гражданская религия. Как отмечал социолог Р. Белла, гражданская религия может порождать сильные чувства национальной солидарности и цели. По его мнению, гражданская религия характерна для современных США. Бесспорным проявлением гражданской религии является теория коммунизма при СССР. Дадим характеристику государства как сакрального социального института: • • идея государства связывается с высшей ценностью, благом, идеалом, авторитетом и занимает в ценностной иерархии общества высшую ступень, становясь святыней; • • государство требует от человека готовности подчиняться своим идеям вне зависимости от чувства собственной безопасности; • • государственный институт связывается с коллективным сознанием или бессознательным, с коллективными архетипами, верованиями, чувствами; • • государство может вызывать благоговение, восхищение, ужас, уважение, страх; • • через определенные ритуалы государственная идея реализуется в сфере повседневного, индивидуального или социального человеческого мира; • • государственная идея проецируется через разные формы общественного сознания (религию, идеологию, науку, искусство) и способна к трансформации одной в другую. В XVII—XVIII вв. под влиянием нарождающейся буржуазии и ее стремления устанавливать общие правила государство стало рассматриваться как орган, регулирующий социальную жизнь с помощью норм права. Таким образом, при становлении государства как инструментального социального института сакральные нормы заменяются на нормы права, которые являются результатом или соглашения сторон, или отчуждения нормотворческой деятельности в пользу государства. Идея государства как инструментального социального института имеет определенные положительные и негативные стороны. К положительным можно отнести упрощение порядка деятельности государства, повышение ее прозрачности. Государство стремится рационализировать прежде всего сферы государственного управления, но может быть нейтральным по отношению к другим сферам, например политике или экономике. Вместе с тем идея государства как инструментального социального института имеет свои недостатки. Оно слабо консолидирует общество из-за того, что правила выполняются лишь формально, правящая бюрократия "живет своей жизнью". В ответ на распространение бюрократических правил возникают различные формы уклонения и бойкотирования государственных институциональных норм, которые подрывают институты общества. Самая большая опасность возникает, если в ответ на избыточную рационализацию со стороны государства возникают систематизированные латентные (т.е. скрытые, внешне не проявляющиеся) практики уклонения от них. Это может привести к появлению институтов, "параллельных" с государственными, выполняющих социальные функции вместо государства (например, рэкета и "крыш" перестроечного периода). Несмотря на указанные недостатки, идея государства как инструментального социального института является господствующей в большинстве современных стран. Как концепция, преодолевающая недостатки сакральной и инструментальной, обычно выдвигается идея строительства государства как коммуникативного социального института. Государство рассматривается не как глава, а как координатор (модератор) системы институтов государства и гражданского общества. При этом государством инициируется такая система институтов, которая позволяла бы людям в дискуссии, направленной па взаимопонимание, совместно планировать и осуществлять материальное производство, определять политические цели. Фактически государство здесь выступает как институциональная форма демократического пути принятия решений. Таким образом, под государством как социальным институтом понимается устойчивый исторически сложившийся социальный порядок осуществления государственной власти, который создает систему статусов и ролей, позволяющую выполнять функции управления и координации общественной жизни. Этот порядок может иметь несколько типов: сакральный, инструментальный и коммуникативный. В современном обществе преобладает инструментальный тип, основанный нa создании и соблюдении норм права и четкой иерархии государственных должностей. При этом развитые западные страны стремятся к переводу государства в институт коммуникативного типа, предполагающий участие населения в реализации общественных задач и резкое сокращение чисто государственных полномочий. Государственный орган. Государственные органы – особый вид организаций. Государственный орган – это организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией, издающую правовые акты от своего имени, выполняющую функции, образование, структура и деятельность которой регламентированы правом. Исполнительные органы государственной власти: - осуществляют исполнительно-распорядительную, административную деятельность, властные полномочия в отношении других организаций, граждан; - как правило, имеют постоянные штаты, в них работают государственные служащие; - образуются вышестоящими органами; - подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам исполнительной власти; - их образование, структура в основном регламентируется нормами административного права. Орган – коллектив граждан, состоящий из государственных служащих и иных работников. Поэтому между ними распределены функции, полномочия. Каждый орган имеет организационную структуру. Административно-правовой статус органа государственной исполнительной власти как статус коллективного субъекта состоит из трех блоков: 1) целевого, включающего нормы о целях, задачах, функциях, принципах деятельности; 2) организационно-структурного, который включает в себя правовые предписания, регламентирующие: - порядок образования, реорганизации, ликвидации органа; - его структуру; - его линейную и функциональную подчиненность; 3) компетенции как совокупности властных полномочий и подведомственности. В зависимости от правовой основы образования можно различать органы, создаваемые на основе конституций, текущего законодательства и подзаконных актов. По содержанию деятельности отличаются органы общей и специальной компетенции. Органы общей компетенции: президентуры, правительства, администрации – несут ответственность за положение дел в соответствующем государстве, области, крае, городе федерального значения, округе. Они руководят многими органами отраслевой и функциональной компетенции, работу которых они объединяют. Они выполняют все общие административные функции. Органы специальной компетенции осуществляют отраслевое (внутриведомственное) либо межотраслевое (функциональное, межведомственное) управление, либо одновременно и то и другое. Так различают органы специальной отраслевой, функциональной, смешанной компетенции. По порядку решения вопросов органы исполнительной власти делятся на едино начальные и коллегиальные. Коллегиальных сейчас немного (правительства, например). В процессе административной реформы расширяли единоначалие в системе исполнительной власти. Необходимо отметить, что оно сочетается с совещательной коллегиальностью – коллегии министерств, различные советы вырабатывают рекомендации, которые проводятся в жизнь единоличными актами руководителей. |