Вступительные экзамены на факультет Государственное и муниципальное управление. Экзамен 1. Система государственного и муниципального управления Тема Тема государственного и муниципального управления
 Скачать 3.24 Mb.
|
Механизм государственного и муниципального управления. Механизмы государственного управленияГосударственное управление осуществляется посредством обширного спектра инструментов, содержание и формы которых отвечают целям и задачам государственного управления в целом и по конкретным направлениям (в определенных сферах). Среди них в первую очередь выделяют следующие типы инструментов публичного управления: меры, средства, мезанизмы. Использование термина «механизм» позволяет представить упорядоченную деятельность органов государственного управления, посредством которой они достигают поставленных целей. Механизм государственного управления — это совокупность взаимосвязанных принципов, методов, технологий и средств воздействия субъекта государственного управления на объект государственного управления. Средства государственного управления (рычаги, инструменты) — это все то, с помощью чего можно управлять государством, в том числе ориентиры, предполагаемые последствия, критерии выбора и оценки, ограничения, требования и т. д. Важную роль в составе механизмов государственного управления играет нормативно-правовой компонент, в рамках которого осуществляется постановка целей, задач, определение средств и источников финансирования деятельности субъектов государственного управления, распределяются полномочия и предметы ведения, устанавливаются порядок и правила деятельности институтов государства в определенной сфере. Механизмы государственного управления, которыми пользуются государственные органы, представляют собой результат сознательной деятельности. Государственными регуляторами человеческого поведения в любом государстве выступают прежде всего ценности и нормы. Ценности, в самом общем виде, это какие-либо материальные или духовные блага, которые тому или иному индивиду, социальной группе или обществу в целом представляются очень значимыми и потому в высокой степени желательными для получения, сохранения, реализации и т. д. Эти ценностные ориентации детерминируют их поведение. В этом и заключается роль ценностей в качестве регуляторов человеческого поведения. Ценности, на которые ориентируются люди в человеческом сообществе, оказываются различными, и даже противоположными. При этом в реальности поведение субъекта — человека, социальной группы, организации, государственного органа — может ориентироваться на совсем иные ценности, чем провозглашается на словах. Ориентация на ценности лежит или, по крайней мере, должна лежать в основе государственного управления. И задача контролирующих государственных органов — выявлять на какую ценность ориентирована деятельность государственных служащих, соответствует ли эта ориентация целям государства, совпадает ли провозглашаемое с реальностью. Выяснение этого позволяет в ряде случаев повысить эффективность государственного управления. Например, выясняется, что главной ценностью, на которую ориентировано государственное управление в конкретном государственном органе является качество предоставляемых государственных услуг, а на деле государственные служащие «гонят количество» в ущерб качеству. Другим регулятором жизнедеятельности людей в обществе выступают правовые и моральные нормы. Те или иные правовые нормы лежат в основе деятельности государственного органа. Однако на практике деятельность государственных органов и должностных лиц нередко осуществляется с более или менее значительными отступлениями от различных правовых и моральных норм. Упорядочение человеческой жизнедеятельности во всех ее проявлениях, во всех сферах общественной жизни осуществляется с помощью государственных институтов. Важным элементом механизма государственного управления выступает государственный контроль. Этот механизм представляет собой систему государственных органов, опирающихся на правовые требования, предявляемые к индивидам и их объединениям. В современном государственном управлении используется множество механизмов: 1) механизм правового регулирования государственного управления; 2) механизм парламентского расследования; 3) механизм контроля за использованием государственной собственности, деятельностью стратегически важных корпораций; 4) механизм «социального контракта»; 5) механизм формирования и реализации государственной политики (предусмотрен Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 390 «О безопасности»[1]); 6) механизм государственного принуждения (отсутствие механизмов государственного принуждения зачастую порождает неисполнение нормативных правовых актов); 7) механизм распределения государственных ресурсов; механизм государственного регулирования цен; механизм бюджетного финансирования; механизм регулирования социально-политических конфликтов и др. И. В. Понкин к механизмам государственного управления относит: 1) организационные; 2) нормативно-правовые; 3) социальные; 4) институциональные; 5) политические; 6) судебные; 7) экономические; 8) информационные и др.[2] Организационный механизм государственного управления — это совокупность юридически урегулированных способов (приемов) и алгоритмов возможных или обязательных административно распорядительных, организационных и иных действий должностных лиц публичной администрации, посредством которых осуществляется государственное управление в части решения комплекса взаимосвязанных проблем или реализации одной или нескольких связанных функций публичной власти. Нормативно-правовой механизм государственного управления — это совокупность юридических средств (правовых методов, материальных и процессуальных норм права, в том числе технических норм, и актов праворсализации), предусмотренных в рамках компетенции органа государственного управления для обеспечения исполнения им своих полномочий по отдельному предмету ведения или отдельному вопросу. Социальный механизм государственного управления — это выстраиваемые в определенной устоявшейся логике, по определенному алгоритму социальные взаимоотношения и отношения между публичной администрацией и объектом управления (обществом или его сегментом), а также реализуемый в рамках этих отношений комплекс повторяющихся и воспризводящихся действий, опосредованно позволяющие обеспечить достижение целей и решение задач государственного управления. Институциональный механизм государственного управления — это система (или ее сегмент) государственных органов и их внутриструктурное устройство, а также совокупность государственных должностей, посредством функционирования которых (исполнения полномочий по которым) реализуется государственное управление. В Указе Президента Российской Федерации «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» от 7 мая 2012 г. № 601 Правительству Российской Федерации поставлена задача до 1 сентября 2012 г. представить в установленном порядке предложения по разработке новых механизмов формирования общественных советов при органах государственной власти Российской Федерации, предусматривающие: 1) отказ от формирования таких советов органами государственной власти Российской Федерации самостоятельно и обязательное участие общественных палат в их формировании; 2) обязательное участие в деятельности общественных советов независимых от органов государственной власти Российской Федерации экспертов и представителей заинтересованных общественных организаций. В современной России от государственных органов требуются новые подходы к совершенстванию механизма взаимодействия с некоммерческими организациями. Во многом это обусловлено активизацией деятельности институтов гражданского общества. Запуск механизмов государственного управления происходит в соответствии с определенными процедурами, без которых они не сработают. Так, прежде чем завести механизм урегулирования социально-политического конфликта, необходимо привести конфликта- логическую экспертизу, ведь ни один конфликт не похож па другой. Механизм государственного управления отражает взаимодействие разных элементов государственного управления, имеющих характер устойчивых зависимостей и причинно-следственных связей. Это позволяет рассматривать механизм государственного управления в качестве эффективного (с точки зрения общества) орудия познания реальной действительности и научно обоснованного воздействия государства на происходящие процессы. Отвергая возможность «автоматического» проявления и действия в сфере государственного управления объективных закономерностей, общество создает мощный механизм целеустремленного регулирования управляемых процессов. Механизм государственного управления стабилен и динамичен одновременно. В этой связи отметим, прежде всего, изменения, происходящие в механизме государственного управления «высшего уровня», т. е. в механизме управления государством в целом. Здесь постепенно формируется комплексный подход, отражающий усиливающуюся взаимосвязь всех сторон социального организма, с одной стороны, и возросшие возможности цельного и более обоснованного совершенствования механизма государственного управления — с другой. Принципиальные изменения в механизме государственного управления в целом предопределяют направленность преобразований и усовершенствований в механизмах управления отраслями, сферами и т. п. Обнаруживается своего рода «цепная реакция», которая нередко начинает свое движение от механизмов государственного управления низшего уровня к механизмам государственного управления более высокого уровня. В любом случае взаимодействие это должно быть полным и действенным, исключающим явления диспропорций и неравномерности развития государства, а также неодинаковые темпы совершенствования разных видов механизмов государственного управления. Иначе достигнутый в определенной сфере эффект может как бы перекрыться потерями, неизбежными в других сферах. Разумеется, степень динамичности механизмов государственного управления разных уровней нс может быть одинаковой. В большей мере подвижны и адаптивны менее сложные механизмы государственного управления; напротив, для крупных механизмов государственного управления требуются более заметные перемены в управляемых процессах, более продолжительное время для перестройки отдельных элементов, новой «отладки» их взаимодействия между собой. Известная автономность механизмов государственного управления разных уровней предполагает в то же время возможность относительно локальных изменений. Механизм государственного управления подразделяется на несколько подсистем: кадровую, организационную, экономическую, финансовую, бюджетную и др. Данные подсистемы между собой взаимосвязаны и взаимообусловлены, составляя сложную интеграционную совокупность. Регулирование или совершенствование одной из них влечет изменения в другой или цепную реакцию по всему механизму государственного управления. Построение рациональной и эффективной системы государственного управления невозможно лишь на основе интуиции и опыта государственных чиновников. Решение данной задачи требует использования ряда теоретических положений, получивших название принципов управления. Понятие «принцип» (лат. Principium - основа, начало), как правило, используется в двух значениях: 1) основное, исходное положение какой-либо теории, учения; основное правило деятельности; 2) внутреннее убеждение, взгляд на вещи, определяющие норму поведения. Принципы государственного управления — эго правила, которыми руководствуются или должны руководствоваться субъекты государственного управления в определенных условиях социально- экономического развития в целях обеспечения эффективного функционирования и развития государства и его административно- территориальных образований. Принципы государственного управления определяют требования к системе, структуре, процессу и механизму государственного управления. В научной и учебной литературе нет единой классификации принципов государственного управления. В качестве примера рассмотрим перечень принципов государственного управления, сформулированных Г. В. Атаманчуком[3] и В. И. Кноррингом[4]. Г. В. Атаманчук дает следующий перечень принципов государственного управления: 1. Принцип объект ивности государст венного управления является исходным и обуславливает необходимость следовать во всех управленческих процессах требованиям объективных закономерностей (естественно-природных и общественно исторических) и реальным возможностям общественных сил. Он выражает зависимость системы государственного управления: а) от характера, уровня развития и закономерностей общества, прежде всего тех его компонентов, которые выступают управляемыми объектами; б) общественных целей, поставленных и решаемых в данный исторический отрезок времени; в) наличных средств и ресурсов, подлежащих вовлечению в управление; г) внутренних закономерностей функционирования и развития управления как определенного системного общественного явления. 2. Принцип демократизма государственного управления имеет основополагающее значение для функционирования и развития современного государства. Этот принцип подчеркивает, что именно народ является носителем суверенитета и единственным источником государственной власти, воспроизводит народовластие в государственном управлении. Он менее всего сводится к проведению государственными органами в обществе референдумов или избирательных кампаний, а предполагает пронизывание потребностями, интересами и целями жизнедеятельности людей (своих сограждан) всех элементов государственного управления (политики, целей, функций, структуры, процесса, результатов управления и т. д.). К сожалению, нередко демократизм государственного управления иссякает с занятием депутатских мест и государственных должностей. 3. Принцип правовой упорядоченности государственного управления. Этот принцип объективно обуславливает необходимость законодательного определения основных аспектов целей, функций, структур, процесса, самих принципов государственного управления. В истории России принцип правовой упорядоченности государственного управления редко воспроизводился: вместо правовой нормы, принятой в демократической правовой процедуре, упор обычно делался на руководящую волю, к тому же харизмати- чески обрамленную, способную якобы решать все проблемы. 4. Принцип законности государственного управления требует установления в государственном управлении ясного в понимании и последовательного в реализации режима повсеместного и полного исполнения законов и нормативных правовых актов. Без законности нет правового государства. 5. Принцип разделения властей в государственном управлении. Несмотря на некоторые издержки реализации данного принципа, его глубинное значение состоит в том, что применение реального разделения властей в государственному управлении позволяет избежать тирании, обеспечить и гарантировать принадлежность власти народу. 6. Принцип федерализма государственного управления призван отражать всю многогранность территориальной, социальной и национальной организации жизнедеятельности общества, дифференцировать и конкретизировать возможности власти применительно к региональной и локальной специфике объективных условий и субъективного фактора, приближать власть и управление к человеку и окружающим его проблемам. 7. Принцип публичности государственного управления гоже воспроизводит демократическую, правовую (если таковая имеется) государственность и обеспечивает связь государственного управления с обществом, гражданами. Этот принцип предполагает: а) доступность государственного управления для граждан, что связано с их правом выбора состава соответствующих органов и участия в их деятельности; б) открытость (она более емкая, чем гласность), функционирования органов государственной власти и местного самоуправления; в) общественный контроль, в том числе через средства массовой информации, за основными государственно-управленческими процессами; г) судебный контроль за соблюдением в процессах государственного управления конституционно закрепленных интересов общества, прав и свобод граждан. На взгляд В. И. Кнорринга, принципы управления универсальны, обладают всеобщим характером и должны реализовываться на всех уровнях государственного управления, подлежат реализации при формировании любого управленческого решения[5]. В. И. Кнорринг сформулировал следующие основные принципы государственного управления: Научные школы, изучающие государственное и муниципальное управление. Ведущие школы и направления в теории государственного управления Существуют две основные школы — основательницы теории государственного управления: школа научного менеджмента Ф. Тейлора и школа человеческих отношений Э. Мейо и Ф. Ротлисбергера. Их противостояние дало возможность зарождения других школ. На данный момент известно пять основных общеизвестных школ теории государственного управления. Школа научного менеджмента возникла в начале прошлого столетия и получила название «классическая», или «традиционная», до сих пор она считается самой распространенной школой госуправления. Основным ее направлением является управленческая система, которая планируется заранее, все процессы и директивы спускаются сверху по нижним отделам. В этой школе используется метод «кнута и пряника», любые отклонения в выполнении распоряжений считаются нарушением дисциплины и процесса деятельности. Это замкнутая система, человеческий фактор мало ценится и не учитывается в процесс производства. Но в тоже время именно классическая школа дала толчок к развитию научного управления. Школа человеческих отношений, которая ставила человеческий фактор в деятельности организационной структуры на одно из первых мест. Активно изучалась психология работников, природа конфликтных ситуаций, внутригрупповых отношений. Разрабатывались методы повышения эффективности управленческой деятельности на основе сотрудничества с работниками, построения коммуникативных отношений внутри структуры. Школа эмпирическая, основанная Г. Кунцем, направлена на изучение и сочетание теоретических исследований и практических применений управленческих методов. Г. Кунц многие постулаты позаимствовал у классической школы и школы человеческих отношений, которые он пытался объединить в новое направление в теории управления. Школа социальных систем объединяет все направления с целью выявления жизнеспособных методов управления и их интеграции в производство. Главным девизом создателей этой школы считается получение определенного удовлетворения, которое необходимо для продления процесса производства или управления. Новая школа науки управления основана на применении электронно-вычислительной техники, математических методов, современных технических средств. Основной задачей школы является повышение эффектности принимаемых управленческих решений. Подход основателей новой школы науки управления заключается в нормативном изучении проблемы, требующей управленческого решения. Многие современники спорят о том, что данная школа не имеет права на самостоятельное существование в таком качестве, так как ей не хватает определенной концепции, а методы и результаты исследований не дадут фундаментальных выводов. |