|
|
Вступительные экзамены на факультет Государственное и муниципальное управление. Экзамен 1. Система государственного и муниципального управления Тема Тема государственного и муниципального управления
Взаимоотношения государственной и муниципальной власти, разграничение полномочий.
|
|
Отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, являются полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов РФ, отдельными государственными полномочиями субъектов РФ — законами субъектов РФ. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ законами субъектов РФ допускается, если это не противоречит федеральным законам.
Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ.
При этом органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, — на срок действия этих полномочий. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.
Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий
в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
Положения федеральных законов, законов субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год законом самого субъекта федерации о собственном бюджете на очередной финансовый год при условии, если данными законами предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.
Субвенция (от лат. subvenire — приходить на помощь) — вид денежного пособия местным органам власти со стороны государства, выделяемого на определенный срок на конкретные цели; в отличие от дотации подлежит возврату в случае нецелевого использования или использования не в установленные ранее сроки.
Федеральные законы, законы субъектов РФ, регламентирующие передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, могут содержать положения, предусматривающие обязанность органов местного самоуправления использовать по определенному назначению передаваемые в муниципальную собственность материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий.
По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Федерации, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением. Кроме того, органы местного самоуправления:
• несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств;
• вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 Закона о местном самоуправлении, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами;
• вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
Органы государственной власти осуществляют контроль за реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.
В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.
|
Принципы территориальной организации местного самоуправления.
Основы местного самоуправления и гарантии его осуществления
Территориальная организация местного самоуправления
В результате изучения главы студент должен:
знать
• базовые нормативные правовые акты, устанавливающие территориальные основы местного самоуправления в Российской Федерации;
• особенности организации местного самоуправления в ЗАТО, наукоградах и пограничных территориях;
уметь
• компетентно давать характеристику различных видов муниципальных образований, раскрывать процедуры их преобразования и упразднения, а также порядок установления границ муниципальных образований;
• толковать и применять муниципальные правовые нормы, закрепляющие территориальные основы местного самоуправления;
• юридически правильно квалифицировать факты нарушения Закона о местном самоуправлении 2003 г. при преобразовании и упразднении муниципальных образований, а также при установлении и изменении их границ;
владеть навыками
• проведения юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов по вопросам преобразования и упразднения муниципальных образований, а также установления и изменения их границ;
• юридической консультации граждан по вопросам территориальной организации местного самоуправления.
Понятие и принципы территориальной организации местного самоуправления
Территориальная организация местного самоуправления представляет собой упорядоченную организацию местного самоуправления в целях обеспечения его эффективного функционирования в рамках обособленной территории с четко установленными границами.
Территориальная организация местного самоуправления обеспечивает распределение муниципальной власти по населенным пунктам, группам населенных пунктов, а также по районам, городам. Поэтому в целях организации местного самоуправления определяются размеры территорий и устанавливаются границы муниципальных образований (поселений, муниципальных районов, городских округов и др.), в пределах которых осуществляется муниципальная власть.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. закрепляет следующие виды муниципальных образований: городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.
Сельское поселение – это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и др.), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Городское поселение – это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения меж поселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
Городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Законом о местном самоуправлении 2003 г. вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
Внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Проведение в субъектах РФ значительных территориальных преобразований, направленных на формирование двухуровневой системы местного самоуправления в соответствии с положениями названного Закона, привело к двукратному росту числа муниципальных образований. На 1 июля 2012 г. в Российской Федерации насчитывалось 23 139 муниципальных образований (для сравнения, на 1 апреля 2002 г. – 12 544), из них: 515 городских округов; 1822 муниципальных района; 1709 городских поселений; 18 836 сельских поселений; 257 внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. По сравнению с данными на 1 марта 2011 г. общее количество муниципальных образований сократилось на 124 единицы[1].
В соответствии с Законом о местном самоуправлении 1995 г. многие авторы пытались выработать критерии территориальной организации местного самоуправления[2]. Довольно успешную попытку предпринял К. Ф. Шеремет. По мнению указанного автора, основы территориальной организации местного самоуправления определяются:
– во-первых, поселенческо-территориальным принципом установления границ муниципального образования;
– во-вторых, необходимостью учета мнения населения при учреждении муниципальных образований, установлении и изменении их границ, а также при преобразовании и упразднении муниципальных образований;
– в-третьих, возможностью "двухуровневой" организации местного самоуправления;
– в-четвертых, равенством условий институционализации муниципальных образований[3].
По мнению Е. С. Шугриной, территориальное деление муниципалитетов должно определяться следующими положениями:
– четкостью в определении территориальных границ местного самоуправления. Право решения этого вопроса принадлежит субъектам РФ в соответствии с конкретными обстоятельствами;
– осуществлением местного самоуправления по общему правилу на всей территории РФ. Все субъекты РФ обязаны обеспечить населению соответствующих территорий право на местное самоуправление. Исключение из общего правила может быть предусмотрено только федеральным законом, исходя из предписаний ч. 3 ст. 55 Конституции о частичном или полном ограничении прав и свобод человека и гражданина;
– целостным единством территории местного самоуправления, определяемым непрерывностью границ муниципальных образований;
– непрерывностью функций муниципальной власти. Органы местного самоуправления действуют на всей территории местного самоуправления в соответствии с установленными полномочиями. Решения этих органов распространяются на все объекты местного самоуправления и на всех участников соответствующих власти отношений;
– заселенностью территории местного самоуправления, которая должна достигать определенной степени плотности. Деление территорий местного самоуправления определяется исходя из численности населения;
– институционализацией муниципальных образований, предполагающей организационно-функциональную структуризацию (образование органов местного самоуправления, закрепление форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления), обеспеченность материальными ресурсами (объектами собственности) и финансовыми средствами (местный бюджет, субвенции, дотации), коммуникациями, услугами и др.[4]
Все эти требования являются основными, и они отражены в обновленном законодательстве в качестве элементов содержания принципов территориальной организации местного самоуправления. Вместе с тем с учетом новелл Закона о местном самоуправлении 2003 г. они нуждаются в уточнении.
Система принципов территориальной организации местного самоуправления, обновленная и упорядоченная, включает в себя следующие положения:
1. Местное самоуправление осуществляется па всей территории РФ. В п. 1 и 2 ч. 1 ст. 11 Закона о местном самоуправлении 2003 г. устанавливается, что территория субъекта РФ, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями; территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов. Согласно п. 4 ч. 1 ст. 11 указанного Закона в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Из этого следует, что юрисдикция органов местного самоуправления распространяется в равной мере на все земли в границах муниципального образования независимо от их целевого назначения, нахождения в разных формах собственности.
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 № 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22.03.1999 “О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области”" была выражена четкая правовая позиция о невозможности отказа от местного самоуправления или его упразднения: "Граждане имеют право на участие – непосредственно или через своих представителей – в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования. Любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него. Возможность же полного упразднения местного самоуправления на определенной территории, предусмотренная пунктами 3 и 4 статьи 81
Устава (Основного Закона) Курской области, противоречит предписаниям Конституции Российской Федерации и федеральных законов об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации, закрепленную в Конституции Российской Федерации (статья 3, части 1 и 2; статьи 12 и 131, часть 1)".
2. Местное самоуправление осуществляется на определенных территориях, отграниченных друг от друга. Согласно ст. 131 Конституции местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. В соответствии с Конституцией Закон о местном самоуправлении 1995 г. в качестве территории местного самоуправления также определял городские, сельские поселения и иные территории: поселки, станицы, районы, уезды, сельские округа, волости, сельсоветы и т.п. В отличие от него Закон о местном самоуправлении 2003 г. четко определяет пять видов муниципальных образований (городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения) и не допускает осуществления местного самоуправления на иных территориях.
В ст. 10 Закона о местном самоуправлении 2003 г. ограничивается компетенция субъектов РФ, которые прежде самостоятельно определяли критерии установления территорий местного самоуправления. Так, например, в соответствии со ст. 12 утратившего силу Закона Карачаево-Черкесской Республики от 20.12.1996 № 223-XXII "О местном самоуправлении в Карачаево-Черкесской Республике" местное самоуправление в Республике осуществлялось только в границах населенных пунктов (городов, поселков городского типа, станиц, аулов, сел). В Ставропольском крае территории муниципальных образований устанавливались "в соответствии со сложившимся административно-территориальным устройством Ставропольского края и соответствуют территориям административно-территориальных единиц: районов; городов; других административно-территориальных единиц, являющихся частью городского поселения; сельсоветов, поссоветов, включающих в себя несколько населенных пунктов, имеющих общие для этих поселений административные границы и имеющих свой административный центр; отдельных поселков, сел, станиц, иных поселений", что предусматривалось ранее действовавшей редакцией Закона Ставропольского края от 31.12.1996 № 46-кз "О местном самоуправлении в Ставропольском крае". Согласно ст. 9 Закона Ростовской области от 15.01.1996 № 9-ЗС "О местном самоуправлении в Ростовской области, также утратившего силу, территориями муниципальных образований являлись территории районов, городов областного значения, а также территории частей городов областного значения. В Краснодарском крае вообще четко не закреплялись виды муниципальных образований ни в ранее действовавшей редакции Устава Краснодарского края (см. Закон Краснодарского края от 18.07.1997 № 95-КЗ "О внесении изменений и дополнений в Государственный Устав Краснодарского края"), ни в законе о местном самоуправлении. Так, в п. 2 ст. 76 Устава Краснодарского края указывалось, что "местное самоуправление осуществляется в границах муниципальных образований", а в ст. 7 утратившего силу Закона Краснодарского края от 22.11.1995 № 18-КЗ "О местном самоуправлении в Краснодарском крае", что "территории муниципальных образований устанавливаются законом Краснодарского края".
Со вступлением в силу Закона о местном самоуправлении 2003 г. существование иных (кроме четко определенных на федеральном уровне) видов муниципальных образований становится невозможным. Соответствующие изменения уже внесены в законодательство субъектов РФ. Так, в ст. 8 нового Закона Ставропольского края от 02.03.2005 № 12-кз "О местном самоуправлении в Ставропольском крае" закреплено положение о том, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Ставропольского края в городских, сельских поселениях, городских округах, муниципальных районах. Аналогичным образом сформулирована и ст. 6 Закона Краснодарского края от 07.06.2004 № 717-КЗ "О местном самоуправлении в Краснодарском крае".
3. Территория муниципального образования должна быть такой, чтобы проживающее в ее границах население было объединено общими интересами в тех вопросах, решение которых отнесено к ведению местного самоуправления. В соответствии с п. 15 ч. 1 ст. 11 Закона о местном самоуправлении 2003 г. границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.
4. Статусом муниципального образования может наделяться только населенная территория. Отсюда следует, что квалифицирующим признаком муниципального образования является наличие населения. Численность населения является очень важным фактором. В зависимости от численности населения происходит, например, деление городов на мелкие, средние, крупные и т.п. В Законе о местном самоуправлении 2003 г. несколько норм посвящено особенностям учета численности населения.
Так, в границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1 тыс. человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3 тыс. человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1 тыс. человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3 тыс. человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тыс. человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения. В соответствии с законами субъектов РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тыс. человек. На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения, и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.
5. Не допускается подчинение одного муниципального образования другому. Гарантией этого должно стать наличие у каждого типа муниципального образования особого круга вопросов местного значения, собственного бюджета и муниципальной собственности. В то же время не исключается возможность договорных форм сотрудничества между муниципальными районами и поселениями, входящими в их состав. На практике реализация этого принципа вызовет массу противоречий.
Все вышеуказанные принципы территориальной организации местного самоуправления в своей совокупности представляют целостную систему, т.е. органическое единство, и разветвление этого единства на внутренне согласованные и взаимосвязанные части.
Реализация этих принципов при определении состава и границ территорий муниципальных образований субъектами РФ позволяет выработать достаточно гибкие подходы обособления территорий местного самоуправления с учетом возможностей развития социально-экономических институтов, инфраструктуры; сложившихся исторических, местных и культурных традиций местного самоуправления; демографических и географических условий существования конкретной территории местного самоуправления как единого публично-организованного целого. Очевидно, что абсолютизация какого-либо принципа недопустима, необходимо учитывать весь комплекс факторов, влияющих на территориальную организацию местного самоуправления.
|
Формирования территориальной организации местного самоуправления в современной России.
Реформирование территориальной организации местного самоуправления
Закон № 131-ФЗ кардинальным образом реформировал территориальную организацию местного самоуправления. По всей стране ввели единообразную систему местного самоуправления с муниципальными образованиями разных типов. Районная модель была упразднена, а общее количество муниципальных образований в результате реформы увеличилось почти вдвое и составило на 1 января 2008 г. 24 154 ед. При этом более 82% их общего числа составили сельские поселения. Это был серьезный шаг вперед.
Согласно Закону № 131-ФЗ в России реализована двухуровневая модель территориальной организации местного самоуправления, т.е. на территории одного муниципального образования расположены другие мун и ципальные образован ия.
Все муниципальные образования разделены в правовом отношении на типы. С 1 января 2006 г. в субъектах РФ (кроме городов федерального значения) были образованы муниципальные образования трех типов: поселение (городское, сельское), муниципальный район, городской округ.
Поселение — это сельский, городской населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией.
В границах городского поселения может находиться один город или один поселок городского типа с прилегающей территорией, на которой могут располагаться сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями.
В границах сельского поселения может быть один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек (более 3000 человек для густонаселенных территорий) или объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с суммарной численностью населения более 1000 человек.
Сельские населенные пункты с численностью населения менее 1000 человек, как правило, не являются муниципальными образованиями и входят в состав городских или сельских поселений.
Границы поселения, состоящего из нескольких населенных пунктов, устанавливаются с учетом пешей доступности до административного центра поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения. Однако для обширных районов Севера, Сибири, Дальнего Востока соблюдение этого требования практически невозможно.
В соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, а в особых случаях, в труднодоступных и удаленных районах даже менее 100 человек.
Муниципальный район — несколько поселений, объединенных общей территорией, при этом территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района. В числе этих поселений могут быть как городские поселения, так и сельские.
Границы муниципального района определяются с учетом транспортной доступности до административного центра района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района (кроме малонаселенных и труднодоступных территорий).
Кроме того, Законом введено понятие межселенной территории (т.е. территории вне границ поселений). Межселенная территория — это территория (субъектов РФ и отдельных муниципальных районов в субъектах РФ) с плотностью сельского населения более чем в 3 раза ниже средней плотности населения в Российской Федерации. Перечень таких территорий утверждается Правительством РФ.
Межселенная территория не имеет статуса муниципального образования. На ней могут располагаться удаленные друг от друга сельские населенные пункты с числом жителей в каждом из них менее 100. Такой населенный пункт может не наделяться статусом поселения и не входить в состав поселения, если решение об этом принято на сходе его жителей. Все функции органов местного самоуправления па межселенной территории исполняются муниципальным районом. Таким образом, в состав территории одного муниципального района в малонаселенном субъекте РФ (или части субъекта РФ) могут входить несколько поселений и меж селён- ные территории.
Городской округ — не входящее в состав муниципального района городское поселение.
В состав городского округа входит один город и могут входить прилегающие к нему сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Городские округа — это, как правило, достаточно крупные города, развитые в инфраструктурном и экономическом отношении. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ.
Закон № 131-ФЗ относит к городским округам также закрытые административно-территориальные образования и наукограды. Особенности осуществления местного самоуправления в указанных территориальных образованиях, а также на приграничных территориях устанавливаются отдельными федеральными законами.
Каждый тип муниципального образования согласно Закону № 131-ФЗ наделяется своим перечнем решаемых вопросов местного значения, а также своим составом муниципального имущества и своими источниками доходов.
Особым типом муниципальных образований является внутригородская территория в городе федерального значения. Закон № 131-ФЗ (ст. 79) определил особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения.
В городах федерального значения общегородские органы имеют статус органов государственной власти субъекта РФ, а на внутригородских территориях в соответствии с уставами субъектов РФ городов федерального значения осуществляется местное самоуправление. Внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) в городе федерального значения — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований определяются законами городов федерального значения исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.
|
|
|
Скачать 3.24 Mb.