|
|
Вступительные экзамены на факультет Государственное и муниципальное управление. Экзамен 1. Система государственного и муниципального управления Тема Тема государственного и муниципального управления
Взаимосвязь видов государственной службы с муниципальной службой.
|
|
ВЗАИМОСВЯЗЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ С ИНЫМИ ВИДАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБОЙ
Действующим законодательством о государственной (муниципальной) службе регулируется взаимосвязь государственной гражданской службы с иными видами государственной службы, а также ее взаимосвязь с муниципальной службой.
Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы России иных видов (военной, правоохранительной) в соответствии со ст. 6 Закона № 79-ФЗ обеспечивается на основе единства системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования, а также:
1) посредством соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий;
2) установления ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации различных видов;
3) учета стажа государственной службы Российской Федерации иных видов при исчислении стажа гражданской службы;
4) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации[1].
Термин «соотносительность» означает, очевидно, что указанные выше условия труда государственных служащих различных видов будут максимально близки, но не одинаковы.
Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы определяется указом Президента РФ, а в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы гражданам, проходящим федеральную государственную службу, присваиваются классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания.
Взаимосвязь федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов РФ поддерживается и тем, что Законом № 58-ФЗ установлен единый порядок присвоения государственным. гражданским служащим классных чинов (ч. 1 ст. 13). Этим же Законом (ч. 3 ст. 13) установлено, что при переводе государственного служащего с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида ранее присвоенный классный чин, дипломатический ранг, воинское и специальное звание, а также период пребывания в соответствующем классном чине, дипломатическом ранге, воинском и специальном звании учитываются при присвоении классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания по новому виду государственной службы в соответствии с законодательством
0 видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Соотношение классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий устанавливается указом Президента РФ (ч. 4 ст. 13 Закона № 58-ФЗ). Классные чины государственной гражданской службы субъекта РФ присваиваются в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующего субъекта РФ в соответствии с ч. 12 ст. 11 Закона № 79-ФЗ[2].
Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы иных видов устанавливается также и посредством учета стажа государственной службы Российской Федерации. В соответствии со ст. 14 Закона № 58-ФЗ порядок исчисления стажа государственной гражданской службы РФ и зачета в него иных периодов замещения должностей устанавливается указом Президента РФ. Применительно к федеральным государственным служащим это сделано Указом Президента РФ от 19 ноября 2007 г. № 1532 (ред. от 19 мая 2011) «Об исчислении стажа государственной гражданской службы Российской Федерации для установления государственным гражданским служащим Российской Федерации ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на государственной гражданской службе Российской Федерации, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную государственную гражданскую службу Российской Федерации»[3].
Взаимосвязь видов государственной службы подтверждает установленная федеральным законодательством система ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации, общих для всех видов государственной службы. Перечень ограничений на государственной гражданской службе приведен в ст. 16 Закона № 79-ФЗ, в ст. 17 этого Закона перечислены запреты, связанные с гражданской службой, а в ст. 18 — требования к служебному поведению государственного гражданского служащего.
Взаимосвязь видов государственной службы поддерживается также правовыми положениями, касающимися основных условий и размеров оплаты труда, а также основных государственных социальных гарантий. В частности, в Законе № 79-ФЗ (ч. 2 ст. 6) речь идет о взаимосвязи государственной гражданской службы и государственной службы иных видов на основе основных и дополнительных государственных гарантий. Для государственных гражданских служащих эти гарантии содержатся в ст. 52 «Основные государственные гарантии гражданских служащих» и ст. 53 «Дополнительные государственные гарантии гражданских служащих» этого Закона.
Взаимосвязь различных видов государственной службы основана также на общих принципах государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу в Российской Федерации. Основания возникновения права на пенсию и порядок ее назначения установлены Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ (ред. от 28 ноября 2015 г., с изм. от 29 декабря 2015 г.) «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации». Право на пенсию по государственному пенсионному обеспечению имеют наряду с другими категориями граждан федеральные государственные служащие и военнослужащие. Стаж государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральным государственным служащим определяется в соответствии с Указом Президента РФ от 20 сентября 2010 г. № 1141 (ред. от 19 мая 2011 г.) «О перечне должностей, периоды службы (работы) в которых включаются в стаж государственной гражданской службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих»[4].
Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы регламентирована как Законом № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 7), так и Законом № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ст. 5).
Согласно ст. 12 Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем создание и важнейшие функции муниципальных органов определены актами органов государственной власти (федеральных и субъектов РФ), они действуют в русле общегосударственной политики — экономической, социальной и т.д. — и могут наделяться отдельными государственными полномочиями (ст. 132 Конституции РФ). При этом население муниципальных образований руководствуется решениями органов местного самоуправления точно так же, как и положениями федеральных законов и законов субъектов РФ. Это, несомненно, также является объективным фактором, обусловливающим необходимость обеспечения взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы, хотя их правовое регулирование, согласно ст. 2 Закона № 58-ФЗ, осуществляется раздельно.
Нормами ст. 7 Закона № 79-ФЗ определено, что взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается посредством:
1) единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;
2) единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;
3) единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;
4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;
6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца[1].
Таким образом, государственная (гражданская) служба и муниципальная служба представляют собой две разновидности публичной службы (научный термин), осуществляемой на профессиональной основе кадровым корпусом государственных и муниципальных служащих, наделенных широким спектром властных полномочий и управленческих функций. К числу общих признаков государственной и муниципальной службы относятся в связи с этим основные принципы и основания построения и функционирования этих институтов, исходя из которых они в итоге получают нормативное закрепление[6].
Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы как самостоятельных видов публичной службы выражается также в единстве квалификационых требований, предъявляемых к гражданам при поступлении на гражданскую (муниципальную) службу, и к государственным гражданским (муниципальным) служащим при прохождении и прекращении каждой из этих видов публичной службы.
Осуществление органами местного самоуправления (муниципальными служащими) отдельных государственных полномочий, переданных им на исполнение федеральными законами или законами субъектов РФ (согласно ст. 19 Закона № 131-ФЗ), также следует рассматривать как одну из важных форм взаимосвязи и взаимодействия двух видов публичной службы — государственной гражданской и муниципальной.
Важным критерием, определяющим взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы, является также учет стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы. Порядок исчисления стажа муниципальной службы и зачета в него иных периодов трудовой деятельности устанавливается законом субъекта РФ[7]. В основном также совпадает перечень социальных гарантий, законодательно установленных в отношении государственных гражданских и муниципальных служащих.
Взаимосвязь и тесное взаимодействие государственной гражданской и муниципальной службы обеспечивают, в конечном счете, повышение эффективности государственного и муниципального управления.
|
Концепция реформирования государственной службы.
|
|
Реформирование государственной службы Российской Федерации
Работа над правовым оформлением института государственной службы началась в конце 1980-х гг., но распад СССР приостановил ее. К решению данной проблемы вернулись уже в условиях независимой России. Федеративный договор 1992 г., Конституция РФ 1993 г. предусматривали принятие на федеральном уровне основ законодательства о государственной службе, закона о федеральной государственной службе. В остальном же государственная служба должна была регулироваться нормативными актами органов власти субъектов РФ.
Еще в конце 1991 г. при Правительстве РФ было создано Главное управление по подготовке кадров для государственной службы (впоследствии оно было преобразовано в Департамент государственной службы аппарата правительства); Академия общественных наук при ЦК КПСС была преобразована в Российскую академию управления (с 1994 – Российская академия государственной службы при Президенте РФ). В ведении последней оказались кадровые центры, созданные на основе учебных заведений системы партийного просвещения. В соответствии с Указом Президента РФ от 3 июня 1993 г. "О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации" был образован Совет по кадровой политике при Президенте РФ – консультативный орган при главе государства, который обязательно должен был рассматривать кандидатуры для назначения на должность решениями Президента РФ и Правительства РФ.
В течение 1992–1993 гг. в правительственных структурах с привлечением специалистов разрабатывалась Концепция реформирования государственной службы, которая была опубликована 23 декабря 1993 г. в виде тезисов в "Российской газете". Авторы Концепции отмечали, что в России начала 1990-х гг. невозможно четко отделить государственную службу от других видов деятельности и других социально-правовых институтов. Они предлагали создать нормативную базу государственной службы, которая должна основываться на сочетании мирового опыта и обычаев, традиций народов России; сформировать высокопрофессиональный, высокоморальный корпус государственных служащих; упорядочить систему органов государственной службы; реорганизовать систему финансирования государствен ной службы, сделать ее рациональной и открытой для общественного контроля; формировать в общественном мнении положительный образ государственного служащего.
Почти одновременно с публикацией тезисов Концепции Президент РФ подписал Указ от 23 декабря 1993 г. № 2267, утверждающий Положение о федеральной государственной службе.
В Положении впервые были перечислены лица, относящиеся к категории федеральных государственных служащих. Ими стали те, кто занимают государственные должности в Администрации Президента РФ, аппарате Правительства РФ, Совете безопасности РФ, палатах Федерального Собрания РФ, органах судебной власти, Центральной избирательной комиссии РФ, Счетной палате РФ, других федеральных органах власти РФ. Положение закрепило следующие принципы государственной службы: законность, обязательность для подчиненного решений вышестоящего руководителя, подконтрольность и подотчетность государственных органов и деятельности государственных служащих, внепартийность, равный доступ граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой, ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, социальная защищенность федеральных государственных служащих, стабильность государственной службы. К государственным должностям были отнесены высшие и главные государственные должности (квалификационные требования к ним устанавливал Президент РФ), ведущие, старшие и младшие государственные должности (квалификационные требования к ним устанавливало Правительство РФ или какой-либо орган по его поручению). В рассматриваемом документе перечислялись права и обязанности государственного служащего, вводились некоторые ограничения. Государственный служащий, например, не мог заниматься какой-либо деятельностью, кроме научной, преподавательской, иной творческой, принимать подарки, участвовать в забастовках и т.п. Был определен широкий круг гарантий социальной и правовой защиты государственного служащего. Положением устанавливались классные чины, напрямую связанные с занимаемыми должностями. Положение довольно подробно регламентировало процедуру увольнения (отставки) государственного служащего.
Уже 12 февраля 1994 г. Указом Президента РФ было утверждено Положение об Управлении федеральной государственной службы Президента РФ. В январе 1996 г. оно было преобразовано в Главное управление Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров, в октябре этого же года – в Управление кадровой политики Президента РФ. В соответствии с этими реорганизациями менялись и функции названных органов. По Положению, принятому в декабре 1996 г., основными функциями Управления кадровой политики являются: обеспечение деятельности Президента РФ по определению им основных направлений кадровой политики и развития государственной службы; обеспечение деятельности Президента РФ по решению кадровых вопросов, отнесенных к его ведению законодательством РФ; обеспечение контроля за состоянием законодательства РФ по вопросам кадровой политики и государственной службы; обеспечение контроля за соблюдением законодательства РФ о государственной службе государственными служащими, назначенными на должность Президентом РФ. Таким образом, с 1994 г. при главе государства существует орган, определяющий кадровую политику в стране.
Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 был введен Сводный перечень государственных должностей от Президента РФ до судьи федерального суда, дополняемый по мере необходимости. В тот же день был введен Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих.
Впоследствии Государственная Дума разработала Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". Его принятие обусловило уточнение, а в отдельных случаях и поглощение некоторых положений президентских актов. Закон вступал в силу с некоторыми изъятиями. Он имел рамочный характер, и поэтому предполагалось принятие пакета других нормативных актов, регламентирующих особенности государственной службы в отдельных органах, вопросы денежного содержания федеральных государственных служащих, порядок присвоения квалификационных разрядов и пр. Закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" правильнее было бы назвать законом об основах службы гражданской, так как он почти не затрагивал военную и разновидности милитаризованной службы.
Следует заметить, что Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации", Положение о федеральной государственной службе и связанные с ними нормативные акты позаимствовали ряд положений из дореволюционного (вплоть до Табели о рангах) и советского законодательства.
На уровне субъектов РФ первый закон о государственной службе был принят в Республике Саха (Якутия) еще до принятия новой Конституции, но интенсивная разработка соответствующего законодательства в субъектах РФ началась после декабря 1993 г.
Таким образом, в Российской Федерации сложились конституционные основы государственной службы как механизма государственного управления, принципиально отличающегося от действовавшей ранее административной системы управления. В 1992–2002 гг. осуществлялась подготовка нормативных правовых актов в сфере государственной службы.
Основные цели и задачи реформирования сложившейся системы государственной службы РФ были сформулированы в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ в 2001 г. (далее – Концепция). В 2002 г. Президент РФ подписал Указ о программе реформирования государственной службы в Российской Федерации[1], в котором отмечались следующие проблемы государственной службы:
– нарушение принципа единства государственной службы и системы управления ею на федеральном и региональном уровнях;
– неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы;
– наличие противоречий и пробелов в законодательстве РФ о государственной службе;
– несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности;
– низкая эффективность деятельности государственных органов;
– слабое использование современных технологий государственного управления, в том числе отвечающих задаче реализации масштабных государственных программ и проектов;
– низкая эффективность правовых и организационных мер контроля деятельности государственных органов со стороны гражданского общества;
недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы;
– сохранение консервативной системы подготовки и профессионального развития государственных служащих;
– недостаточная ресурсная обеспеченность государственной службы.
В соответствии с Концепцией были созданы основы единой системы государственной службы, заложены правовые, организационные и экономические принципы ее функционирования.
В процессе реформирования государственной службы была сформирована государственная гражданская служба как вид государственной службы, выстроена система федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов РФ, закреплены принципы взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы, начато преобразование военной службы, разработаны предложения по формированию правовых основ правоохранительной службы.
Важным этапом реформирования государственной службы стало принятие в 2003 г. Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации", в 2004 г. – Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Затем был принят Федеральный закон от 3 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации". В целях реализации федеральных законов о государственной службе были изданы нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ.
Были определены новые подходы к формированию кадрового состава государственной гражданской службы, введен конкурсный отбор на вакантные должности государственной гражданской службы и конкретизированы квалификационные требования к государственным гражданским служащим, обеспечивается участие независимых экспертов в аттестационных, конкурсных комиссиях и в комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов на государственной гражданской службе.
Опыт осуществления мероприятий Федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003– 2005 годы)", продленной затем Указом Президента РФ от 12 декабря 2005 г. № 1437 "О продлении срока реализации Федеральной программы “Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)” на 2006–2007 годы", выявил сложность и комплексный характер проблем реформирования государственной службы, необходимость постановки целей и задач следующего этапа реформирования и развития государственной службы.
Ряд направлений реформирования государственной службы остался нереализованным, в том числе положения Концепции и законодательства РФ о формировании системы управления государственной службой. В должной мере не обеспечивается взаимосвязь реформы государственной службы с бюджетной, административной, судебной и военной реформами, реформой местного самоуправления и другими преобразованиями в сфере государственного управления.
Практика реализации Концепции и Федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003– 2005 годы)", опыт совершенствования государственного управления в зарубежных странах показывают, что внедрение современных принципов и технологий на государственной службе является длительным и сложным процессом. Мероприятия по реформированию и развитию системы государственной службы предполагают их осуществление в два цикла бюджетного планирования. Таким образом, Программа 2009–2013 гг. носила среднесрочный характер и реализовалась в два этапа.
На первом этапе (2009–2010) с учетом правоприменительной практики проводилась работа, направленная на усовершенствование федерального законодательства в сфере государственной службы; разработаны и внедрены механизмы противодействия коррупции; разработаны современные кадровые, образовательные, информационные и управленческие технологии и механизмы, обеспечивающие результативность профессиональной служебной деятельности государственных служащих.
На втором этапе (2011–2013) был осуществлен мониторинг общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих; проведен комплекс мероприятий, направленных на повышение престижа государственной службы; сформирован механизм обеспечения государственных гарантий для государственных служащих; обеспечено внедрение современных кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий на государственной службе; завершено формирование единой системы управления государственной службой.
Таким образом, реформирование системы государственной службы носит долгосрочный характер и проводится в несколько этапов. Проделана значительная работа по формированию законодательства, регулирующего вопросы прохождения государственной гражданской службы. Остается ряд проблем в сфере правового регулирования военной и правоохранительной службы.
|
|
|
|
Скачать 3.24 Mb.