Вступительные экзамены на факультет Государственное и муниципальное управление. Экзамен 1. Система государственного и муниципального управления Тема Тема государственного и муниципального управления
 Скачать 3.24 Mb.
|
|
Объекты, субъекты и формы государственной и муниципальной политик. СФЕРЫ, СУБЪЕКТЫ И ОБЪЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ Сферы государственного вмешательства в экономику 1. Поддержка конкурентной среды. Государство обязано создать общеэкономические, правовые и социальные условия производственной деятельности; разработать и внедрить правила, обеспечивающие действенное функционирование конкуренции; контролировать выполнение этих правил, не подрывая основ социально-экономической системы, т.е. не подрывая права собственности и свободы хозяйственной деятельности. 2. Обеспечение общеэкономической стабильности. Государство выравнивает долгосрочные циклические и кратко-и среднесрочные конъюнктурные колебания. 3. Социальная обеспеченность и сбалансированность: защита интересов лиц, работающих по найму, потребителей, пенсионеров, больных, детей, молодежи. 4. Преодоление кризисов на микроуровне: снижение налогов на доходы фирм и лиц, пользующихся энергосберегающей аппаратурой, не допущение краха фирмы, от которой зависит благосостояние и занятость в регионе. Субъектами государственного воздействия в России сегодня являются Федеральное правительство, администрации субъектов Федерации, а также отраслевые и межотраслевые ассоциации и предприятия. Важнейшим инструментом планово-договорной системы управления являются показатели межотраслевых и межрегиональных поставок основных видов продукции. Среди особых проблем наиболее острой является дезинтеграция, проявляющаяся в нарушении сложившихся экономических связей между отдельными субъектами Федерации. В качестве объектов пристального внимания государственных органов должны выступать: • выбор стратегии общенационального развития, укрепление единства государства; • рациональное освоение районов, богатых природными ресурсами; экономическое и социальное развитие Севера; энергообеспечение Европейской части страны и т.п.; • подъем экономики и повышение уровня занятости в депрессивных районах, расселение вынужденных мигрантов и беженцев и т.п. Подходы к разработке государственной политики. В зависимости от того, кто играет главную роль в выдвижении целей и задач, разработке мероприятий и программ, можно выделить три модели. 1. Модель «сверху — вниз» — решения принимаются на высших уровнях управления, а затем доводятся до нижних уровней и конкретных исполнителей, которые играют пассивную роль и выступают в роли простых исполнителей. 2. Модель «снизу — вверх» — формирование политики начинается с нижних структур государственного управления, активно привлекаются общественные группы и организации, участвующие в разработке и осуществлении различных программ и проектов. 3. «Смешанная» модель объединяет два предыдущих подхода, когда существуют механизмы привлечения к разработке политики граждан и государственных служащих при сильном централизованном управлении. Государственная политика должна: • реагировать на изменения, происходящие в обществе и государстве; • иметь комплексный характер и рассматривать любую проблему во взаимосвязи с другими; • быть эффективной и результативной; • пользоваться доверием населения. Выделяют три уровня государственной политики: • макроуровень — глобальный масштаб страны или группы стран; • мета уровень — относится к отдельным сферам и направлениям деятельности; • микроуровень — затрагивает решение локальных проблем. Выделяют также общегосударственную, региональную и муниципальную политику. Методические аспекты государственной политики. Государственная политика: содержательный аспект Методология государственной политики Цели, задачи и функции государства, главного элемента политической системы общества, раскрываются через разработку и проведение государственной политики. Государственная политика как процесс — целенаправленная деятельность органов публичной власти по решению общественных проблем, достижению социально значимых целей развития общества в целом и отдельных его сфер. В современном правовом поле, научной литературе используются близкие по смыслу понятия — "государственная политика" и "общественная политика". Государственная политика формируется преимущественно государством, общественная политика предполагает участие граждан в ее формировании и реализацию через институты гражданского общества. В обоих случаях политика направлена на решение общественных проблем, существование этих терминов фиксирует разные подходы к ее разработке, подтверждает, что в современных условиях грань между субъектами и объектами государственной политики все менее заметна. Государственные и политические институты, общественные организации, социальные группы, отдельные граждане выступают и субъектами политики, и ее объектами. Содержание государственной политики составляет совокупность целей, задач, приоритетов развития, программ, которые разрабатывают и реализуют органы публичной власти с привлечением институтов гражданского общества. Процесс формирования и реализации государственной политики называется "политическим циклом" и включает несколько этапов. Содержание первого этапа (инициирование политики) составляют анализ ситуации, выбор приоритетных общественных проблем, принятие решения о разработке политики в конфликтной сфере, определение основных ее целей и направлений. Второй этап (разработка политики) включает разработку целевых программ, их согласование, принятие официального документа о политике/программе с определением источников финансирования. На третьем этапе (выполнение политики) происходит непосредственная реализация политики/программы, осуществляется мониторинг и контроль. Четвертый этап (оценка политики) составляют оценка результатов и последствий. Мировой опыт свидетельствует о существовании различных моделей разработки государственной политики. 1. Модель "сверху вниз" предполагает, что государственные решения принимаются на высших уровнях государственного управления, а низовые уровни — пассивные исполнители политики. 2. Модель "снизу вверх" предполагает, что формирование государственной политики начинается с низовых структур управления при активном привлечении граждан, общественных институтов. 3. Централизованная модель предполагает, что политика формируется и реализуется силами бюрократического аппарата без привлечения институтов гражданского общества, без учета общественного мнения. 4. Демократическая модель предполагает, что при сохранении централизованного управления государство создает условия для активизации деятельности граждан, используя механизмы к разработке государственной политики граждан и общественных объединений. Ни одна из основных моделей разработки государственной политики не встречается в "чистом" виде; на практике для решения различных по масштабу и характеру проблем применяются различные подходы к решению проблем или стили формирования государственной политики. 1. Перспективный подход — планированию и реализации политики предшествует анализ тенденций и прогнозирование развития ситуации ("работа на опережение"). 2. Реагирующий подход — конкретные действия по разработке и реализации политики начинаются после того, как проблема приобрела определенный масштаб. 3. Рациональный подход основан на использовании экономико-математических методов и принципа рациональности. 4. Антикризисный подход — все усилия субъектов политики направлены на преодоление критической ситуации. Независимо от типа и модели государственной политики, от того, какой подход к решению проблем лежит в ее основе, государственная политика должна удовлетворять определенным показателям: реагировать на изменения, происходящие в обществе и государстве; иметь комплексный характер и рассматривать любую проблему во взаимосвязи с другими проблемами; должна быть эффективной и результативной; пользоваться доверием населения. Государственная политика начинается с анализа ситуации и выявления списка проблем. В государственной политике проблема понимается как противоречие между постоянно возникающими человеческими потребностями и возможностью государства и общества их удовлетворять. Появление или наличие какой-то проблемы не означает, что она обязательно будет решаться органами государственной власти. Общественная проблема попадает в поле зрения субъектов политики посредством механизма формирования политической повестки дня, который заключается в продвижении конкретного общественного вопроса в плоскость официального признания, рассмотрения и обсуждения. Политическая повестка дня — совокупность актуальных социальных проблем, отражающих потребности общества или отдельных групп интересов, на которые субъекты государственного управления готовы обратить внимание и способны реагировать. Мировая наука фиксирует несколько точек зрения по поводу формирования политической повестки дня. Современный американский политолог Дж. Андерсон считает, что повестка дня образуется из требований, которые политики выбирают сами, поняв, что пришла нора на них прореагировать или создать видимость такой реакции. Американский политолог Э. Дауне обосновал пять основных стадий "цикла поддержания внимания к вопросу": 1) пред проблемная стадия — проблема обозначилась, находится на периферии общественного сознания, интерес к ней проявляется со стороны экспертов и групп интересов; 2) этап "тревожного открытия и эйфорического энтузиазма" — интерес к проблеме резко возрастает, появляются призывы к ее решению; 3) этап уяснения "цены вопроса" — общество осознает, каких затрат требует решение проблемы; если затраты слишком велики, интерес к проблеме угасает; 4) пост проблемная стадия — проблема оттесняется в "сумеречную зону" другими насущными проблемами; 5) стадия "группы поддержки" — группа интересов или группа поддержки этой проблемы инициирует начало нового цикла. Канадский политолог Л. Пал пришел к заключению, что нет единой формулы, объясняющей, почему та или иная ситуация воспринимается как проблема, становится публичной, выводится на официальный уровень2. Можно сказать, что выделение проблемы носит открытый характер. Общественная ситуация приобретает статус государственной проблемы при удовлетворении следующих критериев: она должна быть поддержана общественным мнением и лоббироваться достаточно влиятельной группой интересов; информация о ней должна быть доступной, т.е. озвученной через СМИ; проблема должна признаваться органами публичной власти и получить "институциональную" формулировку; проблема должна быть решаема в сложившихся условиях и при имеющихся в распоряжении органов власти ресурсов. Институциональная повестка дня формируется с учетом долгосрочных приоритетов развития государства. Институциональная повестка дня классифицируется на "горизонтальную" (по сферам жизнедеятельности, отраслям управления) и "вертикальную" (по уровню администрирования); законодательную и административную (по принципу разделения власти). Содержание административной повестки дня предопределяют приоритетные направления деятельности правительства. В основе законодательной повестки лежат предвыборные и политические программы, декларации политических партий и объединений. Общественный вопрос попадает в законодательную повестку дня не одномоментно — этому предшествуют обсуждения на съездах партии, заседаниях партийных органов управления, рабочих встречах, и только потом по нему готовится проект публичного государственного решения. В контексте развития в России институтов гражданского общества и привлечения граждан к процессу разработки государственной политики в последние годы стали использоваться информационно-коммуникационные технологии: сайты, видеоблоги, посредством которых граждане приглашаются к обсуждению актуальных для развития страны вопросов, имеют возможность высказать свое мнение. Формирование политической повестки дня связано с процессом рационализации и оптимизации государственной политики, т.е. с выявлением приоритетных сфер, проблем и целей, которым нужны поддержка и участие государства. На этапе инициирования государственной политики важно определить характер проблем. Это могут быть истинные и ложные проблемы (проблемы-фантомы), проблемы-причины и проблемы-следствия (симптомы), главные и второстепенные проблемы. На основе классификации и изучения взаимосвязи проблем формируется "дерево проблем" — главные проблемы, проблемы первого, второго и последующих уровней. С учетом общенациональных интересов из этого перечня выделяются приоритетные направления. Сложилось несколько подходов к определению приоритетов политики: 1) политический подход — выбор зависит от расстановки политических сил, взаимоотношений между политическими партиями и обществом; 2) субъективный подход — выбор происходит исходя из разрыва между социальными потребностями и возможностями их удовлетворения (чем больше разрыв, тем вероятнее выбор); 3) объективный подход — выбор основан на количественных показателях, например, степень серьезности проблемы, ее последствия и пр. Механизмами и инструментами выбора приоритетов являются: метод аналогий, разработка сценариев, анализ предпочтений, экспертные заключения Методы и формы реализации муниципальной политики. Методы разработки муниципальной политики Муниципальное образование, как управляемая система, может быть охарактеризована в содержательном срезе, т.е. в зависимости от социальных функций, выполняемых ее различными элементами. Критериями такого разграничения выступают, во-первых, цели и направления функционирования (деятельности) управляемых объектов; во-вторых, содержание их основной (главенствующей) по характеру деятельности; в-третьих, материальные, социальные и духовные результаты деятельности, посредством которых главным образом выражаются их общественные функции (значение для жизни людей), и, в-четвертых, преобладающие закономерности их функционирования и организационные формы. В соответствии с основными сферами муниципального образования и указанными критериями управляемые объекты подразделяются на следующие видовые группы: экономические, социальные и духовные. В известном смысле управляемыми являются и политические объекты, но тут существуют свои тонкости, поскольку политические отношения, явления и процессы выступают, с одной стороны, управляемыми, в нашем случае органами местного самоуправления, а с другой - управляющими самими этими местными органами власти. Сущность муниципального управления раскрывается и реализуется во взаимодействии органов местного самоуправления с населением, в том, что и как они делают по упорядочению и совершенствованию частной, коллективной и общественной деятельности людей. Концентрированное выражение “сущности муниципального управления” содержится в проводимой ОМС политике - совокупности целей и задач, практически реализуемых органами местного самоуправления, и средств используемых при этом. Средства реализации муниципальной политики бывают самые разнообразные: от многообразия собственности до воспитания подрастающего поколения. Смысл муниципальной политики заключается в совершенствовании материального и духовного производства и социальных условий жизни населения на базе современных технологий и взаимовыгодного разделения труда с другими муниципальными образованиями и государственными органами. Основу муниципальной политики составляют стратегические ориентиры. Муниципальная политика - это искусство управления муниципальным образованием, ведение муниципальных дел, содержание деятельности муниципальных органов власти. Всякие элементы муниципального управления приобретают политический характер, если затрагивают интересы социальных групп, классов, широких слоев населения. Муниципальная политика всегда отражает определенные интересы, прежде всего социально-экономические, она вытекает из экономического состояния муниципального образования и является эффективной, если соответствует потребностям развития. Мазуренко А.П. Российская правотворческая политика: концепция и реальность. М.: Юрист, 2010. - 501с. Основные направления муниципальной политики определяются в местном бюджете. В большинстве экономических управляемых объектов осуществляется непосредственное соединение рабочей силы (человека) и средств производства. В них потребляются природные ресурсы, средства производства, рабочая сила, и одновременно создаются новые продукты производственного и непроизводственного назначения. На эти объекты влияют: природная среда, состав и качество природных ресурсов, уровень развития производительных сил, научно-технический прогресс, тип общественных отношений и их уровень, степень трудовой, социальной и интеллектуальной развитости человека и многие другие моменты. Состояние и продуктивность экономических управляемых объектов характеризуют в главном уровень развития муниципального образования и возможности муниципального управления в нем. Муниципальная политика в экономической сфере направлена прежде всего на: · стабилизацию экономического положения и совершенствование структуры градообразующей базы муниципального образования; · использование местных и региональных ресурсов для развития в муниципальном образовании эффективной социально ориентированной экономики и укрепления социальной сферы; · формирование в муниципальном образовании механизма саморазвития; · формирование рыночной инфраструктуры, обеспечивающей эффективное производство в условиях рынка; · создание системы финансово-экономическим мер, стимулирующих развитие производительных сил муниципального образования, реализацию его ресурсного, кадрового, социального и природного потенциала; · оказание поддержки предприятиям в преодолении спада производства, минимизации социального и экономического ущерба от свертывания неконкурентоспособных производств; · структурную перестройку производства, его диверсификацию, перепрофилирование отдельных предприятий на изготовление товаров и услуг, пользующихся спросом на рынке; · реализация правовых и экономических мер, содействующих укреплению местного бюджета, расширению базы поступления доходов; · развитие малого предпринимательства; · создание благоприятных условий для привлечения отечественных и иностранных инвесторов и установление устойчивых производственно-технологических и коммерческих связей между муниципальными образованиями, а также с зарубежными партнерами; · реализация системы правовых, финансово-экономических, организационных, и социально-психологических мер, стимулов, обеспечивающих создание предпринимательской среды. Социальные управляемые объекты (объекты, как принято говорить, социальных услуг либо социального обслуживания) осуществляют деятельность, направленную на сохранение жизни и здоровья человека, его физическое развитие, организацию дошкольного и специального трудового воспитания, на создание коммунальных, торговых и бытовых условий, обеспечение коммуникациями и поддержание других важных взаимосвязей, в которых выражается процесс воспроизводства и общения человека. В совокупности они образуют сложную и очень важную сферу муниципального образования, в рамках которой происходит как потребление материальных и социальных продуктов и условий, так и одновременное воспроизводство человека. Социальные управляемые объекты тесно связаны с экономическими управляемыми объектами, основываются на продуктах (результатах) их деятельности и их потребления. Вместе с тем их деятельность имеет и самостоятельное проявление, заключающееся в оказании разного рода жизненно необходимых услуг. Муниципальная политика в социальной сфере прежде всего должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в частности: · улучшение состояния окружающей среды; · удержание на социально безопасном уровне безработицы; · поддержку населения живущего ниже уровня прожиточного минимума. Наличие политических управляемых объектов обусловлено несколькими причинами. Во-первых, тем, что сфера политики и сфера муниципального управления не совпадают полностью друг с другом, не накладываются одна на другую: политические интересы реализуются не только через государственное и муниципальное управление, так же как и муниципальное управление занято решением не только политических проблем. Во-вторых, политическая деятельность, которая, хотя и направлена в конечном счете на управление муниципальными и общественными делами и в этом, собственно, и выражается, имеет более широкий смысл, ибо включает в себя теоретическую деятельность в сфере политики, деятельность по формированию политического сознания людей, политическую пропаганду и агитацию, политическую организацию. В-третьих, политическая деятельность в своем, так сказать, фундаменте осуществляется в гражданском обществе и выступает относительно самостоятельно по отношению к муниципальному образованию. В качестве политических управляемых объектов поэтому можно назвать: деятельность научно-исследовательских учреждений в области изучения местных проблем; обеспечение функционирования структур политического и правового просвещения, пропаганды, агитации и информирования; организацию и функционирование форм, процедур и других механизмов демократии и т.д. Поскольку политика - это искусство управления, поскольку, чтобы быть искусством в высшем смысле этого слова, она, во-первых, должна опираться на достижения наук, в частности теории муниципального управления, а во-вторых, соответствовать высшим критериям нравственности: ведь именно эта деятельность является наиболее ответственной из всех видов деятельности муниципальных органов. В самом общем виде просматривается три основных направления политической деятельности органов местного самоуправления. Во-первых, умение ставить ближайшие (тактические) и перспективные (стратегические) реальные цели и решать задачи, учитывая соотношение политических и социальных сил, возможности муниципального образования на конкретном этапе его развития. Во-вторых, выработка методов, средств, форм организации муниципальных служащих и населения для достижения поставленных целей. В-третьих, соответствующий подбор и расстановка муниципальных кадров, способных решать поставленные перед ними задачи. Осуществление деятельности органов местного самоуправления в политической сфере невозможно без наличия определенной системы. Она представляет собой совокупность следующих элементов: органы местного самоуправления, политические партии, профсоюзы, различные общественные организации. Это главные составные элементы системного целого, механизма, с помощью которого осуществляется местная власть в муниципальном образовании. Муниципальная политика в этой сфере направлена на: · реализацию прав и свобод гражданина и человека на территории муниципального образования; · соответствие принимаемых решений важнейшим интересам населения, тенденциям социально-экономического развития и морально-психологической ситуации в муниципальном образовании; · реализацию отработанных демократических процедур участия населения в управленческом процессе; · учет общественного мнения; · реализацию механизма разрешения спорных и конфликтных ситуаций между субъектами и субъектами и объектами муниципального управления; · профессиональную и нравственную безупречность муниципальных служащих; · повышение уровня правовых знаний и правовой культуры населения. К духовным управляемым объектам относятся те организационно представленные проявления активности личности, коллективов, общностей людей, посредством которых осуществляется как духовно-теоретическая деятельность - выработка идей и взглядов, мировоззренческих представлений, эстетических и этических ценностей и т.д., так и духовно-практическая - освоение выработанных духовных продуктов сознанием (особенно массовым) людей, повышение их образовательного и культурного уровня, использование духовных идеалов, норм и ценностей в повседневной жизни. Духовная жизнь - многогранный испецифический объект муниципального управления. Разумеется, что процесс производства и потребления духовных продуктов по своей сути есть процесс свободный, творческий, открытый для каждого человека. Но нельзя не замечать (и не считаться с этим), что данный процесс, включающий в себя духовное производство, распределение духовных продуктов (в том числе и навязывание некоторых из них посредством массовой информации), их потребление, формирование и развитие сознания общества и отдельного человека и т.д., осуществляется в определенных организационных формах, на базе определенных материально-финансовых средств и специально (профессионально) выделенными и подготовленными группами людей. Важное значение для муниципального управления имеют такие опасные “заболевания”, как догматизм и волюнтаризм. Догматик обожествляет некогда воспринятую им систему идей, считая ее раз и навсегда данной истиной именно потому, что внутреннее отожествляет ее с общественно признанным воззрением, понимаемым им как истина в последней и неизменной инстанции. Догматик отказывается от своего личного взгляда в пользу, с его точки зрения, общепринятого, игнорируя объективную реальность. Волюнтарист же, напротив, игнорирует общественное мнение в пользу своего: если я действую, считает он, исходя из стремления к лучшему, значить мои побуждения совпадают с объективными требованиями реальности. Возможность субъективной ошибки не принимается им во внимание, поэтому все его начинания - если, конечно они не корыстны изначально - на деле сводятся к строительству воздушных замков. Муниципальная политика в духовной сфере направлена на: · поддержку и развитие в нынешних условиях учреждений культуры и образования; · развитие у населения политического правового сознания; · повышение уровня морали и нравственности в среде муниципальных служащих и населения; · развитие эстетического сознания и культуры у подрастающего поколения; · поддержку и развитие искусства на территории муниципального образования; · поддержку веротерпимости и помощь церкви. Овчинников И.И. Писарев А.Н. Муниципальное право России.- М.: Эксмо, 2007. - 425с. государственный муниципальный политика МУНИЦИПАЛЬНЫЕ УСЛУГИ В СИСТЕМЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В результате изучения данной главы студент должен: знать • сущностные характеристики муниципальной деятельности и муниципальной политики; • теоретические подходы к формализации и классификации муниципальных услуг; уметь • объяснить взаимосвязь с содержанием муниципальной деятельности и муниципальной политики и системой предоставления муниципальных услуг; • сформулировать требования к организации предоставления муниципальных услуг в муниципальных образованиях; владеть • навыками формулирования общей и частных целей муниципальной политики; • навыками анализа и принятия решения по вопросам предоставления муниципальных услуг. Ключевые понятия, муниципальная деятельность, муниципальная политика, муниципальная услуга, реестр муниципальных услуг, административный регламент, стандарт качества государственной (муниципальной) услуги, многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг. Муниципальная деятельность и муниципальная политика Муниципальное управление является формой организации муниципальной деятельности. Исходя из обозначенных законодательством сфер деятельности органов местного самоуправления, можно зафиксировать ряд направлений их работы, составляющих основу процесса муниципального управления (рис. 20.1). Эти направления составляют сферу полномочий и компетенцию муниципальных органов власти. Причем одни направления (управление земельными ресурсами, управление потребительским рынком) реализуют преимущественно доходные источники финансирования муниципальной политики, другие (управление социальной сферой, безопасностью) — расходные, третьи (управление жизнеобеспечением, транспортом) поддерживают баланс доходов и расходов в хозяйственной деятельности муниципалитета, обеспечивая выполнение им своих непосредственных функций, определенных действующим законодательством и уставом муниципального образовании.  Рис. 20.1. Направления деятельности муниципального управления Муниципальное управление осуществляется через конкретную деятельность населения муниципального образования (местного сообщества) и органов местного самоуправления, эту деятельность мы будем называть муниципальной деятельностью. Муниципальное управление — это деятельность выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированию и исполнению местного бюджета, а также иная их деятельность в различных сферах местной жизни, направленная на обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования, решение других вопросов местного значения, включая вопросы организации своей работы, муниципальной службы. Для решения поставленных целей строится дерево «целей», где для достижения генеральной цели муниципальной деятельности нужно ее «разделить» на отдельные, частные цели, каждая из которых обеспечивает одну из составляющих качества жизни, например экологическое благополучие или возможность получения услуг потребительского рынка. Отсюда возник термин «частные муниципальные политики», служащие составными частями целостной муниципальной политики. Частные муниципальные политики являются подцелями генеральной цели муниципальной деятельности и обеспечивают ее достижение. Можно также говорить о системе целей муниципальной деятельности и ее подсистемах. Структуризация генеральной цели муниципальной деятельности, выделение частных муниципальных политик может производиться с разной степенью детализации. Внутри каждой частной цели могут быть выделены свои подцели и построено «дерево» целей. Основным документом, определяющим муниципальную деятельность, выступает программа социально-экономического развития. Она включает действия, которые можно наблюдать и оценивать, опираясь на вполне объективные параметры. Как правило, в зависимости от стадий реализации программы используют следующие типы оценок[1]: 1) предварительная — оценка программы до начала ее реализации с целью выяснения ее качества, необходимости для муниципального образования; 2) промежуточная — оценка на стадии реализации программы с целью ее корректировки для повышения эффективности и успешного завершения; 3) обобщающая — оценка после завершения выполнения программы с целью выявления ее результативности и эффективности, причин допущенных ошибок и неудач, а также принятия адекватных управленческих решений. В числе процедур, обеспечивающих формирование программы по реализации стратегии развития муниципалитета, следует упомянуть «последовательно-параллельное достижение целей...». Целевая компонента является ключевой в ходе управления реализацией стратегии развития муниципального образования, при задействовании необходимых средств управления. Целевая восторженность стратеги- рвения отражается в виде «дерева целей», представляющего совокупность целевых составляющих (ориентиров), обеспечивающих стратегирование. Роль «дерева целей» в корректировке стратегии в ходе ее реализации велика, но в современных условиях оно явно недооценивается. Взаимосвязь целей при задействовании разных средств управления в ходе реализации стратегии, как правило, отсутствует в муниципальных образованиях (справедливости ради, следует отметить, что подобная проблема выявляется при реализации стратегии любого, а не только муниципального уровня). При этом на всех уровнях власти зреет понимание того, что без точных, увязанных на разных уровнях целей сложно рассчитывать на значимый результат реализации стратегии. Целевая взаимосвязь должна закладываться еще на этапе разработки стратегии, когда целевые составляющие развертываются — от стратегической цели к текущим задачам, и при этом производится их сопоставление. Стратегические цели достигаются через цели но направлениям, которые, в свою очередь, раскладываются на цели, целевые и текущие задачи: • идея развития — генеральная цель; • цели по приоритетным направлениям; • подцели; • целевые задачи; • текущие задачи (проектные, плановые). Идея развития (генеральная цель или цель нулевого уровня) включает в себя цель и основной путь, учитывающий текущее состояние муниципального образования, основные процессы и направленность развития страны, региона (субъекта Федерации), жителей муниципального образования со своими представлениями о целях, организации, действующие на территории муниципального образования в своих интересах. Постановка главной стратегической цели должна отражать специфику муниципального образования (при этом важна проверка точности постановки целей, так как цели конкретного муниципального образования уникальны и по определению не могут подходить другим муниципальным образованиям). Кроме того, стратегическая цель (цели) должна опираться на выработанную ключевую идею развития муниципального образования в целом. Основными критериями качественного выполнения данной работы являются конкретность постановки стратегических целей, которая, с одной стороны, характеризует уникальность муниципального образования, а с другой — задает каждой цели муниципалитета соответствующие конкретные ожидаемые результаты. Стратегические цели развития муниципального образования часто не могут быть четко заданы, поэтому выступают только в качестве приоритетных стратегических ориентиров[2]. Они качественно отражают направленность деятельности, при этом количественное выражение оказывается приблизительным, а не точным. При этом необходимо предвидеть, какие результаты будут получены при продвижении к достижению данных целей на каждом из этапов реализации стратегии. Это означает, что важно понимать (выражать), как будет звучать главная цель на всех этапах стратегирования (речь идет о механизме декомпозиции генеральной цели на цели более низких уровней.). При подобном подходе достижение целей (получение результатов) на первом этапе обусловит возможность ставить и достигать цели второго и последующих этапов реализации стратегии. Цели на всех уровнях также взаимосвязаны между собой. При декомпозиции главных целей на цели второго уровня и соответствующие направления важно учитывать, что именно достижение целей второго уровня обеспечивает достижение главных целей. Как следствие, цели обоих уровней оказываются четко связанными друг с другом, а без достижения целей второго уровня невозможно достичь цели первого уровня. Далее необходима увязка целевых задач. Целевые задачи связаны с целями по направлениям. Главным здесь является соотнесение целевых установок по уровням и выстраивание текущих действий через проекты различного свойства, обеспечивающие решение конкретных задач. Этапность в ходе реализации стратегии задает своеобразную целевую восторженность ее реализации. Деятельность на каждом этапе подготавливает последующую целевую развертку действий, поэтому достижение главных целей необходимо выстраивать в последовательно-параллельной логике. На этапе реализации стратегии развертка целевых составляющих начинается с анализа полученных результатов и идет в «обратном» направлении: от результатов реального решения текущих задач к целям более высокого уровня (путем соотнесения и возможной их корректировки). Именно выявляемые несоответствия во взаимосвязи целевых составляющих задают требования к корректировке стратегии развития муниципального образования. В этой связи алгоритм коррекции стратегии развития муниципалитета должен включать в себя следующие процедуры: • коррекции самой муниципальной стратегии; • коррекции программ комплексного и отраслевого характера, принятые для реализации стратегии развития муниципалитета; • коррекции реализуемых проектов; • коррекции программы реализации (координации) стратегии; • коррекции механизмов реализации стратегии развития муниципалитета. Главным компонентом выступает «дерево целей». Корректировка «дерева целей» как основа корректировки стратегии развития муниципалитета является пошагово реализуемым алгоритмом. Он заключается в необходимом уточнении полученных результатов применительно к заданным текущим и стоящим за ними целевым задачам. Следует проверить, как получение конкретных результатов послужило достижению поставленных целей разного уровня (насколько удачной оказалась декомпозиция целей более высокого уровня). «Поднимаясь» шаг за шагом от более низких к более высоким целям, следует проверять соотнесение связи «результат — цель» на всех имеющихся целевых уровнях, с учетом произошедших изменений как в реальности, так и в понимании целевых ориентиров. Проверка идет в «обратной» последовательности: текущие / целевые задачи — приоритетные цели - цели по направлениям — стратегические / главные цели — идея / миссия муниципалитета. Целевой анализ проводится до того уровня, на котором достигается соответствие полученных результатов поставленным ранее целям. На основе скорректированных целевых составляющих стратегии осуществляется весь последующий круг коррекции используемых программно-проектных средств и механизмов реализации стратегии развития муниципального образования (нормативно-правового, финансово-экономического и социального партнерства). Таким образом, особенностью муниципальной деятельности является вовлечение населения в процесс муниципального управления. Ее цель - обеспечение возможности и условий для самоорганизации населения на местном уровне и участия его в управлении муниципальным образованием, в решении жизненно важных вопросов. Муниципальная политика — система целей муниципальной деятельности и способов их достижения на основе властных полномочий, закрепленных за органами местного самоуправления. Муниципальная политика всегда отражает определенные интересы, прежде всего социально-экономические. Она вытекает из экономического состояния муниципального образования и эффективна, если соответствует потребностям развития. Частные муниципальные политики являются подцелями генеральной цели муниципальной деятельности и обеспечивают ее достижение. Можно также говорить о системе целей муниципальной деятельности и ее подсистемах. Основным документом, определяющим муниципальную деятельность, выступает программа социально-экономического развития. На формирование муниципальной политики в конкретном муниципальном образовании влияют не только нормы права, но и состояние дел в государстве и регионе, приоритеты федеральной и региональной политики; деятельность хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования и преследующих свои корпоративные цели; структура населения муниципального образования и различные местные структуры гражданского общества, также преследующие свои, зачастую противоречивые цели. Отсюда следует, что формирование муниципальной политики в каждом конкретном муниципальном образовании и в конкретной социально-экономической ситуации — весьма сложная задача. Средства реализации муниципальной политики бывают разные: это и многообразие форм собственности, и воспитание подрастающего поколения. Смысл муниципальной политики заключается в том, чтобы совершенствовать материальное и духовное производство на базе современных технологий и взаимовыгодного разделения труда с другими муниципальными образованиями и государственными органами. Основа муниципальной политики — стратегические ориентиры, а основные ориентиры определяются в местном бюджете. Муниципальная политика — это искусство управления муниципальным образованием, ведение муниципальных дел, которое можно представить в виде трех основных блоков. Первый — это равновесие интересов всех жителей муниципального образования — бедных и богатых, продавцов и покупателей, молодых и престарелых, предпринимателей и работников. Второй — эффективное управление муниципалитета экономической сферой муниципального образования и инвестиционная политика, когда муниципальное образование рентабельно управляет своей собственностью и помогает предпринимателям получать прибыль. Третий — структурообразующая деятельность муниципалитета во властном, экономическом и культурно-историческом пространстве. Все три направления деятельности тесно переплетаются друг с другом и разделены чисто условно. Частные муниципальные политики связаны с государственной политикой страны и степенью ее реализации на муниципальном уровне. Например, политика обеспечения общественной безопасности затрагивает все население страны, так как это одна из глобальных проблем существования человеческого общества. Безопасность характеризует состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Основными принципами обеспечения безопасности являются: законность, соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства, их взаимная ответственность. Систему безопасности образуют уполномоченные органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности. Безопасность личности, общества и государства на территории муниципального образования обеспечивают и охраняют территориальные органы Федеральной службы безопасности (ФСБ), Министерства внутренних дел (МВД), Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС), внутренние войска, федеральные службы по надзору в отдельных сферах деятельности (промышленность, энергетика, транспорт, медицина, экология и др.). Указанные органы действуют на основе соответствующих федеральных законов («О полиции», «Об органах Федеральной службы безопасности», «Об обороне», «О гражданской обороне», «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «Об охране окружающей среды» и др.)- Органы местного самоуправления как один из уровней публичной власти оказывают содействие перечисленным органам государственной власти в решении стоящих перед ними задач. Наряду с оказанием содействия органам государственной власти в решении глобальных проблем безопасности, органы местного самоуправления имеют собственные полномочия в сфере общественной безопасности как составной части общей системы безопасности. К вопросам местного значения в сфере безопасности отнесены: • организация охраны общественного порядка силами муниципальной полиции (муниципальные районы и городские округа); • организация скорой медицинской помощи, за исключением санитарно-авиационной (муниципальные районы и городские округа); • обеспечение первичных мер пожарной безопасности (поселения и городские округа); • организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; • создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на соответствующих территориях (поселения и городские округа); • организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений; • осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья; • организация мероприятий по охране окружающей среды, организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на соответствующих территориях, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти (муниципальные районы и городские округа). [1] См.: Основы управления реализацией стратегий развития. URL: http://www.urbeks.ru/publications/37/osnovy-upravleniya-realizatsiei-strategii-razvitiya. [2] См.: Леонов С. II. Анализ условий стратегического развития Дальнего Востока Россиипосле кризиса // Вестник ТОГУ. 2011. № 1. С. 159—168. |