|
|
Вступительные экзамены на факультет Государственное и муниципальное управление. Экзамен 1. Система государственного и муниципального управления Тема Тема государственного и муниципального управления
Современная система муниципальных образований в России.
|
|
Структура муниципальных образований
В мае 2014 г. в Закон № 131-ФЗ были внесены существенные изменения, касающиеся территориальной организации местного самоуправления: за органами государственной власти субъектов РФ закреплены новые полномочия в сфере местного самоуправления. Им предоставлено право (они могут, но не обязаны) вводить на территории субъекта РФ с учетом мнения населения городского округа два новых типа муниципальных образований — городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы.
Городской округ с внутригородским делением — городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта РФ образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования.
Внутригородской район — внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на районы устанавливаются законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением.
Заметим, что идея разделения города на внутригородские территории, имеющие статус муниципального образования, ненова. В практике организации управления крупными городами и городскими агломерациями Западной Европы и США кроме одноуровневой используется и двухуровневая модель.
Смысл принятых поправок в Закон № 131-ФЗ в том, чтобы в целом повысить роль и самостоятельность местного самоуправления, максимально приблизить этот уровень власти к людям, которые проживают в крупных городах. Формально распространение двухуровневой системы организации местного самоуправления на городские округа направлено на сокращение дистанции между населением и властью путем формирования представительных органов власти на районном уровне.
Новацией также стало введение принципиальных различий в статусе городских и сельских поселений. В первую очередь эти различия проявились в существенном сокращении для сельских поселений количества вопросов местного значения (с 38 до 13). Закон позволяет также поселениям, признанным городскими, преобразовываться в сельские и, наоборот, сельским — в городские.
Таким образом, Закон распространил двухуровневую модель организации местного самоуправления и на крупные городские округа, не упразднив одноуровневую. Двухуровневая модель предполагает создание органов местного самоуправления на уровне города и внутригородских районов. При этом органы местного самоуправления каждого уровня наделяются соответствующей компетенцией и функционируют автономно.
Модель городского округа с внутригородским делением полностью реализована в городском округе Челябинске, в котором в 2014 г. были созданы семь внутригородских районов и проведены выборы в органы местного самоуправления. То же самое было сделано 2015 г. в городских округах Самаре (девять внутригородских районов) и Махачкале (три внутригородских района).
Система муниципальных образований на территории субъекта РФ представлена на рис. 2.2.
Как очевидно из рис. 2.2, территория субъекта РФ разграничивается между муниципальными районами, городскими округами и городскими округами с внутригородским делением. Все они относятся к муниципальным образованиям верхнего уровня, им могут передаваться на исполнение федеральными законами и законами субъектов РФ отдельные государственные полномочия. Городские и сельские поселения, внутригородские районы относятся к муниципальным образованиям нижнего уровня.
В трех городах федерального значения — Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе — местное самоуправление осуществляется на внутригородских территориях в соответствии с уставами указанных субъектов РФ и законами этих городов. Внутригородские муниципальные образования относятся к муниципальным образованиям верхнего уровня, им также могут передаваться на исполнение отдельные государственные полномочия.
Рис. 2.2. Типы муниципальных преобразований в Российской Федерации1
Таким образом, в настоящее время в Российской Федерации установлено семь типов муниципальных образований: городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район, внутригородская территория города федерального значения.
По состоянию на 1 марта 2016 г. в Российской Федерации, по данным Минюста России, действуют 22 397 муниципальных образований. Статистические данные о действующих муниципальных образованиях по федеральным округам представлены в табл. 2.2.
Таблица 2.2
Количество муниципальных образований по федеральным округам России (по состоянию на 01.03.2016), ед.2
Федеральный округ
|
Всего
МО
|
В том числе по типам
|
МР
|
ГП
|
СП
|
ГО
|
ГО с ВГД
|
ВГР
|
вгт
|
Центральный
|
4708
|
405
|
463
|
3583
|
111
|
0
|
0
|
146
|
Северо-Западный
|
1460
|
149
|
207
|
943
|
50
|
0
|
0
|
111
|
1 Источник: Местное самоуправление и муниципальные финансы : учеб, пособие / колл, авторов ; под ред. В. Б. Зотова, Е. В. Маркиной, С. Е. Прокофьева. М.: Российская муниципальная академия, 2016. С. 60.
2 Источник: Минюст России. Мониторинг развития системы местного самоуправления (по состоянию на 1 марта 2016 года) // Муниципальное право. 2016. № 2. С. 87.
Федеральный округ
|
Всего
МО
|
В том числе по типам
|
МР
|
ГП
|
СП
|
ГО
|
ГО с ВГД
|
ВГР
|
BIT
|
Южный
|
1719
|
143
|
92
|
1454
|
30
|
0
|
0
|
0
|
Северо-Кавказский
|
1702
|
113
|
41
|
1514
|
30
|
1
|
3
|
0
|
Приволжский
|
5823
|
439
|
334
|
4956
|
84
|
1
|
9
|
0
|
Уральский
|
1349
|
93
|
77
|
1062
|
109
|
1
|
7
|
0
|
Сибирский
|
4066
|
318
|
243
|
3428
|
77
|
0
|
0
|
0
|
Дальневосточный
|
1281
|
113
|
129
|
980
|
59
|
0
|
0
|
0
|
Крымский
|
289
|
14
|
4
|
250
|
11
|
0
|
0
|
10
|
Всего но РФ
|
22 397
|
1787
|
1590
|
18 170
|
561
|
3
|
19
|
267
|
Сокращения: МО — муниципальные образования, МР — муниципальные районы, ГП — городские поселения, СП — сельские поселения, ГО — городские округа, ГО с В ГД — городские округа с внутригородским делением, В ГР — внутригородские районы в городских округах, BIT — внутригородские территории в городах федерального значения.
От общего количества муниципальных образований на сельские поселения приходится 81,13%, на муниципальные районы — 7,98, городские поселения — 7,10, городские округа — 2,52%. Наибольшее количество муниципальных образований отмечается в Республике Татарстан (955) и Республике Башкортостан (895), наименьшее — в Магаданской области (9) и в г. Севастополе (10).
|
Установление границ преобразование муниципальных образований. Формы организации и осуществления местного самоуправления.
Порядок преобразования муниципальных образований, изменения их границ, упразднения поселений, создания вновь образованных поселений на межселенных территориях
Закон об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает четыре вида (формы) возможных изменений (преобразований) территорий и (или) правового статуса муниципальных образований: изменение границ муниципального образования (ст. 12); преобразование муниципальных образований (ст. 13); упразднение поселений (ст. 13.1); создание вновь образованных поселений на межселенных территориях (ст. 13.2).
Важно отметить, что согласно ч. 1 ст. 13 указанного закона преобразованием муниципальных образований является:
— объединение муниципальных образований;
— разделение муниципальных образований;
— изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения;
— изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения;
— изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа;
— изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением;
— присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.
Общим для всех указанных видов или форм территориальных и статусных преобразований муниципальных образований является то, что все они реализуются в установленном указанным законом порядке, предусматривающем следующие основные юридические стадии процесса изменения границ и (или) правового статуса муниципальных образований:
- инициирование процесса изменения границ и (или) правового статуса муниципальных образований;
- выражение согласия населения на изменение границ и (или) правового статуса муниципального образования посредством специально определяемых законодательством форм непосредственной демократии или через представительный орган соответствующего муниципального образования;
- принятие закона субъекта РФ, которым юридически оформляется принятое решение об изменении границ муниципального образования, его преобразовании или упразднении поселений, или создании вновь образованных поселений на межселенных территориях.
1. Инициирование процесса изменения границ и (или) правового статуса муниципальных образований. Общим для юридических процедур изменения границ муниципального образования; преобразования муниципальных образований; упразднения поселений; создания вновь образованных поселений на межселенных территориях является то, что инициаторами их проведения могут выступать одни и те же субъекты:
а) население соответствующего муниципального образования;
б) органы местного самоуправления;
в) органы государственной власти субъекта РФ;
г) федеральные органы государственной власти.
Кроме того, все указанные виды (формы) возможных изменений (преобразований) территорий и (или) правового статуса муниципальных образований объединяют единые юридические процедуры (порядок) выражения данными субъектами инициатив по поводу такого рода территориальных и статусных изменений:
- инициатива населения соответствующего муниципального образования по поводу изменения границ муниципального образования и (или) преобразования муниципальных образований реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума[1];
- инициативы населения по поводу упразднения поселений (ч. 2 ст. 13.1), создания вновь образованных поселений на межселенных территориях (ч. 1 ст. 13.2) оформляются соответствующим решением, принятым на сходе граждан, проживающих в указанном поселении или населенном пункте, расположенном на межселенных территориях;
- инициативы органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти по поводу возможных изменений (преобразований) территорий и (или) правового статуса муниципальных образований оформляются их решениями, принимаемыми в форме соответствующих правовых актов.
При этом в Законе об общих принципах организации местного самоуправления определяются случаи, при которых органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов РФ, федеральные органы государственной власти не могут инициировать процесс изменения границ муниципальных образований и их преобразования. В частности, согласно ч. 5 ст. 12 указанного закона они не могут инициировать процедуры изменения границ поселений, в случае если это приведет к уменьшению численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% относительно минимальной численности населения, установленного в п. 6 ч. 1 ст. 11 Закона об общих принципах организации местного самоуправления[2].
2. Выражение согласия населения на изменение границ и {или) правового статуса муниципального образования. Основной и обязательной юридической стадией процесса изменений (преобразований) территорий и (или) правового статуса муниципальных образований является стадия выражения согласия его населения на такого рода территориальные и статусные преобразования.
Законом об общих принципах организации местного самоуправления применительно к отдельным видам возможных изменений (преобразований) территорий и (или) правового статуса муниципальных образований определяются различные формы выражения согласия населения на такого рода изменения и (или) преобразования в зависимости от важности принимаемого решения[3].
В форме голосования населения одного или нескольких муниципальных образований по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 указанного федерального закона, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, определенном ст. 25.1 данного закона, а также с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных образований в соответствии с требованиями Закона об общих принципах организации местного самоуправления решаются вопросы:
— изменения границ муниципальных районов, влекущего отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов (ч. 2 ст. 12);
- изменения границ поселений, влекущего отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений (ч. 3 ст. 12);
— разделения поселения, влекущего образование двух и более поселений (ч. 5 ст. 13);
— изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа (ч. 7 ст. 13);
— изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, изменения статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения (ч. 7.2 ст. 13);
— упразднения поселений на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек (ч. 1 ст. 13.1).
Важно отметить, что согласно ст. 24 Закона об общих принципах организации местного самоуправления голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных Законом об общих принципах организации местного самоуправления.
Указанное голосование считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования. Итоги такого голосования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
В ст. 25.1 Закона об общих принципах организации местного самоуправления предусматривается проведение схода граждан, в том числе по предусмотренным в данном законе вопросам:
— изменения границ поселения (муниципального района), в состав которого входит указанный населенный пункт, влекущим отнесение территории указанного населенного пункта к территории другого поселения (муниципального района);
— изменения границ, преобразования поселения, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан;
- упразднения поселения, расположенного на территории с низкой плотностью сельского населения или в труднодоступной местности, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек.
Такой сход граждан правомочен при участии в нем более половины обладающих избирательным правом жителей населенного пункта или поселения. Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины его участников.
Закон об общих принципах организации местного самоуправления предусматривает также случаи, когда население выражает согласие на указанные выше территориальные и статусные преобразования (изменения) через представительный орган соответствующего муниципального образования. В такой форме в указанном федеральном законе предусматривается выявление согласия населения по поводу:
- изменения границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущего отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов (ч. 2.1 ст. 12);
- изменения границ муниципальных районов и поселений, не влекущего отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений (ч. 4 ст. 12);
- изменения границ внутригородских районов (ч. 4.1 ст. 12);
- объединения двух и более поселений, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований (ч. 3 ст. 13);
- объединения поселения с городским округом и утраты таким поселением статуса муниципального образования (ч. 3.1 ст. 13)[4];
- объединения двух и более внутригородских районов, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований (ч. 3.2 ст. 13);
- объединения двух и более муниципальных районов, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований, осуществляемого с учетом мнения населения (ч. 4 ст. 13);
- разделения муниципального района (ч. 6 ст. 13);
- разделения внутригородского района, влекущего образование двух и более внутригородских районов (ч. 6.1 ст. 13);
- присоединения поселения к городскому округу с внутригородским делением (ч. 6.2 ст. 13)[5];
- создания вновь образованных поселений на межселенных территориях (ч. 2 ст. 13.2).
3. Принятие закона субъекта РФ, которым юридически оформляется принятое решение по рассматриваемым вопросам. Изменение границ муниципального образования, преобразование или упразднение поселений, или создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляются законом субъекта РФ, которым таким образом юридически оформляется принятое решение о территориальных и (или) статусных изменениях (преобразованиях) муниципального образования.
При этом Закон об общих принципах организации местного самоуправления предусматривает случаи, исключающие вступление в силу законов субъектов РФ по такого рода вопросам. В частности, не должны вступать в силу законы субъекта РФ по вопросам:
— создания на межселенной территории вновь образованного поселения в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления муниципального района, в период кампании местного референдума (ч. 2 ст. 13.2);
— преобразования муниципальных образований в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума (ч. 2 ст. 13).
[1] Согласно требованиям ч. 4 ст. 22 Закона об общих принципах организации местного самоуправления обязательным условием выдвижения такой инициативы является сбор подписей в ее поддержку, количество которых устанавливается законом субъекта РФ и не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования.
[2] В данной норме предусмотрены следующие требования к минимальной численности населения: один сельский населенный пункт или поселок — более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов — менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый).
[3] При этом указанный закон не во всех случаях определяет формы, в которых население выражает свое согласие но поводу выдвинутых инициатив о территориальных и (или) статусных изменениях муниципальных образований. В частности, в ч. 6.3 ст. 13 данного закона закрепляется бланкетная норма, указывающая на то, что согласие населения по вопросу выделения внутригородского района из городского округа с внутригородским делением выявляется в соответствии с его уставом. Такая же бланкетная норма содержится в ч. 7.1ст. 13 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, в которой предусматривается, что формы и порядок выражения согласия населения относительно изменения статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением определяются в соответствии с его уставом и законом субъекта РФ.
[4] В данной норме также указано на то, что в случае объединения городского поселения городским округом осуществляется одновременно изменение административно-территориального устройства субъекта РФ, в результате которого происходит объединение города,находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром.
[5] В таком случае поселение, присоединяемое к городскому округу с внутри городским делением, наделяется законом субъекта РФ статусом внутригородского района.
|
Органы и должностные лица местного самоуправления.
|
|
В результате освоения данной темы обучающийся должен:
знать
– понятие и структуру органов местного самоуправления;
– место и роль представительных органов в системе органов местного самоуправления;
– специфику правового статуса главы муниципального образования;
– основные функции местной администрации;
порядок формирования и предназначение контрольного органа муниципального образования;
уметь
– соотносить между собой такие понятия, как "орган местного самоуправления", "муниципальный орган", "должностное лицо местного самоуправления", "муниципальный служащий";
– устанавливать пределы самостоятельности населения при определении структуры органов местного самоуправления;
– осуществлять правовую, антикоррупционную и иные виды предусмотренных законодательством экспертиз проектируемых и действующих правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления;
– обнаруживать нарушения действующего законодательства в проектах документов, подготавливаемых органами и должностными лицами местного самоуправления;
– выявлять обстоятельства, способствующие совершению правонарушений;
– планировать и осуществлять деятельность по предупреждению и профилактике правонарушений, содействовать пресечению коррупционного поведения;
владеть
– навыками толкования и применения норм муниципального права к конкретным практическим ситуациям;
– навыками разрешения правовых проблем устройства муниципальной власти;
– навыками составления проектов решений представительного органа муниципального образования, постановлений главы муниципального образования, правовых актов других органов местного самоуправления;
– навыками подготовки справок, отчетов, писем и других документов в рамках муниципально-управленческого делопроизводства;
– навыками интерпретации и применения правовых и этических норм и правил, относящихся к муниципальной службе.
Структура органов местного самоуправления
Признаки органа местного самоуправления
Часть 2 ст. 130 Конституции РФ предусматривает осуществление гражданами местного самоуправления, наряду с непосредственными формами, также "через выборные и другие органы местного самоуправления". Этим положением конкретизируется ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, где органы местного самоуправления рассматриваются в качестве одной из форм осуществления власти народа.
Федеральный закон № 131-ФЗ (ч. 1 ст. 2, ст. 34) характеризует органы местного самоуправления тремя основными признаками: 1) избираются непосредственно населением и (или) образуются представительным органом муниципального образования; 2) наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения; 3) они не входят в систему органов государственной власти. Следует добавить, что органы местного самоуправления обладают правом издания локальных нормативных актов и пользуются государственными гарантиями реализации своих полномочий, включая государственное гарантирование исполнения актов местного самоуправления.
Должностное лицо местного самоуправления – выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) но организации деятельности органа местного самоуправления. В свою очередь, выборное должностное лицо местного самоуправления – должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Определении от 26 сентября 1996 г. № 92-0, понятия "органы местного самоуправления" и "должностные лица местного самоуправления" не являются взаимоисключающими: должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга его полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления.
| |
|
|
Скачать 3.24 Mb.