Державне управлiння. Курс лекцій ІваноФранківськ, 2010 Анотація
 Скачать 45.97 Mb.
|
|
Глава територіальної громади наділений наступними повноваженнями: а) дотримання Конституції та законів України, тобто виконання нормативно-правових актів органів державної влади та органів місцевого самоврядування; б) представницькі повноваження, зокрема підтримує зв’язки територіальної громади з органами держави та місцевого самоврядування, добровільними об’єднаннями органів місцевого самоврядування; в) керівництво виконавчими органами місцевого самоврядування; г) забезпечує взаємодію виконавчого комітету, його управлінь та підрозділів з відповідно сільською, селищною, міською радою; д) здійснення управлінських функцій, тобто керівництво виконавчим комітетом, головує на його засіданнях; е) здійснює повноваження у сфері комунального господарства, приймає рішення про створення комунальних служб; є) здійснює правотворчі повноваження, зокрема одноособово приймає розпорядження, укладає від імені територіальної громади, ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства, а з питань, віднесених до виключної компетенції рад, подає їх на затвердження відповідної ради. Специфічним є статус голів міст Києва і Севастополя, який регулюється спеціальним законодавством [12]. Голови цих міст обираються жителями міст Києва, Севастополя, а відповідно до змісту положень ч. 2, 4 ст. 118 Конституції України факт обрання повинен стати юридичною підставою для наділення їх статусом голови відповідної місцевої державної адміністрації Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. Таким чином, міський голова Києва, Севастополя виступає головою відповідної місцевої державної адміністрації, що є своєрідною організаційно-правовою формою функціонування виконавчого комітету відповідної ради. Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад. Виконавчі органи у системі місцевого самоврядування є юридичними особами, наділені виконавчо-розпорядчими функціями і повноваженнями, від свого імені видають нормативно-правові акти, які є обов’язковими для виконання на території відповідної громади. Виконавчі органи є відповідальними і підзвітними перед відповідною радою. Одночасно при виконанні делегованих повноважень вони є відповідальними перед органами державної виконавчої влади (ч. 2 ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»). Виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті ради є виконавчий комітет. Він утворюється відповідною радою на строк її повноважень за пропозицією персонального складу від глави відповідної територіальної громади (ч. 2 ст. 51). Закон гарантує, що у склад виконавчого комітету ради повинні входити окрім голови, його заступник (заступники) з окремих питань його діяльності, керуючий справами (секретар) виконавчого комітету, а також керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради (далі – структурні підрозділи), інші особи. Звичайно голова виконавчого органу має заступників у сфері фінансово-економічної діяльності; у сфері комунально-побутового обслуговування; у сфері соціального захисту населення і соціальної політики та інших. Розподіл обов’язків між заступниками встановлює голова виконавчого комітету. Структура виконавчого органу ради, за винятком невеликих сільських рад, включає різноманітні підрозділи галузевого і функціонального призначення: відділи, управління, комітети (освіти, охорони здоров’я, культури, соціального захисту, економічного планування та прогнозування тощо). Окрім цього створюється допоміжний апарат: управління справами, бухгалтерія, юридична служба, відділ кадрів тощо. Структурні підрозділи виконавчого комітету ради здійснюють свою роботу на основі положення, яке затверджується радою. Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради призначаються на посаду і звільняються з посади головою територіальної громади, а у випадках, передбачених законом, – за погодженням з відповідними органами виконавчої влади. На сучасному етапі існує потреба теоретичного осмислення забезпечення конституційної гарантії місцевого самоврядування, шляхом законодавчої конкретизації повноважень визначених у ч. 1 ст. 143 Конституції України. Такі повноваження необхідно розглядати як обов’язкові у сфері місцевого самоврядування і повинні бути забезпечені організаційно-правовими, фінансово-економічними та соціальними гарантіями з боку держави. Таким чином, необхідно змінити підхід до нормативного регулювання предмета відання виконавчих органів відповідних місцевих рад із закріпленням належних гарантій їх діяльності та відповідальності за ефективне управління комунальними справами. Спроможність населення до самоорганізації та активної участі у прийнятті рішень місцевого значення є принциповою ознакою розвитку громадянського суспільства країни. Важливу роль у цьому процесі відіграють органи самоорганізації населення. Потенціал впливу цих органів є достатнім для того, щоб активізувати окремих членів громадянського суспільства до вирішення питань, пов’язаних із сумісним проживанням на певній території, та реагування на неналежне виконання органами місцевого самоврядування своїх повноважень. За формами діяльності можна вирізнити такі функції органів самоорганізації населення, як правотворча, правозастосовча, установча,контрольна і правоохоронна. Правотворча функція полягає в тому, що органи самоорганізації в межах своїх повноважень приймають рішення не тільки організаційно-розпорядчого, але й нормативного характеру. Якщо рішення цього органу не відповідають чинному законодавству або прийняті з питань, не віднесених до повноважень органу, вони зупиняються відповідною радою з одночасним зверненням до суду про їх скасування. Правозастосовча функція органів самоорганізації тісно пов’язана з правотворчою, оскільки зумовлена реалізацією їх повноважень, у тому числі шляхом видання правозатосовчих актів. Ця функція знаходить відбиття в таких повноваженнях органів самоорганізації, як сприяння додержанню Конституції та законів України, реалізація актів Президента України та органів виконавчої влади, рішень місцевих рад та їх виконавчих органів, розпоряджень сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті (у разі її створення) ради, рішень, прийнятих місцевими референдумами. Забезпечуючи свою організаційну самостійність, органи самоорганізації виконують установчу функцію. Реалізуючи її, ці органи вирішують питання щодо переліку, чисельності та складу комісій у разі їх створення. Згідно з ч. 5 ст. 19 Закону орган самоорганізації може створювати комісії, робочі групи, інші власні органи для забезпечення своєї роботи в порядку, передбаченому Положенням про цей орган. Наприклад, Типові положення про органи самоорганізації населення, прийняті у м. Київ, Одеса, Хмельницький, передбачають створення саме таких органів. Правоохоронна функція реалізується у повноваженнях органів самоорганізації населення щодо охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, забезпечення законності та правопорядку, сприяючи своєю діяльністю правоохоронним органам в охороні громадського порядку. Сутність контрольної функції органів самоорганізації населення полягає в тому, що ці органи: 1) контролюють якість наданих громадянам, які проживають у жилих будинках на території діяльності органу самоорганізації, житлово-комунальних послуг і якість проведених у цих будинках ремонтних робіт; 2) можуть брати участь у здійсненні громадського контролю за додержанням вимог пожежної безпеки; 3) сприяють захисту прав, свобод та інтересів жителів у межах території діяльності органу самоорганізації. Ефективна діяльність суб’єктів місцевого самоврядування щодо захисту й забезпечення прав членів територіальної громади можлива лише при широкому залученні населення до процесу опрацювання і прийняття рішень, формування й урахування громадської думки на рівні мікрорайону, кварталу, вулиці, будинку, оскільки такі питання фактично не є предметом діяльності депутатів місцевих рад. За об’єктами впливу можна вирізнити політичну, економічну, соціальну, культурну, екологічну, ідеологічну, виховну, інформаційну функції органів самоорганізації населення. Політична функція органів самоорганізації населення виявляється в забезпеченні реалізації громадянами конституційного права брати участь в управлінні державними та громадськими справами. Шляхом створення органів самоорганізації вони беруть активну участь у здійсненні місцевого самоврядування й, відповідно, у вирішенні питань місцевого значення. Економічна функція спрямовується на утворення локального сектора економіки і полягає в можливості внесення органами самоорганізації населення у встановленому порядку пропозицій до проектів місцевих програм соціально-економічного й культурного розвитку та проектів місцевих бюджетів відповідних адміністративно-територіальних одиниць тощо. Соціальна функція знаходить прояв у діяльності органів самоорганізації населення щодо обладнання дитячих і спортивних майданчиків, кімнат дитячої творчості, клубів за інтересами, організації допомоги громадянам похилого віку, інвалідам, сім’ям загиблих воїнів, партизанів і військовослужбовців, малозабезпеченим і багатодітним сім’ям, самотнім громадянам, дітям-сиротам і дітям, позбавленим батьківського піклування, внесення пропозицій з цих питань до органів місцевого самоврядування, ведіння обліку громадян за віком, місцем роботи чи навчання, які мешкають у межах території діяльності органу самоорганізації населення. Про наявність культурної функції свідчать повноваження органів самоорганізації населення з: а) надання допомоги навчальним закладам, закладам та організаціям культури, фізичної культури і спорту у проведенні культурно-освітньої, спортивно-оздоровчої й виховної роботи серед населення, в розвитку художньої творчості, фізичної культури і спорту, у сприянні збереженню культурної спадщини, традицій народної культури, охороні пам’яток історії й культури, впровадженню у побут нових обрядів; б) організації на добровільних засадах участі населення у здійсненні заходів з охорони пам’яток історії й культури. Виховна функція органів самоорганізації населення пов’язана з формуванням політичної свідомості й активності членів територіальної громади, підвищенням їх правової культури. Органи самоорганізації допомагають органам місцевого самоврядування у складанні списків виборців, здійснюють роботу з роз’яснення прав громадянам, положень Закону України «Про органи самоорганізації населення» та іншого законодавства, доводиться до їх відома інформація про внесення змін і доповнень до окремих нормативно-правових актів, рішення місцевих органів державної влади, органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації. Інформаційна функція органів самоорганізації полягає в інформуванні громадян про діяльність цих органів, в організації обговорення проектів його рішень з найважливіших питань. Органи самоорганізації, взаємодіючи з територіальною громадою, мають забезпечити перехід від організації роботи за місцем проживання до розвитку колективної діяльності самих жителів, постійну участь жителів у соціальному контролі за діяльністю державного апарату, вплив на формування думки територіальних громад тощо, що свідчить про реалізацію ними принципу гласності й інформаційної функції. Однією з найсуттєвіших вад законодавства є відсутність єдиного підходу до визначення правового статусу органів самоорганізації населення, суб’єктів їх створення та межі їх діяльності. Конституція України не відносить органи самоорганізації населення (далі – ОСН) до форм здійснення територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування. Так, відповідно до ч. 6 ст. 140 Конституції «сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші ОСН та наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна». Водночас Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» визнає ОСН самостійним елементом системи місцевого самоврядування. По-різному визначається коло осіб, які можуть створювати ОСН. Відповідно до ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» зазначені ОСН можуть створюватися частиною жителів, які тимчасово або постійно проживають на відповідній території в межах села, селища, міста. Закон України «Про органи самоорганізації населення» в абзаці 2 ст. 2 передбачає, що ОСН створюються жителями, які на законних підставах проживають на території села, селища, міста або їх частин. Закон України «Про органи самоорганізації населення» встановлює складну процедуру створення ОСН, яка вимагає проведення, як мінімум, 2-3 зборів (конференцій) жителів за місцем проживання. Вона передбачає декілька стадій: ініціювання створення ОСН; подання до відповідної ради заяви про створення даного органу; отримання дозволу на створення ОСН; обрання ОСН; затвердження Положення про орган самоорганізації населення; легалізація ОСН. Крім того, правові прогалини у врегулюванні її окремих етапів створюють труднощі для реалізації громадської ініціативи. Основними прогалинами є такі. 1. Відсутність процедури проведення зборів громадян з висунення представників на конференцію, які звертаються з ініціативою про створення представницького органу. 2. Невизначеність терміну, протягом якого можна проводити голосування, неможливість заздалегідь надрукувати бюлетені для голосування, відсутність механізму організації голосування та підрахунку голосів тощо. 3. Проблема практичної реалізації ст. 9 Закону України «Про органи самоорганізації населення», що встановлює порядок надання радою дозволу на утворення ОСН. Із змісту цієї статті випливає, що рада має розглядати та приймати рішення щодо кожної окремої ініціативи. Оскільки термін звернення із заявами не визначено, не обмежено певним періодом, відповідно вони можуть надходити протягом усього скликання. Через це виникають сумніви щодо спроможності ради прийняти відповідні рішення, якщо сесії відбуваються переважно один раз на квартал. 4. Обмеження права членів територіальної громади через вимоги до ініціативної групи. Так, ініціативна група має подати до відповідної ради список учасників зборів (конференції) жителів за місцем проживання із зазначенням прізвища, імені, по батькові, року народження, серії та номера паспорта та домашньої адреси кожного учасника зборів (конференції) жителів. Перешкоджає ефективному здійсненню ОСН своїх повноважень встановлення єдиного порядку дострокового припинення їх повноважень та ліквідації за рішенням ради. Відповідно до ст. 25 Закону України «Про органи самоорганізації населення» повноваження ОСН можуть бути достроково припинені в разі невиконання рішень ради, її виконавчого комітету – за рішенням відповідної ради, яка дала дозвіл на його створення. За логікою ліквідувати ОСН мають загальні збори (конференції) громадян, які ініціювали створення такого органу. Тому варто погодитися з думкою фахівців у сфері місцевого самоврядування, які вважають, що наслідком виявлення зазначених вище порушень у діяльності таких органів має бути рішення відповідної ради про дострокове припинення повноважень складу органу, а не припинення його діяльності взагалі. Суттєвим недоліком правового регулювання діяльності ОСН слід визнати також відсутність переліку делегованих повноважень ОСН. На практиці це спричинює наділення ОСН з боку місцевих рад лише власними повноваженнями, що не сприяє ефективному захисту ними інтересів жителів відповідної території. Аналіз основних проблем законодавчої регламентації діяльності органів самоорганізації населення дає можливість визначити такі напрями її удосконалення: • уніфікація правового статусу ОСН; • виключення норм, що фактично створюють відносини подвійного підпорядкування ОСН; • спрощення процедури створення ОСН; • поліпшення фінансових можливостей ОСН; • розвиток локального законодавства; • оптимізація правового регулювання здійснення ОСН власних та делегованих повноважень. Cписок використаної і рекомендованої літератури
|