Державне управлiння. Курс лекцій ІваноФранківськ, 2010 Анотація
 Скачать 45.97 Mb.
|
|
Cудово-правова реформа в Україні Початком судової реформи в Україні можна вважати дату ухвалення Декларації про державний суверенітет України, в якій закріплено положення про здійснення державної влади за принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу та судову. Створення судової влади стало основним завданням судово-правової реформи та розвитку демократичних засад суспільства. У Конституції України від 28 червня 1996 р. окреслено нову систему судоустрою та закріплено гарантії права на судовий захист, визначено основні засади здійснення судочинства, юрисдикцію судів на всі правовідносини, що виникають у державі. Принципами побудови системи судів загальної юрисдикції визнано територіальність і спеціалізацію. Встановлено, що судочинство здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції. Конституційний Суд – єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні. Визначено, що Верховний Суд України є найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції, а вищими судовими органами спеціалізованих судів – відповідні вищі суди. У системі судів загальної юрисдикції мають діяти також апеляційні та місцеві суди. Встановлено, що судді обіймають посади безстроково, крім суддів Конституційного Суду та суддів, які призначаються вперше. Визнано основні засади судочинства: законність; рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом; забезпечення доведеності вини; змагальність сторін та свобода в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості; підтримання державного обвинувачення у суді прокурором; забезпечення обвинуваченому права на захист; гласність судового процесу та його повне фіксування технічними засобами; забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду; обов’язковість виконання рішень суду; утворення Вищої ради юстиції. За всю історію судової реформи в Україні Конституція стала найрадикальнішим документом у цій сфері. У 1997 р. Україна ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод, згідно з якою держава взяла на себе зобов’язання гарантувати право на справедливий судовий розгляд та інші права людини, передбачені Конвенцією. Ці права захищаються від порушень з боку держави Європейським судом з прав людини. У 2001 р. схвалено пакет законів, якими вносилися зміни до низки законів, що регулювали питання судоустрою, статусу суддів та судочинства. Ці зміни здобули назву «малої судової реформи». Ця реформа привела національну судову систему у відповідність до вимог Конституції України і створила передумови для прийняття нового закону про судоустрій (2002 р.). Новий Закон «Про судоустрій України» став вагомим, але не завершальним кроком до утворення нової системи правосуддя. У 2005-2009 рр. цей закон зазнав суттєвих змін. Зміни внесено у зв’язку з прийняттям Кодексу адміністративного судочинства України та Закону України «Про доступ до судових рішень» (в частині повноважень державної судової адміністрації у веденні Єдиного державного реєстру судових рішень; щодо оскарження рішення про притягнення судді до дисциплінарної відповідальності, а також щодо забезпечення касаційного розгляду цивільних справ – цивільні справи за касаційними скаргами на судові рішення і касаційні скарги, не розглянуті Верховним Судом України до 1 січня 2007 р., передаються для розгляду і вирішення до колегії суддів відповідних апеляційних судів, склад яких формується президіями цих судів). Також прийнято нові – Кримінальний (2001 р.), Сімейний (2002 р.), Цивільний (2003 р.) та Господарський (2003 р.) кодекси України та інші кодифіковані акти матеріального права. У 2004 р. прийнято новий Цивільний процесуальний кодекс України, а у 2005 р. Кодекс адміністративного судочинства України. Обидва кодекси набрали чинності з 1 вересня 2005 р. Тоді ж розпочато створення системи адміністративних судів. Суттєвим кроком на шляху ефективного здійснення судової реформи стало схвалення Президентом України Концепції вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів (далі – Концепція). Концепція готувалася із залученням широкого кола фахівців у рамках Національної комісії зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права. Проект Концепції був направлений на експертизу до Ради Європи та Венеціанської комісії, а також надіслано до всіх судів України для надання пропозицій і висловлення зауважень. У Концепції зазначено, що українські суди ще не стали дієвим інститутом захисту прав людини, а рівень довіри до них з боку суспільства є вкрай низьким. Головними причинами цього становища названо: 1) відсутність системного й узгодженого бачення подальшого здійснення судової реформи; 2) невідповідність системи судів загальної юрисдикції вимогам Конституції України, видам та стадіям судочинства; 3) незавершеність реформи процесуального права; 4) перевантаженість судів справами та недостатня прозорість їх діяльності; 5) наявність багатьох перешкод для забезпечення незалежності судді починаючи від тих, що виникають вже на етапі добору суддів; 6) неналежний рівень кваліфікації значної частини суддівського корпусу та малоефективність системи професійної відповідальності суддів; 7) недостатнє фінансування судової влади; 8) неефективність системи виконання судових рішень. Концепція охопила широкий спектр питань, пов’язаних, зокрема, з правом на судовий захист, системою судів, судочинством, статусом суддів, суддівським самоврядуванням, забезпеченням судів, без реформування яких повноцінна судова реформа є неможливою. До суміжних інститутів віднесено надання юридичної допомоги, досудове слідство у кримінальних справах, прокуратуру, інститут виконання судових рішень, пенітенціарний інститут, альтернативні (позасудові) способи врегулювання спорів, інститут адміністративного проступку. Чимало положень Концепції стосується вдосконалення юридичної освіти, а також спеціальної підготовки суддів. Зокрема, у Концепції зазначено, що для високого фахового рівня суддів, прокурорів, адвокатів вирішальне значення має система юридичної освіти в Україні, яка потребує серйозного вдосконалення. Вищою юридичною освітою, яку відповідно до закону необхідно мати для того, щоб обійняти відповідні посади, слід вважати освіту рівня магістра права (з огляду на зміст Болонської декларації). Важливою є спільна – Міністерства освіти і науки України та Міністерства юстиції України – підготовка стандартів у сфері юридичної освіти. З метою забезпечення судових органів висококваліфікованими кадрами та належного опанування специфікою професії відповідно до Концепції необхідно запровадити спеціальну підготовку кандидатів на посаду судді в Академії суддів України. Така підготовка має передбачати теоретичне навчання, поєднуване зі стажуванням у судових органах. По закінченні кандидат має скласти кваліфікаційний іспит у формі тестування з метою оцінювання його знання положень Конституції України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практики її застосування Європейським судом з прав людини, судового процесу та основних галузей матеріального права України. Зазначено, що подальший розвиток правосуддя в Україні має забезпечити доступність правосуддя; справедливість судової процедури; незалежність, безсторонність та професіоналізм суддів; юридичну визначеність, однаковість судової практики і відкритість судових рішень; ефективність судового захисту. Попри значну увагу та загальновизнану необхідність судової реформи в Україні, на шляху її здійснення існує багато бар’єрів. Основними з них є такі. • Консерватизм судової системи. На сьогодні суттєву роль відіграє консерватизм суддівського корпусу. Можна оновлювати закони, створювати прогресивні судові проекти, але найважче в процесі модернізації – змінити мислення, сприйняття нових рішень. • Відсутність системного й узгодженого бачення подальшого здійснення судової реформи. Суспільно-політичні групи в Україні мають протилежні точки зору щодо перебігу судової реформи. Ці протиріччя неодноразово ставали причиною відкладення та перенесення розгляду Верховною Радою України законопроектів, спрямованих на реалізацію вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів. • Недостатнє фінансування не лише реформи, а й поточної діяльності судів. Будь-які зміни потребують витрат на їх впровадження. Сума видатків на утримання судової влади, передбачена в Державному бюджеті України, є значно меншою від тієї, що необхідна для забезпечення реальних потреб судів, особливо пов’язаних зі здійсненням правосуддя. Судові збори, що сплачуються за звернення до суду, не спрямовуються безпосередньо на потреби судів. Незважаючи на те, що роль і функції судів та навантаження на них докорінно змінилися (порівняно з періодом, що передував прийняттю Конституції України у 1996 році), методика визначення щорічних видатків на їх утримання майже не змінилася. • Намагання політичних сил використати судову реформу для посилення впливу на суди. Протягом першої декади XXI ст. судидосить часто ставали заручниками політичної боротьби в країні. Політичні партії розглядали суди як інструмент досягнення своїх вузькопартійних інтересів, тобто встановлення контролю над судами фактично стало передумовою збільшення впливу певної політичної сили тафінансово-промислових груп, які значною мірою визначали позиціювання цієї політичної партії. Попри ці складнощі, реформування судової системи в Українітриває, залишаючись одним з головних завдань держави. Основнимимоментами її реалізації є законодавче закріплення нових засад судоустрою та статусу суддів, забезпечення доступності правосуддя, запровадження справедливої судової процедури, забезпечення незалежності,неупередженості та професіоналізму суддів, поліпшення фінансуваннясудової влади та підвищення ефективності системи виконання судовихрішень. Зокрема, 7 липня 2010 р. Верховна Рада Ураїни прийняла у другому читанні та в цілому закон «Про судоустрій і статус суддів» [7]. Законом передбачено запровадження обов'язкової спеціальної підготовки для суддів, у тому числі, перед призначенням на посаду. Ідея чудова, адже спрямована на формування в особи навичок судді ще до заняття посади. Первинну підготовку мають здійснювати у Школі суддів (сьогодні це Академія суддів) або в інституті (на факультеті) підготовки професійних суддів, створеному Президентом при вищому національному навчальному закладі IV рівня акредитації. Крім того, запроваджується централізований конкурс для призначення на посаду судді вперше. Його проводитиме Вища кваліфікаційна комісія суддів як перед направленням для проходження спеціальної підготовки, так і після її завершення – для надання рекомендації щодо кандидатури на посаду судді до Вищої ради юстиції. За результатами кваліфікаційного іспиту виводитиметься рейтинг кандидатів, відповідно до якого вони одержуватимуть право на заняття посад. Закон вперше визначив чіткий перелік підстав для притягнення судді до дисциплінарної відповідальності. Вища кваліфікаційна комісія суддів отримала широкі повноваження щодо формування суддівського корпусу та притягнення суддів до відповідальності. Відповідно до європейських стандартів, розмір заробітку суддів має гарантуватися законом. До прийняття закону про судоустрій ці питання визначалися підзаконними актами, багато з яких навіть не публікувалися. Згідно з новим законом, суддівська винагорода складається з посадового окладу та доплат за вислугу років, перебування на адміністративній посаді в суді, науковий ступінь, роботу, яка передбачає доступ до державної таємниці. Обіцяний раніше авторами закону мінімальний розмір посадового окладу у 15 мінімальних заробітних плат за остаточною редакцією буде запроваджено у 2015 році. А до цього часу він буде збільшуватися поступово. Законом передбачено створення Вищого спеціалізованого суду в цивільних та кримінальних справах і позбавлення Верховного Суду функцій касаційної інстанції у цих справах. Ідея створення окремої інстанції для касаційного розгляду цивільних та кримінальних справ викликала чимало дискусій. Але, на погляд Ігоря Коліушка і Романа Куйбіди [8], вона заслуговує на увагу. Сьогодні Верховний Суд не справляється з навантаженням у цих справах, а тому не має можливості приділити увагу своїй основній функції – забезпечення однакового застосування законів судами загальної юрисдикції. Мало того, він уповноважений розглядати скарги на свої ж рішення за винятковими обставинами. Проте закладені законом процесуальні механізми фактично позбавляють Верховний Суд можливостей впливати на практику судів загальної юрисдикції. По-перше, він втратив повноваження давати судам роз'яснення щодо застосування законодавства, хоча вищі суди такі повноваження зберегли. По-друге, він може переглядати рішення вищих судів у разі різного застосування лише норм матеріального, а не процесуального права. Навіть більше – лише тоді, коли заяву про перегляд допустить до розгляду відповідний вищий суд, рішення якого оскаржується. Можете собі уявити, наскільки часто це траплятиметься? По-третє, у разі задоволення заяви, максимум що може зробити Верховний Суд – це скасувати рішення і направити справу на новий розгляд, але не ухвалити нове рішення. Новий вищий суд має почати свою діяльність з 1 листопада 2010 року. Ще одна зміна у системі судоустрою – Верховна Рада відмовилася від військових судів. Вважаємо цю зміну позитивною, оскільки військові суди – це певний атавізм радянської судової системи. Останнім часом судді цих судів справ майже не розглядали, а в частині матеріального та соціального забезпечення були в привілейованому становищі порівняно зі своїми колегами. Закон також передбачив запровадження автоматизованої системи діловодства в усіх судах. Важливо, що розподіл справ здійснюватиметься за допомогою цієї системи, а отже, головам судів буде складно впливати на цей процес. Також закон суттєво скорочує строки на подання апеляційної та касаційної скарг на рішення суду (відповідно 10 днів і 20 днів, а для оскарження процесуальних ухвал – ще менше). Список використаної і рекомендованої літератури
Лекція 18. РЕФОРМУВАННЯ ОРГАНІЗАЦІЙНОЇ СТРУКТУРИ иДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ |