Державне управлiння. Курс лекцій ІваноФранківськ, 2010 Анотація
 Скачать 45.97 Mb.
|
|
20.3 Теоретичні засади розробки та впровадження систем управління якістю В умовах демократизації державного управління особливої актуальності набуває питання ефективності та якості роботи органів виконавчої влади (ОВВ). Курс України на європейську інтеграцію вимагає створення системи державного управління та державної служби, орієнтованої на запровадження стандартів реальної демократії, похідними яких є демократичні інституційні стандарти професійної діяльності службовців. Реформування державної служби згідно з Програмою розвитку державної служби на 2005-2010 рр. передбачає необхідність визначити та запровадити стандарти професійної діяльності державних службовців на засадах стратегічного планування діяльності державних органів з орієнтацією на надання державних послуг. Саме зазначені стандарти є засадничою базою надання якісних державних послуг, проходження служби, а також формування та оновлення змісту професійного навчання. Проте стан справ у цій сфері не є задовільним, що вимагає певних змін існуючої політики. Одним із шляхів подолання недоліків сучасного державного управління є впровадження вже досить відомої у світі технології – стандартизації у сфері управління якістю. Принципи загального управління якістю – TotalQualityManagement (TQM) сформувались у кінці 60-х років ХХ ст. та набули поширення у країнах Західної Європи у 70-х-80-х роках ХХ ст. і є узагальненням кращої практики та підходів до управління якістю, накопичених у розвинених країнах світу за повоєнний період [10, с. 7]. Основними з них є: лідерство керівників організації на всіх рівнях; фокусування уваги на споживачах та інших зацікавлених сторонах організації, відповідність їх очікуванням; управління організацією як мережею пов’язаних процесів; постійне удосконалення та інновації усіх складових діяльності організації; мотивація персоналу, його розвиток і залучення до процесів удосконалення; взаємовигідні партнерські відносини з іншими організаціями. Принципи TQM не є формалізованими, вони відображають тільки загальні підходи до функціонування будь-якої успішної організації. При цьому і стандарт ISO 9001-2000 і модель загальної оціночної рамки – (Common Assessment Framework – CAF) побудовані на основі принципів TQM. Перший стандарт ISO було розроблено у 1986 році. Він визначав вимоги до внутрішньої діяльності будь-якої організації, необхідні, щоб забезпечити постійне задоволення потреб споживачів. Стандарт дає відповідь на запитання: яким чином повинна бути побудована діяльність організації, щоб споживачі були впевнені, що якість послуг, які їм надаються, буде стабільною протягом тривалого часу та буде постійно покращуватись? Власне сам стандарт є моделлю процесного підходу до управлінської діяльності. Він містить вимоги до усіх процесів організації, що впливають на якість її кінцевих послуг. Запровадивши систему управління, що відповідає вимогам цього стандарту, організація отримує підтвердження керованості організації, її спроможності надавати якісні послуги, бути прозорою та зрозумілою для інших суб’єктів управління. З 1992 року відповідно до результатів розробок на замовлення Європейської Комісії у державному секторі розвинених країн почала поширюватись самооцінка за моделлю CAF. Модель CAF базується на описі «ідеальної організації» у вигляді сукупності критеріїв діяльності та досягнутих результатів. Самооцінка відбувається шляхом співставлення реальної організації з таким ідеалом, на основі чого визначаються області удосконалення для поступового наближення до визначеного «ідеального стану» [12, с. 10]. Порівнюючи підходи до удосконалення систем управління органів державної влади, що ґрунтуються на використанні стандарту ISO 9001 та моделі CAF, можна зауважити, що перший з них більше орієнтований на упорядкування та формалізацію діяльності і є найбільш ефективним в органах, де поки що чітко не визначені споживачі, послуги, порядок виконання процесів. Це – перший етап запровадження системи управління якістю. Другим етапом виступає запровадження самооцінки за моделлю CAF, яка може бути спрямована на всебічний аналіз діяльності органів державної влади, визначення слабких місць і вироблення заходів з метою удосконалення. Такий аналіз буде ефективним, якщо для органу державної влади зрозумілі очікування споживачів, чітко регламентований порядок виконання поточної діяльності та вимагається його подальше удосконалення з метою підвищення рівня задоволення споживачів. Політика якості – визначає напрямок діяльності організації та виокремлює фактори, які є ключовими для досягнення позитивного результату. Вона включає зобов’язання задовольняти вимоги та постійно удосконалювати систему управління якістю. Вона відома та зрозуміла для всіх співробітників. Щоб забезпечити постійну відповідність політики якості, її переглядають під час аналізу з боку керівництва, який проводиться раз на рік або кожні півроку. Системи управління якістю (далі – СУЯ) значною мірою вирішують проблему підвищення якості публічних послуг за такими обставинами: – СУЯ передбачають: визначення споживачів; визначення переліків послуг, що орган влади надає споживачам; вивчення очікувань споживачів щодо якості послуг, прийняття та документальне оформлення зобов’язань органу влади перед споживачами щодо якості послуг (стандарти якості послуг); інформування споживачів (у т. ч. потенційних) про зобов’язання щодо якості послуг; відстеження відповідності наданих споживачам послуг прийнятим зобов’язанням щодо їх якості; реєстрацію фактів невідповідності наданих послуг прийнятим зобов’язанням (включаючи скарги споживачів) та вжиття заходів з їх усунення; оцінювання задоволеності споживачів якістю отриманих послуг; – процеси СУЯ містять, зокрема, взаємодію зі споживачами, а саме: вивчення потреб усіх категорій споживачів (аналіз нормативних вимог, анкетування, опитування, тощо; у деяких випадках – індивідуальні вимоги); аналіз потреб споживачів (можливість їх стабільно виконувати, прийняття/відхилення); обмін інформацією зі споживачами (поширення інформації про орган влади та його послуги, відповіді на звернення і скарги); – СУЯ передбачає розроблення нових видів послуг. Досвід упровадження стандартів управління якістю в роботу органів влади різних країн свідчить про необхідність ретельного виписування робочих процедур, контролю за їх виконанням. Важливим є обов'язкове постійне удосконалення, пов'язане з наявністю чіткої правової бази, відповідного фінансування та матеріального і технічного забезпечення. Головним фактором є підбір кваліфікованих кадрів, постійна турбота про підвищення їх кваліфікації, створення належних умов для реалізації потенційних можливостей. Узагальнення практики зарубіжних країн свідчить, що публічна політика базується на принципах професійності та прозорості, а технології її вироблення ґрунтуються на засадах чіткого визначення відповідних стандартів професійної діяльності. Це передбачає, насамперед, визначення доцільного пакету послуг (аналіз політики; стратегічне планування, розроблення програм і проектів; управління програмами та проектами; оцінювання ефективності програм), їх функціональне наповнення і формат (процедури, типові форми документів, вимоги до їх змісту), організаційно-правове оформлення, запровадження відповідальності за якість. В європейських країнах широко застосовують Модель досконалості, яку за сприяння Європейської Комісії розробив Європейський фонд управління якістю та яка є його інтелектуальною власністю. Модель EFQM через дев’ять фундаментальних критеріїв та 32 підкритерії всебічно описує «ідеальну» організацію, якою її бачать сьогодні в Європі. Критерії Моделі EFQM об`єднані у дві групи: перша – це 5 критеріїв, що описують підходи у діяльності організації для досягнення результатів (лідерство, політика та стратегія, персонал, партнерство і ресурси, процеси); друга – чотири критерії результатів, яких досягає організація за рахунок використання підходів (результати, що стосуються споживачів; персоналу і суспільства, а також основні ділові результати). «Ідеальна» організація, згідно з Моделлю, умовно оцінюється в 1000 балів. Фактично ж найкращі фірми Європи, такі як TNT, Siemens, Opel, Volvo, Nokia та інші, на сьогодні досягають 700-750 балів. Модель EFQM, яку спочатку застосовували лише як інструмент для виявлення кращих європейських компаній-зразків для наслідування, останнім часом широко використовується також для визначення і визнання рівнів досконалості будь-яких організацій (у тому числі владних) з метою їх залучення до процесів послідовного та поступового вдосконалення. Це забезпечується введенням Схеми рівнів досконалості EFQM. Схемою, крім трьох рівнів досконалості, які підтверджуються Європейською нагородою якості, введено ще два рівні не конкурсного характеру. Один – «Визнання досконалості в Європі» (понад 400 балів). Другий – «Визнання прагнення досконалості» (оцінювання здійснюють підготовлені валідатори за спеціальною методикою, але без визначення балів). У Великобританиї діє принцип: «якість послуг – понад усе» – всі послуги, які надає уряд як на центральному, так і місцевому рівнях, повинні бути зразком якості послуг та включати звіт про виконання, враховувати думку клієнтів та залучати їх до процесу виконання, включати ефективні заходи для виправлення становища у разі потреби. Ключовою частиною системи стандартів місцевих послуг є визнання точних показників виконання та цілей для конкретних місцевих послуг. Захист прав споживачів публічних послуг здійснюється на основі «Хартії громадянина» (Велика Британія), «Хартії про державні послуги» (Франція). Крім того, у Франції проведено рік покращення якості прийому громадян, прийняті та діють «Циркуляр щодо політики організації прийому громадян та надання послуг споживачам» і Хартія «Марианна» (стандарти прийому громадян). У Польщі офіс самоврядної адміністрації сприймається як організація, що управляє послугами. Здійснюється перенесення до публічної адміністрації підходів до управління послугами у приватному секторі. Реалізується широка програма впровадження систем управління якістю на засадах стандартів серії ISO 9000. Розробляються концепції та рішення (методики) щодо створення системи показників якості реалізації публічних послуг на місцевому рівні (розробка на рівні гміни каталогу публічних послуг, опис даної послуги шляхом визначення процесу її реалізації та основних параметрів забезпечення послуги для клієнта, визначення показників реалізації послуги у трьох базових вимірах: продуктивності, результативності, доступності). Створення адекватної системи показників є головною методологічною трудністю. Незалежно від цього, констатується, що створення системи вимірювання кількості та якості публічних послуг і тим самим розміру публічних видатків є необхідним для ефективного планування бюджетних доходів та видатків на рівні як самоврядування, так і центрального бюджету. Європейська Комісія впевнена, що практика управління якістю є ключем до подальшого розвитку конкурентоздатності Європи на глобальному ринку і підвищення якості життя європейців. Цей погляд знайшов своє відображення в Європейській політиці сприяння якості (ЕQРР), яка була оголошена в ході «Європейського тижня якості» (6-12 листопада 1995 року), що проходив під девізом «Якість в Європі – шлях до досконалості». У рамках тижня національні організації з якості і компанії по всій Європі провели численні заходи, серед яких святкування Всесвітнього Дня якості 9 листопада. Основною метою тижня було роз'яснення і сприяння ЕQРР і її основним цілям, тобто допомозі державам-членам Європейського Союзу (ЄС) у створенні Європейського іміджу якості і культури якості. Остаточна мета ЕQРР та інших ініціатив, таких як Європейська відзнака за якість, Європейський тиждень якості, Європейський орган нагляду з якості і Європейська платформа якості – «зробити європейські товари і послуги синонімами якості, а європейські компанії – синонімами успіху». 20.4 Запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади України 11 травня 2006 року Кабінет Міністрів України прийняв рішення про запровадження системи управління якістю відповідно до міжнародних стандартів ISO серії 9000 в органах виконавчої влади України, схваливши відповідну Програму постановою № 614. Першими серед органів влади України почали запроваджувати систему ISO органи місцевого самоврядування, маючи безпосередній контакт з громадянами. Серед органів місцевого самоврядування сертифіковані системи управління якістю в міських радах міст Бердянська (Запорізька обл., 2003 р.), Комсомольська (Полтавська обл., 2004 рік) і Макіївки (Донецька обл., 2006 рік). Розпочато розроблення таких систем в містах: Славутич (Київська обл.), Коростень (Житомирська обл.) і Кам’янець-Подільський (Хмельницька обл.). Також відповідна робота ведеться у деяких місцевих органах виконавчої влади, зокрема у облдержадміністраціях. Впровадження системи управління якістю, що відповідає вимогам ДСТУ ISO 9001-2001, в органі державної влади дає можливість [10]: – покращити якість послуг, які надаються громадянам та іншим категоріям споживачів, забезпечити їх стабільний рівень; – підвищити ефективність використання бюджетних коштів; – збільшити прозорість діяльності та рішень, що приймаються, як для суспільства, так і для вищих органів державної влади; – збільшити мотивацію та задоволеність персоналу за рахунок кращої організації його роботи; – підвищити керованість роботи, можливість управління нею та її удосконалення. Ці результати досягаються за рахунок чіткої регламентації порядку виконання усіх процесів органів виконавчої влади та порядку управління ними, забезпечення їх взаємоузгодженості, спрямованості на реалізацію політики цих органів та на задоволення очікувань споживачів. Стандарт ДСТУ ISO 9001-2001 вимагає від організацій визначити види діяльності (процеси), які необхідні для досягнення встановлених цілей і задоволення споживачів, і для кожного виду діяльності визначити та задокументувати [8, с. 5]: – відповідальність за виконання; – порядок виконання (з потрібним рівнем деталізації); – взаємодію з іншими процесами (які передають йому або отримують від нього інформацію); – порядок аналізування та управління з боку керівництва. Ці вимоги поширюються на такі види діяльності: – цикл управління організацією (визначення політики та цілей організації, розроблення стратегічних та оперативних планів для досягнення цілей, проведення моніторингу та аналізу діяльності, розроблення заходів з удосконалення); – життєвий цикл продукції та послуг (взаємодія зі споживачами, створення нових видів послуг у випадках, коли в суспільстві існує запит на нову послугу, закупівлі, виробництво продукції та надання послуг, взаємодія зі споживачами після надання послуги); – забезпечення ресурсами (персонал, інфраструктура, інформаційні ресурси). Крім того, стандарт ДСТУ ISO 9001-2001 містить певні вимоги стосовно окремих видів діяльності, пов’язані з забезпеченням виконання очікувань споживачів. По суті, стандарт визначає вимоги до функціонування системи управління будь-якої організації і містить набір загальновизнаних практик, які повинні забезпечити її ефективність і спрямованість на реалізацію стратегії. Зокрема, для органу державної влади система, побудована відповідно до стандарту, дозволяє перевести загальні функції, визначені в Положенні про відповідний орган (на кшталт «сприяти…», «забезпечувати…» тощо), у конкретні процедури діяльності персоналу. Для створення системи управління якістю в органах виконавчої влади необхідно визначити [10, с. 10]: – коло споживачів послуг (громадяни або суспільні групи, підприємства та організації, органи державної влади, місцевого самоврядування тощо); – перелік послуг, що надаються кожній категорії споживачів; – вимоги споживачів до кожного виду послуг (що містяться у нормативних документах) і рівень їх задоволеності, а також створити постійні механізми відстеження вимог та задоволеності; – критерії якості для кожного виду послуг та стандарти якості послуг за цими критеріями; – механізми інформування споживачів про прийняті зобов’язання щодо надання послуг (стандарти їх якості); – схему перевірки того, чи відповідають надані послуги визначеним стандартам, і виявлення невідповідних послуг; – дії при виявленні невідповідних послуг, наданих споживачам. У цілому, побудова системи управління якістю вимагає фундаментальної зміни принципів діяльності державних службовців – орієнтації не тільки на виконання нормативних вимог до своєї роботи, але на досягнення найкращого результату для споживачів, забезпечення їх задоволеності (навіть якщо для цього необхідно внести зміни до існуючих нормативних вимог шляхом запобіжних та коригувальних дій). У рамках створення системи управління якістю в будь-якій організації, включаючи органи державної влади, повинні бути виконані такі основні роботи [10, с. 22]: – обстеження діяльності структурних підрозділів, у рамках якого буде визначено рівень виконання вимог стандарту ДСТУ ISO 9001-2001 та виявлено можливі неузгодженості, дублювання функцій між різними підрозділами. До запровадження системи управління якістю близько 20 відсотків загальної кількості функцій, що здійснює Головдержслужба, в частині проходження документів дублювалося різними підрозділами; – розроблення за підсумками обстеження заходів з приведення практичної діяльності організації у відповідність до вимог стандарту ДСТУ ISO 9001-2001, організація та контроль виконання цих заходів; – визначення структури процесів, їх входів і виходів, їх зв’язку з організаційною структурою; – розроблення та узгодження документів СУЯ, що описують порядок виконання процесів (на етапі розроблення повинні виявлятися дії, що виконуються неузгоджено або неефективно, та розроблятися заходи з удосконалення); – затвердження та впровадження документів СУЯ; – проведення внутрішніх аудитів і аналізів, що дадуть оцінку функціонування СУЯ та її відповідності вимогам стандарту; – можливе проходження сертифікації СУЯ в уповноваженому органі, за підсумками чого може бути отримано сертифікат, який підтверджує виконання вимог стандарту ДСТУ ISO 9001-2001. Усі ці дії супроводжуються навчанням різних категорій персоналу організації. Так, питання системи управління якістю є одним із вирішальних для забезпечення найбільш ефективної організації діяльності Головдержслужби та її територіальних органів. У травні 2009 року аудиторська група органу сертифікації ТОВ «Міжгалузевий центр якості «Прирост» провела черговий аудит. За його результатами Головдержслужба підтвердила відповідність системи управління якістю стандарту ДСТУ ISO 9001-2001. З метою вивчення стану функціонування системи управління якістю при наданні послуг державного управління загального характеру у ІІ півріччі 2009 року були проведені внутрішні аудити у центральному апараті та територіальних органах Головдержслужби. Впродовж 2009 року активно здійснювалось підвищення кваліфікації власного персоналу та працівників інших ЦОВВ з питань управління якістю. Так, Головдержслужбою організовано тренінг уповноважених з питань системи управління якістю для представників центральних органів виконавчої влади та Секретаріату Кабінету Міністрів України. Тренінг було проведено на базі Школи вищого корпусу державної служби фахівцями Української асоціації якості. Також, у вересні 2009 р. Головдержслужбою проведено навчання з питань практичних підходів до побудови систем управління якістю в центральних органах виконавчої влади. Всі працівники центральних органів виконавчої влади, які взяли участь у навчанні, успішно склали тести і отримали свідоцтво нового зразку за стандартом ДСТУ ІSO 9001-2008. При цьому важливо зазначити, що однією з вимог стандарту є постійне удосконалення системи та підвищення її результативності. Тому отримання сертифіката є не кінцевим результатом, а лише проміжним кроком. До самої системи повинні бути включені механізми аналізу діяльності, прийняття рішень з удосконалення, перегляду документації. Крім того, восени 2009 р. проводилось дистанційне навчання внутрішніх аудиторів центрального апарату Головдержслужби та її територіальних органів. Учасники тренінгу пройшли навчальну програму курсу внутрішніх аудиторів з функціонування систем управління якістю відповідно до стандарту ДСТУ ISO 9001-2008 без відриву від виробництва. Через офіційний веб-сайт Головдержслужби оприлюднюються та оновлюються інформаційно-методичні матеріали для органів виконавчої влади з досвіду запровадження та функціонування системи управління якістю в Головдержслужбі. У цілому, запровадження системи управління якістю завдяки підвищенню якості між органами виконавчої влади та суспільством сприятиме підвищенню результативності та ефективності державного управління, зменшенню необґрунтованих або зайвих витрат (у тому числі, витрат часу), підвищенню якості управлінських рішень та прозорості механізму їх прийняття, а через це – сприятиме сталому розвитку економіки України, що приведе до підвищення авторитету органів виконавчої влади серед громадян та покращення міжнародного іміджу України. Список використаної та рекомендованої літератури
|