Реформы государственного аппарата Петра I. курсовая работа. Курсовая работа по дисциплине История государственного управления России На тему Реформы государственного аппарата Петра I

• Название: Курсовая работа по дисциплине История государственного управления России На тему Реформы государственного аппарата Петра I
• Анкор: Реформы государственного аппарата Петра I
• Дата: 19.09.2022
• Размер: 361 Kb.
• Имя файла: курсовая работа.doc
• Тип: Курсовая; #684630
• страница: 2 из 3

III. Преобразование местного управления и создание органов городского самоуправления (Приложение 2).

1. 
   Губернская реформа.
   

Коренное преобразование административно-территориального устройства России, произведенное в XVIII в., стало важным явлением в развитии формы государственного единства. В отличие от XVII в. с его дробным управлением, когда уезды, отдельные города, а иной раз волости и отдельные слободы непосредственно подчинялись центру, а уезды по территории и населению отличались друг от друга, петровская реформа установила более четкое административно-территориальное деление. До некоторой степени Россия даже обогнала развитые европейские державы, как, например, Францию, где новое административное деление было введено лишь после буржуазной революции.

В период до 1708 г. в системе местного управления происходили незначительные изменения - в 1702-1705г.г. местные дворяне были привлечены к воеводскому управлению.

Указом от 18 декабря 1708г. вводится новое административно-территориальное деление, по которому необходимо «учинить 8 губерний и к ним расписать города». Вначале было образованы Московская, Ингерманландская, Смоленская, Киевская, Азовская, Казанская, Архангельская и Сибирская губернии. В 1713-1714 г.г. - еще три: из Казанской выделены Нижегородская и Астраханская губернии, из Смоленской - Рижская губерния. Во главе губерний стояли губернаторы, генерал-губернаторы, которые объединяли в своих руках административную, военную и судебную власть. Губернаторы назначались царскими указами только из числа близких к Петру I дворян (Меншиков, Апраксин, Стрешнев и т.д.). У губернаторов были помощники, контролирующие отрасли управления: обер-комендант - военное управление, обер-комиссар и обер-провиантмейстер - губернские и др. сборы, ландрихтер - губернская юстиция, финансовые межевые и розыскные дела, обер-инспектор - сборы налогов с городов и уездов. Губерния делилась на провинции (во главе - обер-комендант), провинции - на уезды (во главе - комендант). Коменданты были подчинены обер-коменданту, комендант - губернатору, последний Сенату.

В 1713 г. в областное управление было введено коллегиальное начало: при губернаторах учреждены коллегии ландратов (советников от дворян от 8 до 12 человек на губернию), избираемых местным дворянством.

Смысл реформы состоял в том, чтобы перенести центр тяжести в управлении на места. При огромных расстояниях в нашей стране и средствах сообщения того времени невозможно было оперативно управлять столь огромной территорией непосредственно из центра, как это пытались делать в предшествующий период. Необходима была разумная децентрализация власти, однако на первом этапе реформа не удалась. Назначая губернаторами крупных государственных деятелей, Петр I хотел, чтобы эти люди на месте от имени царя могли оперативно принимать решения. Однако этот шаг имел и отрицательные последствия – эти люди по большей части были обременены многочисленными обязанностями (например, Меншиков и Апраксин - президенты «первейших» коллегий, сенаторы) и практически не могли непрерывно находиться в своих губерниях, а правившие вместо них вице-губернаторы не имели таких полномочий и доверия царя.

Вторая областная реформа проводилась на основе тех преобразований, которые уже были сделаны. В 1718 г. Сенат установил штаты и номенклатуру должностей для губернских учреждений, а в мае 1719 г. было дано четкое расписание губерний, провинций и городов по губерниям и провинциям. С этого периода деление на провинции вводится на территории всей страны. Провинция становится основной единицей областного управления.

Губернии делились на провинции, сначала на 45, а потом на 50. В пограничные провинции назначаются также губернаторы, а во внутренние - воеводы. И хотя губернии продолжали существовать, но за губернаторами остается командование войсками, общий надзор за управлением, а основной единицей местного управлений становится провинция. В каждой из них создается аппарат управления, и назначаются чиновники, отвечавшие за сбор налогов, набор рекрутов и т.д.

Провинциальные воеводы подчинялись губернаторам только по военным делам, в остальном они были независимы от губернаторов. Воеводы занимались розыском беглых крестьян и солдат, строительством крепостей, сбором доходов с казенных заводов, заботились о внешней безопасности провинций, а с 1722 г. осуществляли судебные функции. Воеводы и администрация провинций назначались Сенатом и подчинялись непосредственно коллегиям. Четыре коллегии (Камер, Штатс-контор, Юстиц и Вотчинная) располагали на местах собственным аппаратом из камеристов, комендантов и казначеев.

Провинции в свою очередь были разделены на дистрикты, управлявшиеся земскими комиссарами. Таким образом, на местах была создана трехзвенная система: губерния, провинция, дистрикт.

Постепенно количество губерний росло как за счет присоединения к России новых земель, так и за счет разукрупнения чрезмерно больших губерний. В результате к моменту проведения новой губернской реформы Екатериной II к 1775 г. в империи насчитывалось уже 23 губернии, а к концу века их число достигло полусотни. Рост числа губерний, и, следовательно, уменьшение их территорий привели к упразднению в принципе провинций, созданных в начале века, ставших излишним промежуточным звеном. Правда, в некоторых губерниях провинции сохранились.

2. 
   Реформа городского управления.
   

Началом реформы городского управления можно считать 1699 год, когда Петр I, желая предоставить городскому сословию полное самоуправление по европейскому типу, приказал учредить Бурмистрскую палату (Ратушу) с подведомственными земскими избами. В губернских городах были созданы магистраты, в уездных - ратуши. В их ведении находилась торгово-промышленное население городов по части сбора податей, повинностей и пошлин. Тем самым посадское население было временно выведено из ведения воевод (губернская реформа 1708-1710 г.г. вновь подчинила земские избы губернаторам и воеводам).

Целью реформы являлось улучшение условий развития торговли и промышленности. Создание Ратуши способствовало обособлению городского управления от органов местной администрации, в городах стали формироваться органы самоуправления: посадские сходы, магистраты.

В 1720 г. в Санкт-Петербурге был учрежден Главный магистрат, которому было поручено «ведать все городское сословие в России». По регламенту Главного магистрата, учрежденному в 1721 г., городское сословие стало делиться на регулярных граждан и «подлых» людей. Регулярные граждане, в свою очередь, делились на две гильдии: первая гильдия - банкиры, купцы, доктора, аптекари, шкиперы купеческих судов, живописцы, иконописцы и серебряных дел мастера; вторая гильдия - ремесленники, столяры, портные, сапожники, мелкие торговцы.

Гильдии управлялись гильдейскими сходами и старшинами. Низший слой городского населения («обретающиеся в наймах, в черных работах и тем подобные») выбирал своих старост и десятских, которые могли доносить магистрату о своих нуждах и просить их об удовлетворении. По европейскому образцу создавались цеховые организации, в которых состояли мастера, подмастерья и ученики, руководимые старшинами.

Все остальные горожане в гильдии не вошли и подлежали поголовной проверке с целью выявления среди них беглых крестьян и возвращения их на прежние места проживания.

Деление на гильдии оказалась чистейшей формальностью, так как проводившие его военные ревизоры, прежде всего заботившиеся об увеличении числа плательщиков подушной подати, произвольно включали в члены гильдий и лиц, не имеющих к ним отношения. Появление гильдий и цехов означало, что корпоративные начала противопоставлялись феодальным принципам хозяйственной организации.

Вместе с тем, деятельность органов городского управления в значительной степени контролировалась государственными органами. Магистраты подчинялись им в вопросах суда и торговли. Провинциальные магистраты и магистраты городов, входящих в провинцию, представляли собой одно из звеньев бюрократического аппарата с подчинением низших органов высшим. Выборы в магистраты бурмистров и ратманов были возложены на губернатора. Иногда принцип выборности нарушался, и назначение проводились царскими или сенатскими указами. В обязанности магистратов входили вопросы полицейской службы, благоустройство городов, продажа отписного имущества, окладные и неокладные сборы, обеспечение мануфактур компанейщиками, учреждение полиции, контроль над правосудием.

Не следует преувеличивать значение самоуправленческого начала в системе петровской администрации. Во-первых, потому, что развитие самоуправления предполагает наличие элементов гражданского общества и демократии, что невозможно было в условиях расцвета крепостничества в стране. Во-вторых, сформировавшаяся при Петре I модель управления государством мало способствовала развитию демократических элементов в виде местного самоуправления, поскольку преобладали абсолютистские военно-бюрократические методы управления, и централизм не собирался уступать свои позиции общественному самоуправлению.

В целом местная реформа, на которую Петр I возлагал больше всего надежд, оказалась незавершенной. Хотя многие из нововведений (губернии, магистраты) намного пережили их создателя, попытка создать эффективную систему местного управления не удалась. Уже при Петре I усиливается противостояние между бюрократическими учреждениями (губернаторы, воеводы) и земскими учреждениями (в уездах и городах). Бюрократический элемент постепенно подавлял и подчинял деятельность выборных органов местного управления.

IV. Создание новой системы государственной службы.

1. 
   Табель о рангах (приложение 1).
   

Российское чиновничество как самостоятельное и обособ­ленное от остального общества сословие сформировалось к на­чалу XVIII в. Именно к этому времени в стране, в армии и в сфере государственной службы произошли кардинальные пе­ремены. Они были связаны, в частности, с учащением внешне­политических и экономических контактов с Западом, социаль­но-экономическим развитием России, переходом от службы государю к государственной службе, появлением постоянных должностей. Петровские реформы и провозглашение России империей обусловили протекание этого процесса в духе запад­ноевропейской камералистской доктрины. Правовой основой этих изменений явилась известная «Табель о рангах всех чинов военных, статских и придворных, которые в каком чине». Она была введена в действие в 1722 г. и закрепила сложив­шуюся систему иерархии чинов и должностей, просуществовав с незначительными изменениями до 1917 г.

Ее основное значение состояло в том, что она принципиально разрывала с предшествующими традициями управления, воплощенными в системе местничества, и устанавливала новый принцип назначения на государственные должности – принцип служебной годности. Одновременно центральная власть стремилась поставить чиновников под жесткий контроль государства. С этой целью был установлен фиксированный размер оклада государственных чиновников в соответствии с занимаемой должностью, сурово каралось использование должностного положения с целью получения личной выгоды («взяткобрательство» и «взяткодательство»).

По Табели о рангах дворяне как наиболее образованный слой русского общества получали преимущественное право на государственную службу. Если на государственную должность назначался не дворянин, он приобретал права дворянства. Петр I самым жестким образом требовал от дворян отбывания государственной службы как их прямой сословной обязанности: все дворяне должны были служить либо в армии, либо на флоте, либо в государственных учреждениях. Учет годных к службе дворян и кадровое обеспечение государственной службы было возложено на находившегося при Сенате герольдмейстера (о нем упоминалось в главе второй). С введением Табели о рангах было уничтожено прежнее деление дворян на сословные группы (московские дворяне, городовые, дети боярские) и вместо него была введена лестница служебных классных чинов, непосредственно связанных с прохождением военной или гражданской службы. Табель о рангах устанавливала 14 таких классных чинов (рангов), дающих право занимать ту или иную классную должность. Занятие классных должностей, соответствующих чинам с 14 по 5, происходило в порядке продвижения по службе (карьерного роста), начиная с низшего, высшие чины (с 5 по 1) присваивались по воле императора за особые заслуги перед отечеством и монархом. Помимо должностей государственной гражданской службы, статус которых определялся Табелью о рангах, существовала огромная армия низших канцелярских служащих, составляющих так называемое «внетабельное чиновничество».

Особенностью петровской Табели о рангах, отличавшей ее от аналогичных актов европейских государств, было то, что, во-первых, она тесно увязывала присвоение чинов с конкретной службой тех или иных лиц, во-вторых, в основу продвижения по должности был положен не принцип заслуг, а принцип выслуги (необходимо было начинать службу с самого нижнего чина и служить в каждом из чинов установленное количество лет). Подобным образом Петр I намеревался решить одновременно две задачи: 1) заставить дворян поступать на государственную службу; 2) привлечь к государственной службе выходцев из других сословий, для которых оказаться на государственной службе означало единственную возможность получения дворянства, сначала личного, а в перспективе и потомственного (по достижении 8 классного чина).

2. 
   Устав о престолонаследии.
   

Когда Петру I пошел пятидесятый год, вопрос о наследовании престола стал весьма злободневным. Он, не желая, чтобы престол перешел к Алексею Петровичу, издал «Устав о наследии престола», по которому монарх мог определять своего преемника, "признавая удобного", и имел право, видя "непотребство в наследнике", лишить его престола, "усмотря достойного". Устав был издан в 1722 года. Еще одна причина издания данного устава – складывание абсолютизма и желание монарха подчеркнуть свою волю и независимость даже в этом вопросе.

V. Итоги и последствия петровских реформ.

Осуществленные Петром I преобразования в сфере государственного управления в целом имели прогрессивное значение для России: из полуазиатского государства она превратилась в передовую европейскую державу. Преобразования сопровождались рационализацией всех сторон жизни общества, подъемом экономики и культуры. Однако в условиях абсолютной монархии модернизация проходила крайне противоречиво. Не всегда модернизация влечет за собой улучшения. До сих пор историки спорят о значении преобразований. Приведу некоторые мнения известных деятелей исторической науки.

Одним из наиболее выдающихся ученых середины XIX века, безусловно, является С.М. Соловьев, который за свою жизнь написал огромное количество работ, касающихся истории нашего государства и реформ Петра I в частности. Назовем лишь некоторые из них: «История России⁶» в двадцати девяти томах, «Публичные чтения о Петре Великом», «Н.М. Карамзин и его «История государства Российского» и т.д. Несмотря на очень широкий охват проблем, затронутых С.М. Соловьевым в своих работах, глубина исторического исследования от этого не пострадала.

Он одним из первых подчеркнул, объяснил и четко аргументировал всю естественность и обусловленность, а также изначальную подготовленность петровских реформ.

Для него реформы Петра I – последовательный ряд звеньев в одной цепи, имеющих в своей основе жесткую систему четко сформулированных целевых установок, резкий, но необходимый поворот к Западу, причина которого лежит нигде-то извне, а внутри всей жизни страны и, прежде всего, в духовной сфере.

Также, говоря о насилии со стороны власти при проведении реформ, насилии неизбежном в такой стране как Россия, Соловьев утверждал, что оно благодетельно, ибо направлено на излечение «болезни» и направлено сверху, т.е. управляемо, а не является продуктом обезумевшей от слепой ярости толпы.

Что же касается экономического развития России, начавшегося при Петре I, то Соловьев его рассматривает как процесс «европеизации», которая, впрочем, не является самоцелью, а только лишь сопутствует дальнейшему стимулированию экономики страны.

Несколько позже эти же проблемы рассматривал в своих работах другой видный русский историк и правовед А.Д. Градовский, который особое внимание уделял вопросам законодательства, касающихся непосредственно институтов власти и государственного управления в целом.

Он придерживался точки зрения, что государство является лишь выражением авторитарной воли монарха, который этим государством управляет. В начале XX века было опубликовано Полное собрание сочинений Градовского под общим названием «Начала русского государственного права ⁷».

Другим крупнейшим исследователем петровских реформ являлся В.О. Ключевский. Его можно считать также и основоположником нового жанра исторического произведения – монографии, которая базировалась на тщательнейшем изучении актового и документального материала. Эти же принципы научной работы применялись Ключевским и при написании «Курса русской истории⁸». Он, также как и А.Д. Градовский, придерживался эволюционистской концепции развития русской государственности, а также отрицал, в отличие от Соловьева, что Петр I уже в ранний период своей жизни ощущал себя призванным преобразовать Россию.

Ключевский считал, что лишь в последние десятилетия своего царствования великий реформатор осознал, что создал нечто новое, вместе с тем и его внутренняя политика стала утрачивать черты скоропалительности и незавершённости решений.

Всю революционность реформ Петра I он сводит только к беспощадным и насильственным методам их проведения.

Еще один яркий приверженцев негативной оценки петровских реформ – П.Н. Милюков, который написал фундаментальный труд, специально посвященной проблеме экономических и административных преобразований начала XVIII века – «Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия⁹».

Он в основном разделяет взгляды Ключевского, а также подчеркивает, что главной движущей силой реформ была война, а внутренние изменения, которые происходили в это время в стране, являлись лишь спонтанной, сиюминутной реакцией на требования монарха, ситуации, складывающейся на театре военных действий и вся внутренняя политика была, таким образом, лишь инструментом в решении внешнеполитических проблем.

В начале XX века проблемами петровских преобразований занимался М.М. Богословский. Основная его работа – «Петр Великий и его реформа¹⁰».

Понимание М.М. Богословским реформаторской деятельности Петра I «просвещённый» абсолютизм как самоцель в деле управления государством. Он, вслед за Соловьевым, подчёркивает, что Пётр не являлся выдающимся теоретиком и во время зарубежных путешествий принимал во внимание, прежде всего, практические результаты современной ему политической науки.

На мой взгляд, все эти мнения заслуживают внимания, но следует найти «золотую середину», объединив мнения Ключевского и Соловьева. И тот, и другой историк берет крайнюю степень оценки великих преобразований. Я не разделяю мнение Соловьева о положительном факторе силы в реформировании. Нельзя «наводить порядок» насилием и подавлением противоборства и оппозиции. Хотя в условиях укрепления самодержавия довольно четко ясна позиция Петра I. В этом же и проявилась некоторая непоследовательность реформ: Петр повернул в сторону Запада, но повернул настолько резко и грубо, что это выглядело варварски и никак не ставило нашу державу на одну ступень с европейскими странами. Эпоху Петра I можно описать афоризмом: «Цель оправдывает средства». Петр I резко интенсифицировал происходившие в стране процессы, заставил ее совершить гигантский прыжок, перенеся Россию через несколько этапов; обеспечил политический и экономический суверенитет страны, возвратил ей выход к морю, создал промышленность и четкую, в целом эффективную, систему государственных органов.