Лекция финансовая грамотность. Лекции ГКиАД 2023. Лекция 1 Коррупция как социальнополитическое явление. Формы проявления и виды коррупции
 Скачать 441 Kb.
|
|
4. Роль консультативных и совещательных органов при Президенте РФ, Правительстве РФ, общественных и экспертных советов при органах исполнительной власти всех уровней. Органы публичной власти для выработки эффективных мер противодействия коррупции стали активно привлекать представителей институтов гражданского общества из различных сфер деятельности. В качестве таких форм частно-государственного партнерства в сфере противодействия коррупции, предусмотренного законодательством Российской Федерации, органами публичной власти стали формироваться специализированные совещательные, консультативные и экспертные антикоррупционные органы. Основной формой такого взаимодействия выступает совместная деятельность в советах (комиссиях) по противодействию коррупции на различных уровнях власти, состоящих как из представителей органов публичной власти, так и представителей институтов гражданского общества. Примерами создания такого антикоррупционного органа могут служить Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, Советы и комиссии при главах субъектов Российской Федерации по противодействию коррупции, Советы и комиссии по противодействию коррупции при главах муниципальных образований, в которых взаимодействие органов публичной власти с институтами гражданского общества закреплено в нормативных правовых актах, посвященных их организации и обеспечению деятельности. Участие Общественной палаты, общественных некоммерческих организаций, предпринимательских объединений, экспертных советов, фондов в работе по противодействию коррупции. Национальный антикоррупционный совет (НАС). Национальный антикоррупционный комитет (НАК). Общественный контроль включает в себя разнообразные формы участия граждан в противодействии коррупции: общественную экспертизу решений органов власти, антикоррупционную экспертизу проектов нормативных актов, оценку регулирующего воздействия, участие в контроле за расходованием средств бюджета и за достоверностью деклараций госслужащих и пр. Важной формой взаимодействия органов государственной власти с институтами гражданского общества является создание специализированных общественно-государственных совещательных, консультативных, координационных и экспертных органов противодействия коррупции. На региональном уровне такие органы создаются при высших должностных лицах субъектов Федерации. Примером активной совместной работы органов власти и институтов гражданского общества на федеральном уровне является создание Общественной Палаты Российской Федерации, Общероссийского народного фронта, Общественных Советов при Главе государства, посредством которых осуществляется тесное взаимодействие с общественностью. Одной из форм открытости власти для взаимодействия с институтами гражданского общества является Указ Президента Российской Федерации по формированию рабочей группы по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы «открытого правительства», одной из целей которого заключается в анализе эффективности взаимодействия органов исполнительной власти с общественными движениями и объединениями, подготовкой предложений по созданию современной системы взаимодействия органов власти с общественными движениями на этапах выработки решений. Гражданское общество наиболее эффективно действует на региональном уровне. Именно на региональном уровне граждане решают насущные задачи организации своего жизненного пространства. Здесь вырабатываются отношения региональных и муниципальных властей и граждан. Нынешнее состояние третьего сектора имеет ряд особенностей: имеет слабый административно-правовой ресурс, что сказывается на процессе принятия решений; имеет поддержку граждан, но не имеет кадрового потенциала; велика неоднородность политических институтов, которые имеют серьезные различия по социальной ориентации, экономическому развитию, взаимодействию с заинтересованными сторонами, что затрудняет выработку определенной позиции, а соответственно и принятие решений. Произошла формализация отношений как на федеральном, так и на региональном уровне. Происходит организация граждан по месту жительства, имеется практика организации территориальных общественных самоуправлений (ТОС) и товариществ собственников жилья. Местная власть является тем звеном, которое обеспечивает выполнение любой стратегии федеральной и региональной власти, доводя её до людей. Муниципальные руководители, хорошо знающие особенности и проблемы территории, населяющих её людей, способны предложить наиболее эффективную тактику реализации стратегий и проектов, разработанных на федеральном уровне. Органы местного самоуправления могут обеспечить для руководителей государства непрерывную и достоверную обратную связь, предоставляя информацию о ходе выполнения важнейших социальных задач на местах, об отношении граждан к различным инициативам органов власти, а при необходимости - и предложения по корректировке принятых решений. В настоящее время ресурсы местного самоуправления используются недостаточно. Эффективной работе местных властей мешает целый ряд факторов, важнейшим из которых является слабая ресурсная база органов местного самоуправления, и в первую очередь низкий уровень собственных доходов местных бюджетов. Не менее остро стоит проблема низкой социальной активности граждан, устраняющихся от участия в решении вопросов местного значения. Одной из причин является сформировавшиеся социально-психологические установки граждан, заключающиеся в тотальной зависимости от власти, неумении и нежелании принимать на себя ответственность за решение проблем своего дома, улицы, поселения, а также низкая правовая культура и неинформированность. Большая часть населения слабо осведомлена о полномочиях и сфере ответственности местных властей, о собственных правах и возможностях влияния на ситуацию по определенному вопросу. Активность в участии вопросов местного значения определена уровнем образованности, правовой грамотности, желании принимать участие в решении обозначенных вопросов. 5. Новые технологии обеспечения обратной связи в сфере противодействия коррупции. Процесс цифровизации государственного управления имеет серьезное антикоррупционное значение и измерение. Развитие на основе информационно-коммуникационных технологий принципиально новых механизмов государственного управления позволяет разработать ранее неизвестные и совершенно неожиданные средства противодействия традиционным негативным явлениям государственного управления, в том числе таким как бюрократичность, низкая эффективность, коррупциогенность. При этом развитие информационно-коммуникационных технологий может порождать и новые коррупционные и бюрократические схемы, что в своем потенциале может свестись к электронной бюрократизации или даже электронной коррупции. в этом смысле, формирование антикоррупционной правовой политики с применением цифровых технологий требует серьезного научного анализа, формулирования таких приоритетов правовой политики, принципов и моделей юридических конструкций, которые бы исключали возможность развития вышеуказанных негативных тенденций и последствий цифровизации, и, напротив, легли бы в основу принципиально новых правовых механизмов регулирования государственного управления, публичной власти, правоохранительной деятельности. Современное общественно-политическое развитие России требует оперативного использования информационных, цифровых технологий, особенно в сферах наиболее острых, нуждающихся в комплексном воздействии как со стороны государства, так и со стороны гражданского общества и бизнеса. К такой сфере относится и коррупция, которая давно уже стала крупнейшей проблемой нашего государства, наряду с проблемой сырьевой модели построения экономики. Борьба с ней не может ограничиваться силами только государства. Антикоррупционная правовая политика государства зависит от достижений научно-технического прогресса, позволяющего использовать новейшие технологии борьбы с преступностью и на поле противодействия коррупции. Прежде всего, цифровые технологии позволяют увеличить «прозрачность» деятельности органов государственной власти, минимизировать личные контакты с чиновниками, усилить контроль за доходами и расходами должностных лиц. Этому способствуют отдельные нормативные акты, способствующие реализации принципа публичности и открытости деятельности государственных органов. Благодаря этим актам осуществляется обнародование государственными органами информации о своей деятельности в СМИ, в том числе и в Интернете, ответы на запросы пользователей об их деятельности, сведения о доходах должностных лиц и т.д. Именно для прозрачности и публичности внедряется модель электронного правительства, «информационного государства». Прежде всего, рассматривая социально-экономические вопросы внедрения подобных технологических решений противодействия коррупции в отечественную модель государственного управления, следует иметь ввиду, что базовыми причинами коррупционных преступлений является: сырьевая модель экономики, отсутствие идеологического обоснования социальной значимости государственной службы, парадигма общества потребления. Таким образом, коррупция как системный фактор российского государственного развития основана на неустранимых цифровизацией основаниях и условиях, прежде всего, связанных с деструктивной экономической моделью распределения материальных благ в обществе, аксиологическим вакуумом внутри государственного аппарата. Так, например, «телефонное право» как один из элементов коррупционного поведения, возникает и повсеместно используется в системе государственной службы благодаря таким явлениям как не системная кадровая политика, основанная на родственных и личных связях, личной преданности руководству; жесткой вертикали власти (исключение реальных горизонтальных связей, отсутствие системной политики по выстраиванию «инициатив с низу», автономного принятия значимых решений под свою ответственность и т.п.) . Отсюда следует вполне закономерный вывод о том, что наиболее эффективный способ противодействия коррупции это смена парадигмы государственного управления, что нашло свое отражение в концепции сервисного государства, последовательно реализуемого в рамках федеральных проектов «открытого правительства», «государственных и муниципальных услуг», «общественного контроля», «общественных инициатив». Соответственно успех противодействию коррупции как системному явлению, лежит не только и не столько в карательной функции правоохранительной системы государства, сколько в организационно-экономических основаниях коррупционного поведения субъектов правоотношений. В этом смысле цифровые технологии могут быть использованы как мощный и реальный инструментарий профилактики коррупции на организационном и институционально-экономическом уровне воздействия. И если в доктрине уголовного права, превентивные меры противодействия коррупции ранее формализованы были как принцип, лежащий в плоскости идеологического воздействия на личность, то с появлением цифровых технологий раскрываются значительно более эффективные средства воздействия. Цифровые технологии противодействия коррупции получают свою реальную эффективность лишь при условии комплексности и системности. Так, к примеру, бытовая коррупция в системе высшего образования имеет тенденции сокращения в связи с повсеместным внедрением системы «Антиплагиат», а в сочетании с обязательностью размещения выпускных квалификационных и курсовых работ в открытом доступе коррупционный фактор сводится к показателям близким к нулю. В этом смысле цифровые средства проверки авторства произведения позволили обеспечить прозрачность и публичную проверяемость результата обучения, что, с одной стороны, создает угрозу аннулирования неавторского диплома выпускника и, следовательно, признание недействительным его квалификации с последующий потерей права осуществлять профессиональную деятельность. С другой стороны, требование к оригинальности дипломной работы многократно повышает теневые цены на услуги по их написанию преподавателями и многочисленными предпринимателями, помогающими студентам за плату. Реагирование рынка теневых образовательных услуг на подобную систему цифрового контроля посредством повышения стоимости подобных работ ведет к недоступности для большинства студентов таких услуг, значительно сокращая объемы бытовой коррупции, но искоренить проблему не может: те студенты, которые не могут написать работу, соглашаются и на высокие цены. Другой пример: перевод системы госзакупок в электронную форму https://zakupki.gov.ru, определенную в Федеральном законе от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 24.04.2020) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" стал лишь первым этапом внедрения цифровых форм контроля за организацией бюджетных расходов. Формирование политики открытых публичных торгов на электронных площадках сформировало прозрачность финансовых расходов бюджетных денежных средств и механизм их общественной подконтрольности. В то же время, как отмечает ряд исследователей, данное решение неполноценно для контроля, исключающего коррупционное вмешательство в процессы заключения государственных и муниципальных контрактов, и возникает необходимость использования цифровых технологий «blockchain», которая делает все закупки не только прозрачными, но и при использовании смарт-контрактов используемыми без возможности теневого вмешательства в ценообразование. В области взаимодействия граждан и органов государственной власти переход на дистанционную цифровую форму коммуникации, придание этой коммуникации обезличенного и технически проверяемого характера (закрытые перечни документов, фиксация сроков оказания публичных услуг, жестко фиксированный алгоритм действий граждан и должностных лиц) способствовало снижению числа коррупционных действий госслужащими, ранее провоцируемых посредством увеличения временных и документационных издержек граждан. Также система оказания государственных и муниципальных услуг, функций в электронном виде позволило обеспечить автоматизированный государственный контроль за их эффективной реализацией, сформировать систему обратной связи в виде социальных оценок качества оказания публичных услуг их потребителем. Очевидно, что цифровые технологии позволяют внедрить в процессы государственного управления приемы и способы ранее недоступные в практиках публичного контроля. Так, посредством цифровых технологий появились возможности разрыва личных контактов, обезличивание публичных отношений, сменяемость должностных лиц в одном процессе оказания государственных услуг или выполнения государственных функций, экстерриториальный принцип их работы (при отсутствии необходимости учитывать региональную специфику общественных отношений), автоматизация процессов оформления документов, промежуточных решений. Если ранее противники политики горизонтальной кадровой ротации говорили о неизбежном падении эффективности работы государственных служащих, высоких экономических издержках бюджета, то в последние годы все чаще практика государственной службы использует ротацию согласно ст. 60.1. Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 16.12.2019) "О государственной гражданской службе Российской Федерации" как технологию противодействия коррупции. Однако примирить две точки зрения на вопросы ротации кадров в системе государственной власти как технологии противодействия коррупции потенциально может цифровая ротация по ряду должностей, где информационно-коммуникационные средства позволяют осуществлять госслужащим свои трудовые функции без потери их эффективности. Очевидно, что с развитием информационной инфраструктуры все прозрачней становится системная характеристика взаимодействия субъектов общественных отношений, что создает возможности через массивы Big Data осуществлять антикоррупционный контроль за деятельностью должностных лиц, т.к. этот инструмент позволяет из фрагментарных данных получать общую картину системной коррупционной деятельности. При этом появляется возможность автоматизированного учета статистических данных множества параметров коррупционных отношений: о потенциальных коррупционных отношениях (конфликте интересов), о возникающих динамических коррупционных рисках, о статистике коррупционных правонарушений в привязке к конкретному объему полномочий государственного служащего. Это позволит проводить объективную оценку коррупционных рисков конкретных должностей в органах власти с учетом их местоположения, социально-экономических условий, культурно-исторических особенностей региона. В ряде случаев законодатель, внедряя правовые механизмы противодействия коррупции западных образцов не учитывает культурные особенности России, национальные бюрократические традиции государственного аппарата. Так, одним из элементов заимствования стал институт конфликта интересов, отраженный в ст. 10 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-Ф3 (ред. от 24.04.2020) "О противодействии коррупции". Этот институт, активно внедряемый в административную практику показал свою низкую применимость, о чем свидетельствует юридическая статистика коррупционных преступлений связанных с неурегулированностью конфликта интересов Между тем, очевидная доработка данного института лежит в плоскости цифровой коммуникации, обеспечивающей прямую связь государственных служащих с высшими органами власти, возможностью гарантированно анонимно информировать о факте конфликта интересов через цифровые каналы связи, техническое управление которыми осуществляется на уровне высших органов власти соответствующих ведомств, автоматизацией процессов урегулирования конфликта интересов по аналогии с корпоративной конструкцией «комплаенс-контроля». Таким образом, исполнение предписаний закона о порядке урегулирования конфликта интересов, в который интегрирован с помощью цифровых технологий непосредственный контроль высших звеньев исполнительной власти гарантирует: во-первых, что обозначенный в заявлении конфликт интересов будет урегулирован на местах; во-вторых, что сообщившему о факте конфликта интересов государственному служащему будет гарантирована безопасность. Вообще следует подчеркнуть, что цифровые технологии позволяют усилить существующие правовые механизмы посредством системно-организационного воздействия, не требующим дополнительной правотворческой деятельности. Такие технологии, будучи внедренными в структуру организационных процессов публичной власти сами о себе создают антикоррупционную среду, выступают важным условием сдерживания коррупционных отношений. Большим потенциалом обладает программное выявление конфликта интересов посредством мониторинга поисковыми системами с использованием искусственного интеллекта. Через «виртуальные следы» в сети Интернет, поисковые запросы, сетевые сервисы, системы распознавания лиц, установления местонахождения, поиск одноклассников, родственные связи, финансовые транзакции с помощью специально разработанных программ можно отслеживать конфликты интересов и сигнализировать правоохранительным органам для проверки коррупционных схем. Безусловно, это вызовет возражение чиновников, но государственная служба не может осуществляться без самоограничения, самопожертвования, некоторого отказа от приватности, закрытости частной жизни. Взамен должен предоставляться социальный пакет, высокие зарплаты, почет и уважение. На основе нейросетевого программирования могут быть предприняты попытки прогнозирования коррупции посредством составления самоорганизующихся коррупционных схем и карт, учитывающих следующие отправные значения: база данных уже сложившихся схем и свершившихся коррупционных фактов, система налогообложения недвижимого имущества, ценовая ситуация в сфере крупной собственности и высокодоходного бизнеса, появление новых финансово-спекулятивных предприятий, систематическая победа одной и той же политической партии, остающейся у власти долгое время и др. Прогностическая матрица предоставляет различные профили коррупционного риска в зависимости от экономических условий региона, сроков прогноза, политической культуры. Говоря о развитии цифровых технологий противодействия коррупции следует также акцентировать наше внимание на вопросе формирования рисков обратного эффекта в сфере применения информационно-коммуникационных технологий. Так, тенденции технократизации государственной деятельности формировали целый ряд как технически-организационных требований к новому цифровому формату организации публичной власти (стандарты программной и инфраструктурной безопасности), так и сформулировали потребность в корректном применении цифровых технологий с учетом цифровой безопасности личности. В частности, система цифрового контроля за гражданами должна учитывать новую поправку п. «м» ст.71 Конституции РФ: в ведении Российской Федерации находится «обеспечение безопасности личности, общества и государства при применении информационных технологий, обороте цифровых данных». В конечном итоге, под угрозой коррупционного воздействия оказались сами операторы информационных систем, которые уже сегодня осуществляют несанкционированное изъятие видео и фото фиксации, нейтрализуя оперативно-розыскную деятельность по выявлению и изобличению преступлений с участием высокоуровневой организованной преступности. Открытым остается и вопрос антикоррупционных экспертиз самого программного обеспечения, учет рисков коррупционных факторов (технических возможностей совершать коррупционное взаимодействие) в государственных системах коммуникации. |