Лекция 8. Лекция 7 Сеть заповедников и национальных парков получила особенно интенсивное развитие, начиная с 1992 г
 Скачать 103.5 Kb.
|
|
Лекция №7 Сеть заповедников и национальных парков получила особенно интенсивное развитие, начиная с 1992 г.: за этот период было создано 26 новых заповедников, 18 национальных парков, а также 6 заказников федерального значения и 2 федеральных памятника природы. Общая площадь созданных за данный период вышеперечисленных ООПТ составила 22,1 млн. га. Кроме того, за это время были расширены на 2,5 млн. га территории 20 заповедников и 1 национального парка. Таким образом, за 9 лет общая площадь территорий заповедников, национальных парков, федеральных заказников и памятников природы федерального значения была увеличена на 72%. В целом, была проделана достаточно масштабная работа. Необходимо отметить, что с конца 80-х гг. в планировании развития сети заповедников и национальных парков появляется новое веяние – фиксированный процент территории страны, предлагаемый к заповеданию. Впервые об этом говорится в тексте постановления Верховного Совета СССР от 27 ноября 1989 г. «О неотложных мерах экологического оздоровления страны», в котором, в частности, ставилась задача – довести к концу 2005 г. общую площадь заповедников и национальных парков до 3% от общей площади страны. В 1992 г., в развитие указа президента РФ от 2 октября 1992 г. № 1155 «Об особо охраняемых природных территориях в Российской Федерации», предусматривающего расширение площадей государственных природных заповедников и национальных парков до трех процентов площади Российской Федерации, издается распоряжение правительства России, которое устанавливает уже конкретный срок доведения площадей вышеупомянутых природных территорий до 3% площади России, – до 2005 г. В соответствии с этим документом был разработан (Минприроды России и Рослесхозом) и одобрен распоряжением правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 г. № 572-р Перечень государственных природных заповедников и национальных парков, рекомендуемых для организации на территории Российской Федерации в 1994 – 2005 гг. Вышеупомянутый перечень предусматривал создание в Российской Федерации начиная с 1994 года 72 новых государственных природных заповедников общей площадью свыше 16 млн. га и 42 новых национальных парков общей площадью свыше 10 млн. га. Таким образом, предусматривалось, что к концу 2005 г. в России будут функционировать 223 государственных природных заповедника и национальных парка общей площадью 54,5 млн. га, т.е. 3,2 % от всей территории страны. Однако из 114 запланированных к созданию новых заповедников и национальных парков в период 1994 – 2000 гг. организовано было лишь 23 объекта. Причем дело не только в объективных трудностях вывода из хозяйственного оборота значительных территорий. Нельзя не отметить, что начиная с 1992 года заповедники и национальные парки России, особенно вновь созданные, испытывали и продолжают испытывать огромные трудности, вызванные, в первую очередь, дефицитом их бюджетного финансирования. Неудивительно, что именно в этой связи Минфин России (чье согласование обязательно при подготовке правительственных постановлений о создании новых заповедников или национальных парков) с 1999 г. фактически объявил негласный мораторий на создание новых заповедников и национальных парков. Правда, 3 объекта начиная с 1999 г. созданы были, но процесс их «создания» имел особую специфику: - в 1999 г. создан государственный природный заповедник «Тигирекский» в Алтайском крае; это стало возможным только путем личной встречи первого зампреда Госкомэкологии России А. Порядина с одним из заместителей министра финансов; А. Порядин сумел получить его визу на проекте постановления в порядке личного одолжения, объяснив, что район создания нового заповедника – его родина и для него создать там заповедник – дело чести; - в 1999 г. создан новый национальный парк «Алханай» в Агинском Бурятском автономном округе; это стало возможным исключительно в силу личного вмешательства депутата Государственной Думы от этого автономного округа И. Кобзона, использовавшего для «пробивания» такого решения свой огромный авторитет; - в 2000 г. создан новый государственный природный заповедник «Эрзи» в Республике Ингушетия; в этом случае «изменить» позицию Минфина России удалось только благодаря активному лоббированию со стороны руководства этой Республики. Вопрос о дальнейшем развитии сети особо охраняемых природных территорий был специально рассмотрен на заседании правительства России 22 марта 2001 г. По его итогам было принято соответствующее протокольное решение. В развитие этого решения издано распоряжение правительства России от 23 мая 2001 г. № 725-р, которым: - признано утратившим силу вышеупомянутое распоряжение правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 г. № 572-р; - одобрены предложения об организации государственных природных заповедников и национальных парков на территории Российской Федерации в 2001 – 2010 гг. по новому перечню, в соответствии с которым на территории страны предусмотрено до 2010 г. организовать 9 новых заповедников и 12 национальных парков (следует отметить, что речь идет о 17 объектах федерального значения вместо ранее запланированных 91). Однако начиная с 2001 г. в стране так и не было создано ни одного нового заповедника и национального парка (при том, что на уровне субъектов Федерации была подготовлена вся необходимая документация уже по 7 территориям). Следует отметить, что последний раз четырехлетний перерыв в создании таких объектов наблюдался в 1951 – 1954 гг., т.е. 50 лет назад. Сложившаяся ситуация вызывала значительную (и в целом объективную) критику МПР России со стороны природоохранной и научной общественности, что нашло отражение и в резолюции III Всероссийского съезда по охране природы. Как уж было сказано, на тот момент была подготовлена и получила положительное заключение государственной экологической экспертизы вся первичная документация по созданию 2 государственных природных заповедников и 5 национальных парков. Причем после издания распоряжения правительства России от 23 мая 2001 г. № 725-р Минфин России (согласовавший проект данного распоряжения) готов согласовывать (и согласовывал) проекты правительственных постановлений о создании новых заповедников и парков. Остался последний шаг – подготовка и внесение проектов постановлений правительства России. Но именно это оказалось сделать наиболее трудно. Трудности начались сразу же с июля 2001 г., когда МПР России возглавил новый министр В. Артюхов и все Министерство тут же погрузилось в болото бюрократии и волокиты. К этому времени в профильном департаменте МПР России «был на выходе» Ингерманландский заповедник. Оставалась простейшая процедура – согласование с Росземкадастром. Причем в Росземкадастре это постановление готовы были завизировать в считанные дни, но для этого туда надо было отправить письмо. Так вот, это письмо в Росземкадастр в самом МПР России специалистам профильного департамента «заворачивали» под всякими предлогами с июля по декабрь. 5 месяцев (!) письмо не могли отправить (затем попытки эти просто прекратились). При этом специалистов в области заповедного дела всячески поучали, как правильно создавать заповедники и что для этого нужно делать. В немалой мере, именно стараниями этих специалистов с 1991 года создано 30 новых заповедников (т.е. выпущено 30 правительственных постановлений). Самое время было «поучить» их, как делать 31-й. Таким образом, подготовка проектов постановлений правительства о создании новых заповедников блокировалось до 2002 г. самим МПР России. Со второй половины 2002 г. это торможение внутри МПР приняло характер некой «идеологии», носителем которой стал зам. министра В. Энгельсберг, курировавший правовые вопросы. Нет, В. Энгельсберг не говорил, что новые заповедники не нужны. Но он с упорством, достойным лучшего применения, настаивал на том, что в данный момент создать новый заповедник невозможно юридически, ссылаясь на статью 8 нового Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которой порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами. Дескать, вот примут такие законы (либо внесут изменения в существующие Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и Земельный кодекс) – тогда и будем создавать заповедники. Надо сказать, что идеей о невозможности создать новые заповедники зам. министра был просто одержим. Он говорил об этом в кулуарах, публично выступал на совещаниях, даже однажды написал письменную резолюцию. Свою позицию он при этом тоже совершенствовал. Так, сначала В. Энгельсберг (при обсуждении вопроса о создании Ингерманландского заповедника) настаивал на том, что сейчас можно создать заповедник лишь целиком на землях лесного фонда (Ингерманландский к таковым не относится). Затем, когда ему был представлен проект по заповеднику «Кологривский лес» (сплошной лесной фонд), заявил, что и здесь нет никакой возможности. Создавалось впечатление, что из всех юристов страны только один В. Энгельсберг являлся носителем радикального взгляда на невозможность создания новых особо охраняемых природных территорий – и все это в связи с упомянутой статьей 8 Земельного кодекса. В дальнейшем показателем практической несостоятельности такой позиции стало принятие целого ряда правительственных решений о переводе земель из одной категории в другую (без принятия каких-либо новых законов). Безусловно, будучи юристом и творческой натурой одновременно, В. Энгельсберг имел основания выискивать и ссылаться на действительно имеющие место юридические казусы. Однако парадокс заключался в другом: впервые за всю историю отечественного заповедного дела потенциал юристов-природоохранников работал не на поиск обоснований для создания новых заповедников и национальных парков, а на поиск обоснования, почему их нельзя создать. Пожалуй, если бы с таким же энтузиазмом подобное правотворчество работало в 1916 г., правительствующий Сенат так и не смог бы создать первый в России Баргузинский заповедник на Байкале. В целом же этот парадокс еще более масштабен: со второй половины 2001 г. (и по 1-й квартал 2004 г.) впервые в России (а возможно – и в мире) созданию новых заповедников и национальных парков препятствовали не позиция землепользователей, органов местного самоуправления и региональных органов государственной власти, не позиция Минфина России, не мнение иных заинтересованных министерств и ведомств – нет, единственным (!) тормозом и препятствием была позиция МПР России – государственной структуры, отвечающей за развитие заповедного дела в стране. Со сменой руководства МПР России ситуация вокруг данной проблемы, безусловно, изменилась. С одной стороны, возможность и целесообразность незамедлительного создания новых заповедников и национальных парков у руководства Министерства сомнений не вызывает. Однако в связи с изменением структуры федеральных органов исполнительной власти возникла необходимость согласования проектов соответствующих постановлений правительства с Министерством экономического развития и торговли. Первая же попытка согласования с ним такого документа – проекта постановления о создании государственного природного заповедника «Кологривский лес» в Костромской области – оказалась неудачной: Минэкономразвития отказалось согласовывать документ и задало целый ряд вопросов (нет ли на этой территории заказников? нужно ли передавать будущему заповеднику имущество лесхоза? за счет каких средств содержать заповедник? а для чего создавать именно заповедник?)... МПР России направило в Минэкономразвития ответы на эти вопросы и повторную просьбу о согласовании проекта, но ответа так и не получили (заповедник был создан только в 2006 году). В то же время территории многих из предусмотренных к созданию, но до сих пор, так и не созданных заповедников и национальных парков подвергаются интенсивному антропогенному воздействию. Так, территория планируемого заповедника «Южно-таежный пихтовый» в Томской области сдана в аренду для лесозаготовок на 25 лет. Предположительно, древесина будет поставляться в Китай. На территории только планируемого в то время национального парка «Удэгейская легенда» в Приморском крае (важного и для сохранения популяции амурского тигра) велись интенсивные незаконные рубки леса (был создан только в 2007 г.). Говоря о том, что мешает создавать новые особо охраняемые природные территории, следует затронуть еще один аспект – это действующий Федеральный закон «Об экологической экспертизе». Согласно этому закону, материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание им правового статуса особо охраняемых, подлежат обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой соответственно на федеральном уровне или на уровне субъекта Федерации. Есть старая истина: для реализации идеальных идей нужны идеальные условия. Вот с ними-то в России как всегда напряженно. А потому имеем следующую схему: сначала группа ведущих ученых и специалистов в регионе, например в Приморском крае, готовит это обоснование, например о создании национального парка «Зов тигра». Затем краевые власти принимают соответствующее решение, которое согласовывается со всеми природоохранными государственными структурами. Затем все это поступает в Москву, и нет бы сразу готовить и согласовывать постановление правительства, – нет, вместо этого начинается многомесячная процедура федеральной экспертизы. Для этого в состав экспертной комиссии «надергивают» людей, не знающих территории будущего национального парка, а иногда и слабо представляющих, что такое национальный парк. Причем заранее всем понятно, что решение все равно будет положительное. Тогда зачем мы сами себя обманываем? Ведь налицо имитация природоохранной работы, причем эта имитация осложняет саму природоохранную работу. Федеральная экспертиза задыхается под тяжестью рассмотрения важнейших хозяйственных проектов. Зачем же ее грузить и этим, отвлекая от реально значимых дел? Зачем ради очевидной формальности заведомо отодвигать (не менее, чем на полгода) создание новых федеральных особо охраняемых природных территорий? Зачем доводить до абсурда решение процедурных вопросов, например вопроса о внесении платы, - когда за государственную экспертизу по новым национальным паркам платит Всемирный фонд дикой природы или Гринпис России, т.к. больше платить никто не желает, а бесплатно экспертизы не проводят? Представляется, что данное требование Федерального закона «Об экологической экспертизе» целесообразно из этого закона исключить как максималистское, неоправданное и вовсе не способствующее делу охраны живой природы, а лишь осложняющее его. КРИЗИС СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДНЫМИ ЗАПОВЕДНИКАМИ И НАЦИОНАЛЬНЫМИ ПАРКАМИ Начиная с 1991 г. и за последующие годы в нашей стране в сфере заповедного была проделана большая, кропотливая, неблагодарная и тяжелая работа. Проделана за счет профессионализма, настойчивости и энтузиазма работников государственных органов, сотрудников заповедников и национальных парков, научных и общественных природоохранных организаций. За этот период была создана современная и достаточно эффективная правовая база, сложилась система привлечения дополнительных источников финансирования заповедников и национальных парков, небывало расширилась их географическая сеть. Совершенно по-новому и масштабно стали развиваться экологическое просвещение и работа с населением. Сделаны конструктивные шаги по адаптации научной деятельности заповедников к условиям современного научного сообщества. Несравненно возросли возможности работы службы охраны заповедных территорий. Фактически ликвидирована ведомственность и разрозненность в управлении заповедниками и национальными парками. Выработаны новые концептуальные подходы к развитию территориальной охраны природы на федеральном и региональном уровнях. Принципиально новую роль в поддержке отечественного заповедного дела стали играть общественные природоохранные организации. А самое главное, удалось в крайне сложных политических и социально-экономических условиях сохранить и расширить национальное достояние России – систему особо охраняемых природных территорий, в первую очередь государственных природных заповедников и национальных парков. Однако и до сегодняшнего времени отмечаются различные бюрократические и юридические проблемы по созданию и функционированию сети особо охраняемых природных территорий. Однако угроза масштабного развала всей системы управления ООПТ не исчезла до сих пор. Например, на сайте информагентства «Regnum» опубликован текущий обзор прессы Республики Бурятия. Приведем любопытный отрывок из этого обзора: «С точки зрения цифр, заповедники и другие охраняемые природные территории плохо повлияли на размер национального богатства. По подсчетам Минэкономразвития Республики Бурятия, которое попыталось оценить потери от недостаточного хозяйственного использования данных мест, упущенная выгода составляет 3,8 млрд. рублей. Здесь недобытая дичь, невыловленная рыба, неспиленный кедрач, земля, где нельзя провести нефтепровод, и т.д. Не будь у нас охраняемых территорий, совокупное богатство стало бы на несколько миллиардов целковых больше. 10 млн. рублей на каждого гражданина Бурятии – это и так солидная сумма». Трудно назвать вышесказанное экономическим подсчетом. Экономика – это наука. Здесь же – нечто, граничащее с мракобесием. В Бурятии 3 заповедника (в том числе старейший в стране Баргузинский), 2 национальных парка, 3 федеральных заказника. Вот бы обитающую там дичь отстрелять, рыбу выловить, кедрач выпилить (не важно, что он по всей стране вообще запрещен к заготовке), все это продать, а деньги взять и поделить (поровну)! Булгаковский Шариков отдыхает. Вообще мысль, что хорошо жить нам мешают заповедники, не нова. «Совет Министров СССР устанавливает, что в ряде районов необоснованно разрослась сеть заповедников по охране природы. …Площади ряда заповедников (Сихотэ-Алинский, Бадхызский, Баргузинский, Печеро-Илычский, Кавказский и другие) чрезмерно велики, в результате чего имеющиеся в них леса, полезные ископаемые, сельскохозяйственные и водные угодья надлежащим образом не используются». Это из постановления Совмина СССР от 29 августа 1951 г. № 3192, подписал И. Сталин. Принято считать, что отношение государства к вопросам организации и развития особо охраняемых природных территорий – один из признаков его цивилизованности. Осознавая это, в таких странах принимаются прогрессивные законы, обеспечивается их неуклонное соблюдение; активнейшая пропаганда идей сохранения природного наследия, биологического и ландшафтного разнообразия охватывает все слои населения. Достижения России (как и ее предшественника – СССР) в сфере территориальной охраны природы имеют мировое признание. Ее выдающаяся система заповедников и национальных парков вызывает в природоохранном мире заслуженное уважение. На этом фоне возрастающая в России тенденция к пересмотру статуса, площадей, границ и режима заповедников и национальных парков позволяет усомниться в нашей цивилизованности. Равно как и ярко выраженное желание определенных лиц подвергнуть коренной ревизии действующее законодательство об особо охраняемых природных территориях. Равно как и безнаказанность чиновников, принимающих, визирующих и лоббирующих противоправные решения, идущие вразрез с этим законодательством. Равно как и пропаганда передела «ничейных» природных богатств, прикрытая экономическими и псевдоэкономическими рассуждениями. В современном цивилизованном мире накоплен 100-летний опыт эффективного государственного управления общенациональными системами природных резерватов. К сожалению, необходимо признать, что этот наглядный и доступный мировой опыт в России игнорируется десятилетиями. В чем же заключается этот опыт и где именно следует его заимствовать? Подход к заимствованию должен быть географическим – для нас интересен опыт государств с территориями больших размеров, располагающих сформированной десятилетиями сетью природных резерватов, значительных по площади, сохраняющих природные комплексы в естественном состоянии и имеющих в соответствии с национальными правовыми нормами общегосударственный статус. А это значит, что нас должен заинтересовать практический опыт государств Северной Америки, Восточной и Южной Африки, Австралии, других аналогичных регионов планеты. Эта практика заключается в следующем: - управление федеральной или иной общегосударственной системой природных резерватов возлагается на специализированные государственные службы (Служба национальных парков США, Служба национальных парков Канады, Служба национальных парков ЮАР и другие подобные структуры); - эти службы имеют достаточное число специалистов, чтобы в масштабе всей страны обеспечивать действенный контроль за деятельностью вверенных национальных парков и других резерватов и одновременно обеспечивать единое и детальное методическое руководство, проводить в жизнь тщательно продуманную идеологию, реализовывать финансовую политику, осуществлять информационное и рекламное обеспечение; - эти службы имеют в своем составе специальные центры, занятые обучением штатных работников парков и других резерватов, занятые методологическими разработками, причем такое есть не только в богатой Америке, но и, к примеру, в Танзании; - эти службы имеют свои подразделения не только в центре, но и на местах, сформированные по кустовому принципу, т.к. в громадной стране решать все управленческие вопросы непосредственно из столицы проблематично организационно, вне зависимости от числа штатных управленцев (а в центральном аппарате Службы национальных парков ЮАР их свыше 120); - управление общенациональными особо охраняемыми природными территориями – прерогатива именно специально созданных служб; иные государственные органы управления в центре и на местах в эту сферу не вмешиваются, или практически не вмешиваются: согласовывать кандидатуру директора Йеллоустонского национального парка с губернатором штата Вайоминг в США никто не требует; - во всех перечисленных странах, помимо упомянутых служб, есть и еще кое-что – наличие понимания государством значимости заповедного дела и ощутимой ответственности государства за его состояние. |