Лекция Место и роль этики деловых отношений в современном обществе. Профессиональная этика
 Скачать 0.52 Mb.
|
|
Тема 7. Этический кодекс государственных и муниципальных служащих и международный опыт служебной этики 7.1.Современные концепции новойпрофессиональной этики в государственной службе Формирование профессиональной культуры современной государственной службы немыслимо без специфических норм профессиональной этики и инфраструктуры, обеспечивающей их соблюдение. Еще раз выделим проблемы административной этики: • закрытый характер государственного аппарата; • отсутствие эффективных средств общественного контроля, что является условием для нарушения не только моральных, но и правовых норм; • иерархический принцип построения государственной службы, что ведет к копированию образцов поведения (в том числе и негативных) с вышестоящих уровней иерархии на нижестоящие; • высокий уровень регламентации государственной службы, следование регламентам и инструкциям, что ведет к формализму и невнимательному отношению к проблемам граждан; • корпоративизм (групповой эгоизм), т.е. чиновничество образует весьма закрытую социальную группу, в которой приоритетной задачей становится не соблюдение прав и законных интересов граждан, а защита собственных внутригрупповых интересов. Таким образом, возникает опасность подмены моральных требований общества корпоративными интересами государственного аппарата и присвоения властных функций. Отдельной проблемой административной этики является проблема борьбы с коррупцией. Конечно, многие стороны деятельности государственных и муниципальных служащих регулируются в первую очередь правовыми инструментами и положениями, обязательными для всех работников государственного аппарата. Но неизбежно возникают и ситуации, не подпадающие под действие официальных документов. В абсолютном смысле административная этика, конечно, может быть рассмотрена как отражение совести государственного служащего. Однако в относительном смысле, в реальной практике и отношениях требуется этическое регулирование, в том числе с помощью разработки этических стандартов и моральных кодексов и их внедрения в деятельность аппарата государственных и муниципальных учреждений. Самое же главное состоит в том, что этический кодекс, заключающий в себе в систематизированном виде основные нравственные требования к государственным и муниципальным служащим, необходим прежде всего потому, что служит (в этом убеждено большинство специалистов) важным критерием для определения поведения работника государственного и муниципального учреждения в сложных нравственных ситуациях. Ранее нам уже приходилось говорить о том, что для оценки этичности поведения служащих аппарата государственного и муниципального управления необходимы более высокие стандарты, нежели обычные моральные нормы. Это связано не только с тем, что государственные и муниципальные чиновники, имея прямое отношение к власти, могут превышать свои полномочия и злоупотреблять властью. Основную причину здесь следует искать скорее в позитивной стороне деятельности государственной и муниципальной службы, обусловленной той решающей ролью, которую играют государственная и муниципальная власть и ее представители в достижении практических целей и моральных идеалов общества. Большинство ученых и практиков убеждены, что мораль должностного лица не может основываться только на его собственном представлении о добре и зле, на его личной совести. По мнению специалистов, нормы нравственности определяются общественными потребностями и должны основываться на моральных ценностях и убеждениях, присущих данному обществу. В связи с этим предлагается теснее привязать моральный кодекс государственной и муниципальной службы к этическим принципам, признаваемым в обществе. Одним из ключевых направлений реформирования государственной службы является изменение нравственной культуры чиновников через введение в действие ряда этических регуляторов, таких, как кодексы этики и механизмы, направленные на их внедрение и реализацию. Изучение проблем воздействия на моральное самосознание государственных служащих в Российской Федерации, а также подобного опыта в зарубежных странах позволяет лучше понять особенности регламентации норм морали, определить сущность, принципы разработки и формы функционирования кодексов этики. Таким образом, встает вопрос о том, какими средствами, формами можно добиться необходимой эффективности в процессе формирования должной нравственности, как можно управлять процессом внедрения и применения этических кодексов на государственной службе. 7.2. Международный опыт служебной этики Мы уже выяснили, что под административной этикой понимаются правила, позволяющие реализовать определенные этические идеалы и представления в ежедневной практической деятельности и поведении государственных служащих. Введение административной этики считается одним из действенных способов повышения эффективности государственной службы, регулирования конфликта интересов, противодействия коррупции. Разработка и совершенствование этических стандартов стали неотъемлемой составляющей реформ государственной службы конца XX – начала XXI вв. Новое государственное управление (государственный менеджмент) предполагает повышение роли ценностных, морально-этических регуляторов деятельности и поведения государственных служащих в усложнившихся условиях трансформации и взаимодействия государства и общества на стадии перехода к постиндустриальному, информационному, глобально-конкурентному развитию. Негативное впечатление от неэтичного поведения чиновника, даже будучи ошибочным, подрывает веру в государственную службу. Цена веры в демократию — соответствие поведения государственных деятелей и служащих высоким этическим стандартам. Требования этики могут дифференцироваться, иметь особенности в различных культурах, обществах, социальных группах. Формализованные этические нормы находят концентрированное отражение (выражение) в кодексах. В этических профессиональных кодексах отражаются и формализуются моральные требования соответствующих групп, опосредуемых культурными доминантами. В ряде стран распространены нормативные этические кодексы поведения парламентариев, политических консультантов, государственных служащих (в том числе конкретно-профессиональные: судейского корпуса, полиции, налоговой службы и т. д.). Система этических кодексов для государственных служащих существует большинстве современных государств. Наиболее эффективно она действует там, где увязана с традициями и обычаями национальной культуры, системой ее базовых ценностей, нацелена на инновации и имеет социальную направленность. Так, «Нормы этического поведения служащих органов исполнительной ветви власти» в США основываются на протестантской этике. Они являются частью Закона об этике в органах государственной власти США. В его Преамбуле говорится, что «государственная служба отождествляется с доверием общества. Каждый государственный служащий обязан перед правительством Соединенных Штатов и своими согражданами ставить верность Конституции, законам и этическим принципам выше личной выгоды. Для того чтобы каждый гражданин мог иметь полную уверенность в добросовестности Федерального правительства, каждый служащий обязан уважать и соблюдать принципы этического поведения». Четырнадцать принципов этического поведения федеральных служащих США (таблица 7.1) сопровождены приложением «Наставление по этике для служащих органов исполнительной ветви власти» (2000), в котором на нескольких десятках страниц даются соответствующие комментарии, приводятся типовые примеры использования этого кодекса в духе требований протестантской этики, а также перечислены законы, связанные с его применением (прежде всего о конфликте интересов). Думается, что подобное приложение, применительно к российским условиям, могло бы сыграть свою положительную роль. Таблица 7.1 - Четырнадцать принципов этического поведения федеральных служащих США
Интересен опыт Великобритании. В этом «традиционно правовом» государстве значительна роль традиций и этических норм. В 1997 г. от лица Т. Блэра был выпущен Кодекс министра — этический кодекс государственной службы. В его разделах правовые нормы переплетаются с этическими максимами. Выделяются семь этических принципов (таблица 7.2). Таблица 7.2 - Кодекс министра Великобритании
В Кодексе определены следующие основные компетенции руководящего состава Британской государственной службы в сфере этики: постановка цели и руководство, личное воздействие, стратегическое мышление, получение максимальной отдачи от людей, повышение квалификации, сосредоточенность на выполнении обязательств. Личное воздействие раскрывается как руководство на примере; доступность для всех; честность и принципиальность; гибкость, жизнерадостность и решительность; высказывание того, что люди, возможно, не хотят слышать; личная ответственность за свои решения и результат. Желательно обратить внимание на то, что принятие этических кодексов без «оформления» их соответствующей «этической инфраструктурой», ограничивает действенность первых. Любые разговоры о ценностях и этических нормах во многом останутся пустым сотрясением воздуха, если нет механизмов их эффективной практической поддержки. К таким механизмам в ряде зарубежных стран, например, относятся «советники по этике», к которым служащие и контактирующие с ними граждане могут обратиться за консультацией в случае потенциального конфликта интересов или других проблем этического характера. В этой связи недостаточно ставить и обсуждать проблему только этических кодексов. Речь должна идти и о формировании этического режима (таблица 7.3). Таблица 7.3 - Компоненты этического режима
Конфуцианская этика государственной службы (опыт Японии) Отличительной чертой зарубежных кодексов государственной службы является то, что они ориентируются на сложившиеся веками морально-этические максимы и правила, характерные для соответствующих обществ. Так, этические кодексы государственной службы стран Дальнего Востока ориентируются на традиционные конфуцианские принципы этики. Кроме того, на поведение чиновников госслужбы, например Японии, существенно повлияли культура и национальный характер японцев: трудолюбие, коллективизм, ответственность, почтительность, преклонение перед авторитетом, потребность в гармонизации межличностных отношений, стремление к самосовершенствованию. Как отмечают известные исследователи, в том числе и Ф. Фукуяма, отдельные черты традиционной японской этики схожи с некоторыми этическими принципами протестантизма (ответственность, результативность, скромность), но с существенными отличиями, характерными для восточного общества (общинный дух, повиновение, конфуцианские принципы). Воплощение норм традиционной культуры в этических кодексах — ключ к пониманию результативности японской конфуцианско-синтоистской государственной службы и корпораций. Поэтому неудивительно, что работу госслужащих Японии характеризуют такие деловые качества (распространенные и в обществе), как исполнительность, вежливость, аккуратность, трудолюбие, стремление к порядку, чистоте и гармонии, умелое использование достижений НТР. По сути — это Веберовская теория бюрократии, но действующая с учетом правил традиционной японской этики и насыщенная современными электронными технологиями. Характерно, что первый на Востоке (а возможно и в мире!) этический кодекс был принят именно в Японии. Этические требования к управлению были кодифицированы в японской конституции принца Сетоку еще в VII в. (!). Большинство статей конституции содержат именно этические нормы и правила поведения государственных служащих. В силу этого ее можно назвать «этической конституцией». Среди ее принципов: служение государству и обществу, дух согласия, исполнение законов, следование ритуалу, резкое осуждение коррупции, образцовое поведение и исполнение своего служебного долга чиновниками и т. д. (таблица 7.4). Таблица 7. 4 - Этическая конституция Японии (Сетоку)
Правила и принципы японской государственной службы формировались столетиями. Среди них: уважение старших и начальников; исключительная (национальная черта) вежливость, помогающая регулировать конфликты и устанавливать стабильные служебные и иные отношения; поведение (на работе, службе и даже на экскурсиях) на основе общинных традиций («американский рабочий работает лучше, чем японский, но пять японцев работают эффективнее, чем десять американских»); аккуратность во всем, нисходящая к иероглифическому письму, особому эстетическому восприятию мира и др.; чувство долга и ответственности перед семьей, обществом, корпорацией, коллегами как главное достоинство и основная черта национального характера; повсеместное использование намеков, подтекста, а не деклараций; осознание японцами себя членами общей семьи в целом небольшой страны (скоростной поезд пересекает ее с Севера на Юг за 6 часов); важная роль института монархии как фактора стабилизации общества; «привычка» японцев к изменениям (наводнения, землетрясения и т. д.) при сохранении базовых ценностей. Японская государственная служба элитна. Чиновниками в Японии становятся выпускники самых известных университетов, причем самые лучшие, — остальные идут в бизнес, образование и т. д. Первый цикл собеседований выпускников в Тодай (самый престижный в стране Токийский университет) — это как раз отбор для работы в правительстве, министерствах и ведомствах. Поступление на госслужбу осуществляется на основе конкурсного экзамена. То есть японская бюрократия «вбирает» в себя самую подготовленную часть студенчества из элитных вузов. Причем дальнейшее обучение молодых государственных служащих правилам этики управления, а затем обязательное повышение квалификации занимают исключительно важное место в их служебной деятельности. Японские государственные служащие систематически проходят обязательные ротации, имеют возможность регулярного (бесплатного) повышения своей квалификации в развитой системе ИПК и даже учебы в ведущих западных ВУЗах. Многие высшие чиновники имеют второй (зарубежный) диплом о высшем образовании. При этом на всех этапах большое внимание уделяется этическому поведению служащих. Закон о государственных служащих устанавливает, что они должны работать «только ради общественного интереса и при осуществлении служебных обязанностей отдавать им все силы и помыслы». С 2000 г. в Японии действуют Закон «Об этике государственных служащих», а также утвержденные правительственным указом этические правила госслужащего и нормы административных наказаний за их нарушение. Для решения указанных вопросов действует Комиссия по этике государственных служащих, имеющая сложную систему назначения ее руководства для обеспечения независимости и стабильности деятельности. Специалисты США выделяют в японском чиновничестве черты, которых, по их мнению, недостает американской бюрократии: высокий профессионализм, преемственность, глубокое чувство ответственности. 7.3. Этические кодексы государственной и муниципальной службы современной России Этический кодекс – свод нравственных норм, предписываемых к исполнению и в систематизированном виде заключающих в себе основные нравственные требования к работникам той или иной сферы деятельности. В российских условиях этические кодексы госслужбы и следование им приобретают особое значение (таблица 7.5). Это связано с тем, что нормативно-правовая база административных реформ пока еще несовершенна и отстает от процессов модернизации государства и общества. В этих условиях роль «доправового» (морально-этического) регулирования деятельности государственных служащих существенно возрастает. Кроме того, если административные реформы за рубежом начинались именно с учета роли этических норм и осуществлялись в «этической парадигме», то в России значимость этого регулятора официально рассматривается только с недавних пор. Лишь в последнее время пришло понимание того, что без современной передовой культуры и этики у государственных служащих реформирование России обречено на неэффективную бюрократизацию. Соответствующее развитие этической составляющей государственной и муниципальной службы в Российской Федерации может способствовать инициированию доверия граждан в отношении этих институтов. Данная проблема весьма актуальна для современной России, в которой значительная часть граждан старается держаться в стороне от властей, не доверяет тем или иным органам государственной или муниципальной власти (таблица 7.5). Таблица 7.5 - Реакции граждан на действия властей в повседневной жизни, в %
В таблице изложены результаты опросов российского населения в возрасте 18 лет и старше, проведенных Социологическим центром РАГС при Президенте РФ по общенациональной выборке 2013 г. в 24–26 субъектах РФ, представляющих все экономико-географические зоны страны. Объем выборочной совокупности опрошенных в каждом из исследований составляет, как правило, 2400 человек, репрезентирующих территориальное размещение населения, соотношение жителей крупных, средних, малых городов, сел и поселков, социально-демографический состав населения. Базовые этические нормы деятельности государственных служащих Российской Федерации были разработаны и приняты в 2002 г. Они вошли в «Общие принципы служебного поведения государственных служащих Российской Федерации». Указом Президента РФ от 16 июля 2009 г. № 814 «Общие принципы служебного поведения государственных служащих» были утверждены в новой редакции (только в части Преамбулы) без существенных изменений. Указ имеет ряд общих черт с подобными документами ряда зарубежных стран, поскольку правовые и этические нормы регуляции поведения государственных служащих достаточно близки по своей сути. Причем, некоторые положения, особенно антикоррупционного характера, прописаны даже более подробно, чем в зарубежных документах. В их основе лежат такие общепринятые принципы служебного поведения государственных служащих, как добросовестное выполнение ими служебных обязанностей; признание того, что соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих; исключение действий, связанных с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей; принятие предусмотренных законодательством РФ мер по недопущению возникновения конфликтов интересов и урегулированию возникших конфликтов интересов; противодействие коррупции, включая уведомление представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к государственному служащему каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений и др. «Общие принципы…» являются логичным синтезом международной и национальной (российской) этико-правовой мысли. Этот документ находится в связи с Законом «О государственной гражданской службе РФ», Федеральной программой «Реформирование государственной службы РФ», пакетом антикоррупционных законов и мер. «Общие принципы…», впервые в современной российской правовой и политической практике, закрепили ряд соответствующих базовых этических норм. Следующим шагом в их развитии и формализации явилась подготовка специального этического кодекса. Решение о его разработке было принято 28 апреля 2010 г. Президиумом Совета по противодействию коррупции при Президенте РФ. Проект «Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации» был разработан департаментом государственной службы Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации (22 июня 2010 г.). 8 июня 2010 г. Проект был рассмотрен на Общественных слушаниях в РАГС при Президенте РФ. Во время доработки в название кодекса и его содержательную часть было вставлено важное понятие «и муниципальных» служащих. То есть кодекс распространил свою силу и на деятельность многочисленного отряда муниципальных чиновников. Кроме того, был добавлен запрет на курение в рабочих местах 1 июля 2010 г. Президент РФ подписал указ, в соответствии с которым по всей вертикали государственной власти и в органах местного самоуправления должны быть созданы специальные комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных и муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов, формированию кадрового резерва для выдвижения на вышестоящие должности, а также по вынесению предложений о наложении дисциплинарных и иных взысканий. Этот указ существенно расширил взаимозависимость между этической и правовой составляющими государственной службы.1 ноября 2010 г. доработанный «Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных и муниципальных служащих РФ» был представлен на сайте Минздравсоцразвития РФ в окончательной редакции. На его основании (а до него на основе требований «Общих принципов…») приняты кодексы этики и служебного поведения ряда министерств и ведомств. Типовой «Кодекс этики …» представляет собой свод общих принципов этики и основных правил служебного поведения, которыми надлежит руководствоваться государственным и муниципальным служащим России независимо от замещаемой должности. Гражданин, поступающий на государственную либо муниципальную службу, должен знакомиться с положениями Кодекса и соблюдать их в процессе своей служебной деятельности. По сравнению с «Общими принципами служебного поведения государственных служащих Российской Федерации» «Типовой кодекс…» представляет собой расширенный, специализированный, комплексный свод этических норм и правил. В нем этические нормы получили более конкретное толкование, сгруппированы по соответствующим тематикам; наконец, в «Кодексе» предлагается использование соответствующих мер морального и дисциплинарного характера как для наказания, так и поощрения служащих (таблица 7.6). Таблица 7.6 - Структура «Типового кодекса этики и служебного поведения государственных и муниципальных служащих Российской Федерации»
Кодекс предъявляет высокие требования к антикоррупционному поведению чиновников. Государственный и муниципальный служащий при исполнении ими должностных обязанностей не должны допускать личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов. При назначении на должность и исполнении должностных обязанностей государственные и муниципальные служащие обязаны заявить о наличии или возможности наличия у них личной заинтересованности, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение ими должностных обязанностей. Они обязаны представлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера в соответствии с действующим законодательством РФ, а также должны уведомлять представителя нанимателя, органы прокуратуры РФ или другие государственные органы обо всех случаях обращения к ним каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений. Служащим запрещается получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц. В «Типовом кодексе…» повышаются требования к государственным служащим, наделенным организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим госслужащим. Они должны быть образцом профессионализма, безупречной репутации, формировать благоприятный психологический климат, содействовать предотвращению и урегулированию конфликта интересов (Ст. 7). Государственные и муниципальные служащие призваны способствовать своим служебным поведением установлению в коллективе деловых взаимоотношений и конструктивного сотрудничества друг с другом. Они должны быть вежливыми, доброжелательными, корректными, внимательными и проявлять толерантность в общении с гражданами и коллегами. Отмечается, что внешний вид государственного и муниципального служащего при исполнении им должностных обязанностей должен способствовать уважению граждан к государственным органам и органам местного самоуправления, соответствовать общепринятому деловому стилю, который отличают официальность, сдержанность, традиционность, аккуратность». В ст. 10 говорится о моральной ответственности (а также иной ответственности в соответствии с законодательством РФ) государственного и муниципального служащего за нарушение положений Кодекса. Подчеркивается, что соблюдение государственным и муниципальным служащим норм Кодекса учитывается при проведении аттестаций. Таким образом, в современной России постепенно формируется определенная этико-правовая база для совершенствования культуры и этики государственной и муниципальной службы. 7.4 Пути совершенствования этических правил государственной и муниципальной службы Несмотря на то, что Типовой кодекс достаточно подробно проработан, не все, на наш взгляд, реалии учтены в окончательной его версии. Можно предложить некоторые меры по совершенствованию этических правил государственной и муниципальной службы. Среди них: предоставление служащими сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера в России и за рубежом членов их семей; внесение в «Типовой кодекс..» положений об этике государственного и муниципального служащего, функционирующего в парадигме «электронного правительства»;уточнение прав, обязанностей и этических норм государственного и муниципального служащего, взаимодействующего с бизнесом, осуществляющего кураторство над сделками с недвижимостью, займами, электронными торгами; подготовка положения о роли этических советников и/или комиссий − по этике в государственной и муниципальной службе; обогащение положениями «Типового кодекса...» соответствующих образовательных стандартов и программ в сфере государственного и муниципального образования и переподготовки кадров; − разработка этической клятвы Аристотеля и/или Сперанского для госслужащих (по аналогии с клятвой Гиппократа) и др. Контрольные вопросы по дисциплине «Этика государственной и муниципальной службы»
А) Основная литература: 1. Омельченко Н.А. Этика и культура управления в системе государственной власти и госслужбы: учебное пособие для студентов специальности «Государственное и муниципальное управление»: Допущено Минобр. РФ. – 4-е изд. стер. М.:ГУУ, 2010. – 226с. 2. Ионова А.И. Этика и культура государственного управления. Учебное пособие. М.: Изд-во РАГС, 2005. – 156с. 3. Скворцов А.А. Этика:Рек. Минобрнауки в кач. учебника для вузов/А.А.Скворцов.-М. : Юрайт,2012.-306 с.-(Бакалавр). 4. 100 важнейших правил бизнес-этикета/А.Квитшау, Х.Таберниг; Пер. с нем.-2-е изд., стереотип.-М.:SmartBOOK, 2009.-247 c.-(Лаборатория успеха. Бизнес-рецепты). Б) Дополнительная литература:
В) Программное обеспечение, базы данных, информационно-справочные и поисковые системы:
| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||