Механизм государства. КР_Механизм государства и его структура_ред. 30 ноября. Механизм государства и его структура

• Название: Механизм государства и его структура
• Анкор: Механизм государства
• Дата: 28.02.2023
• Размер: 140.73 Kb.
• Имя файла: КР_Механизм государства и его структура_ред. 30 ноября.docx
• Тип: Курсовая; #959951
• страница: 5 из 6

2.2 ХАРАКТЕРИСТИКА РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА

Характеристику начнем с описания высших органов государственной власти, которые включены в исследуемый российский государственный аппарат. Государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, ФС (СФ и ГД), Правительство РФ, суды РФ. Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

В настоящий период (ноябрь 2022 г.) в Российской Федерации осуществляют деятельность 21 министерство, 30 федеральных служб и 18 федеральных агентств [3]. Система управления как консолидированный компонент государственного сектора является первичным объектом воздействия административной реформы, начавшейся на рубеже XX - XXI веков. На повышении эффективности органов государственной власти, исключении дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти сделан основной акцент внутренней политики. Исследуемые органы государственной власти реализуют функции государственного управления посредством осуществления деятельности от имени и по поручению государства, наделены полномочиями государственно-властного характера и действуют в пределах компетенции, установленной для них нормативными правовыми актами. Вопросы совершенствования, рациональной организации и формирования органов власти находятся в центре внимания высших государственных структур Российского государства, для чего создан и действует информационный портал административной реформы.

Система государственного управления исторически обусловлена внутренним совершенствованием, что проявляется в создании новых компетенций, новых государственных структур и качественном обновлении кадрового состава, изменении компетенции органа. Связано это со стремлением улучшить деятельность аппарата государственного управления, перед которым стоят достаточно обширные задачи.

В современных условиях государственное управление также направлено на совершенствование государственного аппарата, но в основу внутренней политики заложен вектор на сокращение аппарата федеральных органов исполнительной власти. Целью является создание успешного на международной арене государства, а также государства, ориентированного на взаимодействие с обществом в целом, с каждым гражданином во внутригосударственных отношениях. Любой цели соответствуют поставленные задачи, направленные на построение системы государственного управления, соответствующего специфике и масштабам Российской Федерации посредством упрощения структуры и сокращения аппарата органов исполнительной власти.

Объектом реформирования выступает система органов исполнительной власти, которая в процессе проведения административной реформы стала четко дифференцирована. Отметим, что легальное понятие органа исполнительной власти (федерального, регионального) не сформулировано, лишь определен характер компетенции органов исполнительной власти федерального уровня. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возлагаются на федеральные министерства, по контролю и надзору - на федеральные службы, а на федеральные агентства - функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом. Административно-правовой статус каждого органа власти представленной системы включает в первую очередь правовые основы, устанавливающие условия и порядок создания этих органов. Для формирования структуры федеральных (или центральных) органов исполнительной власти таковой основой служат нормы ст. ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации. При этом следует говорить о наличии на соответствующем этапе государственной жизни соответствующих времени фактических обстоятельств, в том числе политических, экономических или социальных условий для формирования органов государственного управления.

«Едиными крупными объектами государственного управления выступают отрасли, комплексы взаимосвязанных отраслей и целые их области» [16, с. 28]. В системе управления государственными делами формировались по отраслевому принципу министерства, корни компетенции которых направлены на руководство экономической, социально-культурной и административно-политической сферами. Принципиально по-новому начал развиваться порядок формирования органов государственного управления во втором десятилетии XXI в., когда министерствам, созданным по критерию «восстановление территории федерального округа», предстояло заниматься развитием перспективных, но слабо развивающихся ко времени формирования органов территорий федеральных округов.

Для координации деятельности по реализации государственных программ и федеральных целевых программ, в том числе долгосрочных, на территории Дальневосточного федерального округа было сформировано Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока (2012) и впоследствии Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики (2019) (далее - Минвостокразвития России). На территории Северо-Кавказского федерального округа в целях его развития было образовано Министерство Российской Федерации по делам Северного Кавказа (далее - Минкавказ России, ныне упразднено). Отметим, что оба федеральных министерства имеют не один центр, располагающийся в Москве, а несколько: Минвостокразвития России во Владивостоке, Хабаровске, Петропавловске-Камчатском, а Минкавказ России в Ессентуках.

С целью реализации стратегической оперативной задачи - интеграции в переходный период Крымского федерального округа - Республики Крым и города федерального значения Севастополь - в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы России было образовано Министерство Российской Федерации по делам Крыма (2014) (далее - Минкрым России). По завершении переходного периода в 2015 г. министерство упразднили. В целях оптимизации структуры федеральных органов исполнительной власти его функции переданы в ведение другого федерального министерства - Министерства экономического развития Российской Федерации (2015) (далее - Минэкономразвития России).

Вопросы компетенции органа являются первоочередными в ходе формирования государственного органа и организации его деятельности. Компетенция выступает организационно-юридической основой, выражает политическую сущность государственного органа, перераспределяется между структурными подразделениями органа, аппаратом - государственными служащими. В зависимости от ее характера и объема устанавливаются организационная структура и штаты органа, определяются формы и методы деятельности государственных служащих в структурных подразделениях. Классифицировать компетенцию органа исполнительной власти можно по объему полномочий: общая компетенция - для высших органов исполнительной власти федерального и регионального уровня; отраслевая компетенция - для находящихся во главе отдельных отраслей управления федеральных министерств (за исключением указанных выше органов) и межотраслевая компетенция - для отдельных федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств.

Общие направления и предметы ведения органа исполнительной власти, его место и роль в системе государственного аппарата определены в компетенции органа исполнительной власти, которая разрабатывается, утверждается в ходе его формирования и может изменяться в последующем. Предметами ведения органа исполнительной власти выступают объекты сферы деятельности (или отдельные вопросы), в которых проявляется функция этого органа. Анализ полномочий, требующих соответствующих исполнительно-распорядительных ресурсов, позволил выявить необходимость их передачи при упразднении одного органа другому. Часть нереализованных полномочий Минкрыма России была передана структурному подразделению Минэкономразвития России - департаменту реализации региональных инвестиционных программ и координации социально-экономического развития регионов. Тем самым обеспечивается осуществление функций министерства по выработке государственной политики Российской Федерации и нормативно-правового регулирования в сфере обеспечения устойчивого социально-экономического развития Республики Крым и города федерального значения Севастополя органом исполнительной власти межотраслевой компетенции.

Экономическое, организационное и правовое значение имеет устанавливаемая государством категория «штаты». Экономическое значение прослеживается в количественном составе государственных служащих, занятых в каждом государственном органе, в отрасли управления, в государственном аппарате в целом. Штаты органов государственного аппарата служат отправным началом в последовательном проведении в жизнь одной из целей административной реформы - экономичности при организации и деятельности государственного аппарата. Ее же правовое значение заключается в том, что лишь утвержденные в установленном порядке штаты служат юридическим основанием для комплектования личного состава органа и его финансирования [21, с. 63].

Штатные контингенты представляют собой технико-экономические и организационно-правовые нормативы, предусматривающие предельные ассигнования на содержание аппарата управления [16, с. 121].

Следовательно, на настоящий момент лишь один департамент Минэкономразвития России выполняет полномочия шести заместителей министра Российской Федерации по делам Крыма и центрального аппарата, размещенный в трех центрах - в Москве, Симферополе и Севастополе, который также может включать до восьми департаментов. В этом очевидно прослеживается актуальный путь реализации административной реформы.

В настоящее время Минэкономразвития России осуществляет ряд функций: по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере создания и функционирования особых экономических зон по согласованию с Минвостокразвития России. Из этого следует, что дальнейший сценарий государственного управления крупнейшей территорией России должен получить иное развитие.

Проведя анализ взглядов по пресечению дублирующих или ненужных функций, полагаем, что обозначенные выше министерства, созданные по «окружному» критерию, следует упразднить. Полномочия Минвостокразвития России передать Минэкономразвития России, в котором в настоящий момент деятельность осуществляется в 37 департаментах, сформировав соответствующие департаменты (или передав полномочия в уже действующие), где должности государственной гражданской службы вправе занимать государственные гражданские служащие упраздняемых министерств. При этом преимущественное право следует предоставлять государственному гражданскому служащему, который имеет высокий уровень профессионального образования, большую продолжительность стажа гражданской службы или работы (службы) по специальности, направлению подготовки и более высокие результаты профессиональной служебной деятельности. В городах, где располагались дублирующие федеральный орган исполнительной власти центры, возможно создание либо департаментов при высшем органе исполнительной власти региона, либо учреждений с меньшим кругом полномочий и меньшим штатом.

Таким образом, проанализировав положения федерального законодательства в свете административной реформы, выявив наличие определенных пробелов, следует сделать вывод, что упорядочивание компетенции органов исполнительной власти в типовых положениях о федеральном министерстве (федеральной службе, федеральном агентстве) позволит тщательно скорректировать их компетенцию с целью недопущения дублирующих полномочий, избытка госаппарата и совершенствования государственного управления в целом.

В Конституции России Правительству посвящена отдельная глава - шестая, определяющая функции, полномочия, порядок создания, взаимоотношения с Президентом и Федеральным Собранием, другие аспекты деятельности Кабинета министров; Правительству посвящен Федеральный конституционный закон [2], детализирующий правовое положение органа, осуществляющего подавляющий объем исполнительной власти в стране. Тем не менее роль Правительства РФ в организации политической системы и осуществлении социально-экономической политики оставалась весьма противоречива. Правительство, будучи исполнителем воли Федерального Собрания, выраженного в законах, и воли главы государства, который осуществляет общее руководство его деятельностью, по образной оценке Ю.А. Тихомирова по-прежнему работает в режиме «чего изволите», либо «что потребуется», либо «по моему собственному усмотрению». Патология усмотрения администрирования стала очень горькой. Конституция живет тогда, когда она является инструментом управления процессами и жизнью, это будет существенно [29, с. 73].

До внесения поправки в Конституцию РФ в 2020 г. конституционно-правовое положение Правительства не было определено. Сопоставление ст. 10 и 11 Конституции РФ дает основания считать, что Президент Российской Федерации, не относясь ни к законодательной, ни тем более к судебной власти, входит в исполнительную ветвь власти и возглавляет ее. В то же время ст. 110 Конституции РФ в старой редакции гласила, что Правительство - и по логике вещей только оно - осуществляет исполнительную власть.

В уточненной редакции Правительство осуществляет исполнительную власть под общим руководством Президента РФ. Тем самым соотношение полномочий и функций Президента РФ и Правительства РФ получило значительно большую определенность, нежели это предполагал текст Конституции РФ до внесения в нее в 2020 г. поправки.

Во-первых, получили обоснование практически все нормы ст. 83 Конституции РФ, относящиеся к деятельности Кабинета министров, поскольку предусмотренные ею полномочия - не что иное, как общее руководство, упомянутое в ст. 110 Конституции РФ. Полномочия Президента по определению структуры федеральных органов исполнительной власти, соотношения этих органов между собой, утверждения положений о министерствах и ведомствах, оценка деятельности Председателя Правительства и всего Кабинета министров есть не что иное, как общее руководство Правительством как органа государственного управления.

Во-вторых, Президент РФ как орган федеральной власти приобретает юридическую возможность осуществлять государственную власть по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (см. ст. 72 Конституции РФ) на основе ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, говорящей о единстве системы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Безусловно, это не только расширяет возможность Президента РФ влиять на социально-экономическую политику субъектов Федерации, но и прежде всего организационно обеспечивает выполнение п. 2 ст. 80 Конституции РФ в части согласованного функционирования и взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти.

В-третьих, возложение на президента общего руководства органами части исполнительной власти, в целом подведомственных Правительству, снимает коллизию между статусом руководителей федеральных органов, самих этих органов (так называемый силовой блок - см. ч. «в» и «д» ст. 83 Конституции РФ) и статусом иных органов исполнительной власти и их руководителями, руководство которыми осуществляет Правительство РФ.

Следует принять во внимание и то, что статус главы государства (ч. 1 ст. 80 Конституции РФ) предполагает наличие у Президента полномочий и функций по руководству органами государства, не входящими в систему органов исполнительной власти, но выполняющими аналогичные или сходные функции. Достоинством новой редакции Конституции РФ служит четкое разграничение исполнительной власти и достаточно широкого круга органов публичной власти иной правовой и политической природы: прокуратуры, Следственного комитета, судебного департамента, контрольно-счетных органов, включая Счетную палату, социальных страховых фондов, избирательных комиссий, Национального олимпийского комитета, Администрацию Президента, государственных корпораций и др. В сущности, речь идет о дополнении формулы, приведенной в ст. 10 Конституции РФ, путем выделения органов публичной власти, наделяемых компетенцией особого рода, что отграничивает их от системы органов исполнительной власти.

Представляется, что полное слияние полномочий Правительства с властью, которой Конституция РФ наделяет Президента, было бы неправильно. «Общее руководство» следует отнести не к деятельности Правительства РФ в ее полном объеме, но именно к осуществлению исполнительной власти. Далеко не все функции и полномочия Кабинета министров РФ реализуются путем административного распорядительства. Здесь речь следует вести о деятельности Кабинета министров по инициированию, поддержке, институализации многих программ и проектов, направленных на социальное развитие российского общества, упомянутых в ст. 114 Конституции России. Достаточно сказать, что Приоритетные национальные проекты, прежде чем стать предметом администрирования, финансирования и контроля, рождаются и формируются под опекой правительства, его аппарата, а впоследствии осуществляются как правительственные проекты.

Статья 114 Конституции РФ, существенно измененная и дополненная путем утверждения поправки 2020 г., охватывает многие прерогативы, использование которых включает как реализацию исполнительной власти, так и иные виды деятельности организационного, воспитательного и стимулирующего толка, таких как воспитание экологической культуры, формирование ответственного отношения к животным, поддержка институтов гражданского общества, создание доступной среды для инвалидов, укрепление и защита семьи и мн. др.

Уместен вывод о существенном расширении сферы деятельности Правительства в результате принятия Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве РФ» за счет включения в компетенцию Кабинета министров РФ функций, однотипных с функциями Президента РФ, в частности осуществления социальной политики, развития гражданского общества, защиты прав и свобод человека и гражданина, предусмотренных гл. 2 Конституции РФ.

В теоретическом ключе весьма важным вопросом является установление пределов функций Правительства по осуществлению исполнительной власти. В оригинальном варианте Конституции РФ, в частности, Правительству представлялась возможность издавать постановления и распоряжения только на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента. Продолжительный период действия первоначального варианта Конституции РФ показал, что ограничение полномочий Правительства только исполнительной властью, равно как и игнорирование того, что Президент как глава государства также обладает исполнительной властью, не служит на пользу дела и недостаточно эффективно. Поправкой 2020 г. создан правовой режим, дающий, с одной стороны, возможность Президенту осуществлять исполнительную власть самостоятельно, с другой - позволяющий Кабинету министров ведение управленческой деятельности по направлениям, ранее относимым только к исключительным полномочиям законодателя. В частности, ст. 114 дополнена девятью новыми прерогативами Правительства, обеспечивающими его влияние на широкий круг политических, социальных и экономических процессов в стране. Немаловажным обстоятельством является и укрепление способов взаимодействия Президента и Правительства РФ в виде двух новых каналов - распоряжений и поручений Главы государства, позволяющих Правительству оперативно реагировать на изменяющуюся внешнюю и внутреннюю обстановку.

Общим результатом введения в действие поправки в Конституцию РФ стал отказ от, выражаясь спортивным языком, «сдвоенного центра» и переход к управленческому механизму, характерному для многих иностранных государств, где глава государства осуществляет руководство Кабинетом министров, а последний является практически исполнителем функций и полномочий Президента. Эти изменения, которые в недалеком будущем должны показать свой созидательный потенциал, вызовут и уже вызывают существенную перенастройку механизма управления.

Прежде всего отметим, что в силу приближения Правительства к Главе государства как государственному органу уточняется, а со временем, возможно, исчезнет посредник - аппарат Кабинета министров для взаимодействия Президента с министерствами и ведомствами. Помимо «силового блока» непосредственно на Президента выходят и некоторые другие органы исполнительной власти, относящиеся к ареалу Правительства - Минздрав, Роспотребнадзор, Минэкономразвития, Антимонопольная служба значительное время пользуются повышенным вниманием Президента, и круг этих ведомств постепенно расширяется.

Во многом возникновение подобной тенденции нельзя не связывать с принятием Федеральным Собранием РФ Федерального конституционного закона № 4-ФКЗ, которым перевод в рабочий режим взаимоотношений Президента с министерствами, службами и агентствами, подведомственными Правительству, зафиксирован юридически. Достаточно назвать новую функцию Президента, получившего, согласно названному Закону, право утверждать положения и другие соответствующие статутные акты, определяющие функцию и компетенцию исполнительных органов, ранее предоставленную Правительству.

При известной доле условности можно предположить, что взаимодействие Президента с министерствами и ведомствами и руководство их деятельностью со стороны Правительства в будущем приведет к созданию структурно-сложного механизма, в рамках которого функция руководства Кабинетом министров перейдет к Президенту, а на Правительство как на консолидированный орган будут возложены функции и полномочия по управлению всей совокупностью исполнительных органов, как федерального значения, так и созданных субъектами Федерации. В сущности, в этом ничего необычного нет, так как глава государства в президентских республиках является и главой Кабинета министров. Характерно, что первоначально, во время создания Правительства России, оно понималось как второстепенный орган. Как пишут Ю.Л. Шульженко и Д.Ю. Шульженко, «Совет министров, созданный в 1861 г., рассматривался как учреждение, созданное для придания деятельности отдельных министров большего единства и солидарности, путем выработки под непосредственным руководством Императора общего плана управления» [36, с. 144].

Положительно оценивая наметившуюся тенденцию, следует предположить ее важный потенциальный результат - отказ от руководства министерствами и ведомствами путем направления поручений Правительства и иных форм приказаний. Министерство, служба, агентство - самодостаточный субъект права, на который возложено проведение государственной политики во вверенной отрасли или круге вопросов. Выдача поручений Правительства само по себе дифференцирует деятельность органа на приоритетную (во исполнение поручений) и иную, не требующую оперативного отчета. Соответственно, работа ведомства оценивается по выполнению оперативных поручений, а не по общим возложенным на орган функциям. Думается, что инициативная деятельность министерства, иного ведомства должна стать ведущей формой работы, тогда как поручениям Правительства суждено стать инструментом контроля и координации внутри системы органов исполнительной власти.

Перераспределение функций между Президентом, Правительством, министерствами и ведомствами следует расценивать как процесс естественного совершенствования социально-политической структуры управления. Концепция «сдвоенного центра» как в дореволюционной (государь и Правительство) и послереволюционной интерпретации (ВЦИК и СНК), так и в последний период, предшествовавший распаду СССР (Политбюро и Правительство), испытывает потребность преобразования в монорежим, сохраняя одновременно позитивные достижения, выработанные за продолжительный период функционирования органа исполнительной власти, отдельного от главы государства.

Особенностью текущего в настоящее время конституционного развития следовало бы признать то, что на основе поправки Конституции РФ 2020 г. Президент и Правительство не находятся в режиме соподчинения, но взаимодействуют функционально - с одной стороны, как единый исполнительный орган государственной власти, с другой - как соорганизаторы социального и экономического развития, осуществляя эту деятельность принадлежащими им полномочиями в своих сферах деятельности.

Проблемы, затронутые выше, уже довольно продолжительное время обсуждаются в юридической литературе. Обстоятельному анализу соотношения власти Президента и Правительства подверг в 2003 г. В.Е. Чиркин [35, с. 114]. Им была высказана мысль о невозможности отнесения Президента РФ к исполнительной власти в связи с тем, что статус Главы государства требует от Президента распространения его функций на все три ветви власти в равной мере, а следовательно, Правительство есть единственный важный орган государства, отправляющий исполнительную власть. Возможно, при правоте В.Е. Чиркина тогда, в 2003 г., к современному периоду конституционного развития возникли новые побудительные причины и императивы расширения возможностей Президента в осуществлении исполнительной власти, а Правительство осуществляет и реализует исполнительную волю Президента.

Очевидно, дело в расхождении понимания самого существа исполнительной власти. Исходя из формулы, приводимой в ст. 10 Конституции РФ, исполнительская власть предполагает в конечном счете материализацию и социализацию федеральных во многом вновь принятых законов, судебная власть - применение этих законов в судопроизводстве. Здесь действительно роль Президента сводится к подписанию законов и наблюдению за их применением.

Однако исполнительная власть в социально-политическом смысле не может не охватывать каждодневную работу по поддержанию социума в относительной стабильности, балансировке различных сил и тенденций, наконец, исполнения самой Конституции РФ на основании ст. 71, 72, 114, действующих напрямую, безотносительно к наличию или отсутствию законов, конкретизирующих эти положения. Поэтому поправка 2020 г. к Конституции РФ в части, относящейся к Правительству, существенно расширяет возможности Кабинета министров в осуществлении как исполнительной власти, так и по формированию руководства социально-экономической политикой в стране. Показательно, что новые полномочия у Кабинета министров появились практически одновременно с возникновением и расширением эпидемии новой коронавирусной инфекции Covid-19, в борьбе с которой решающую роль играли Правительство и федеральные органы исполнительной власти - Минздрав России и Роспотребнадзор - наряду с региональными правительствами. Это не может не свидетельствовать о наличии тенденции углубления и совершенствования значения исполнительной власти в современных непростых внутренних и внешних условиях развития российского общества.