АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Министерство науки и высшего образования российской федерации московский государственный юридический университет
 Скачать 0.55 Mb.
|
|
Раздел X. УПРАВЛЕНИЕ В АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Глава 39. УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ОБОРОНЫ § 1. Понятие обороны как области государственного управления К правовым основам обороны в Российской Федерации относятся Конституция Российской Федерации, а также ряд законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам обороны, воинской обязанности и военной службы, статуса военнослужащих, оборонного бюджета, гражданской обороны, мобилизации, военного положения, закупок вооружений, статуса оборонного предприятия, государственной тайны, а также другие нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к сфере обороны. Важнейшим из них является Федеральный закон "Об обороне". В соответствии с этим Федеральным законом объектом государственного управления в данной области является оборона, под которой понимается система политических, экономических, военных, социальных и иных мер по вооруженной защите Российской Федерации и подготовке к ней. В соответствии с п. "м" ст. 71 Конституции Российской Федерации оборона находится в ведении Российской Федерации. К ведению Российской Федерации отнесены те сферы деятельности, которые необходимы и вместе с тем достаточны для установления и защиты суверенитета и верховенства Российской Федерации, распространяемого на всю ее территорию, и для защиты прав и свобод каждого человека, в какой бы части страны он ни проживал и где бы ни находился. Необходимо отметить, что закрепленные в указанном пункте предметы ведения составляют взаимосвязанный комплекс общественных отношений, органично вытекающих из суверенитета Российской Федерации, неприкосновенности ее территории. Оборона и безопасность относятся в свою очередь к важнейшим функциям государства. В настоящее время создана правовая основа обороны, приняты основополагающие Федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие общественные отношения в области обороны, воинской обязанности и военной службы, мобилизации, а также других вопросов, связанных с обороной: "Об обороне", "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации", "О воинской обязанности и военной службе", "О статусе военнослужащих", "О гражданской обороне", "О государственном оборонном заказе" и ряд других. В области обороны действуют и указы Президента Российской Федерации. К ним относятся, в частности, Военная доктрина Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ 25 декабря 2014 г., N Пр-2976; Указ от 16 сентября 1999 г. N 1237 "Вопросы прохождения военной службы"; Указ от 16 августа 2004 г. N 1082 "Вопросы Министерства обороны Российской Федерации", которым было утверждено Положение о Министерстве обороны Российской Федерации; Указ от 2 октября 1998 г. N 1175 "Об утверждении Положения о военно-транспортной обязанности" и ряд других. Акты в области обороны приняты и Правительством Российской Федерации. Это, в частности, Постановление Правительства РФ от 27 ноября 2006 г. N 719 "Об утверждении Положения о воинском учете"; Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 852 "Об утверждении Положения о призыве граждан Российской Федерации по мобилизации, приписанных к воинским частям (предназначенных в специальные формирования), для прохождения военной службы на воинских должностях, предусмотренных штатами военного времени, или направления их для работы на должностях гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований" и ряд других. Оборона Российской Федерации регламентируется также нормами бюджетной, гражданской, финансовой и других отраслей законодательства Российской Федерации. Таким образом, анализ положений Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федерации в данной сфере позволяет рассматривать категорию обороны Российской Федерации в трех основных значениях как функцию государства, как область государственной деятельности (предмет ведения Российской Федерации) и как область государственного управления. Раскрывая сущность обороны как области государственного управления и ее отличия от других сфер государственной деятельности, необходимо исходить из ее определения, данного в ст. 1 Федерального закона "Об обороне". В соответствии с этой статьей оборона как направление деятельности государства и область государственного управления представляет собой совокупность политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и собственно вооруженной защите Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории. Давая анализ указанному определению, можно выделить несколько сущностных черт обороны как направления деятельности государства и области государственного управления, отличающих эту область от смежных областей государственного управления. Во-первых, оборона непосредственно направлена на защиту целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации и ее суверенитета. Во-вторых, оборона связана с применением военной силы и подготовкой к применению военной силы. Эта черта отличает ее от других областей государственной деятельности, также связанных с обеспечением суверенитета Российской Федерации (в частности, проведение внешней политики, поддержание отношений с иностранными государствами, заключение международных договоров). Одним из важнейших нормативных документов, определяющих вопросы применения военной силы Российской Федерацией, является Военная доктрина Российской Федерации, утверждаемая Президентом Российской Федерации в соответствии со ст. 83 Конституции Российской Федерации и ст. 4 Федерального закона "Об обороне". Военная доктрина Российской Федерации (утв. Президентом РФ 25 декабря 2014 г. N Пр-2976) представляет собой систему официально принятых в государстве взглядов на подготовку к вооруженной защите и вооруженную защиту Российской Федерации. Организационной структурой, посредством которой Российская Федерация осуществляет применение военной силы, является военная организация государства. Положения о военной организации государства являются одними из ключевых положений, закрепленных в Военной доктрине. В соответствии с Военной доктриной военная организация государства представляет собой совокупность органов государственного и военного управления, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, создаваемых на военное время специальных формирований (далее - Вооруженные Силы, другие войска и органы), составляющих ее основу и осуществляющих свою деятельность военными методами, и оборонно-промышленный комплекс страны, совместная деятельность которых направлена на подготовку к вооруженной защите и вооруженную защиту Российской Федерации. В-третьих, оборона осуществляется в соответствии с международным правом и является деятельностью по защите от агрессии (вооруженного нападения) против Российской Федерации иностранного государства или группы государств и подготовкой к такой защите. Оборона (самооборона) в международном праве определяется как один из видов правомерного применения силы в международных отношениях. Самооборона государства определяется как одно из средств борьбы с агрессией (вооруженным нападением). Важнейшими международно-правовыми нормами, закрепляющими право государств, в том числе и Российской Федерации, на оборону являются п. 4 ст. 2 и ст. 51 Устава Организации Объединенных Наций (Сан-Франциско, 26 июня 1945 г.). Определение агрессии дается в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1974 г. N 3314. Согласно этому определению под агрессией понимается применение вооруженной силы государством против суверенитета, территориальной неприкосновенности и политической независимости другого государства, или каким-либо другим образом несовместимым с Уставом ООН. Никакие соображения любого политического, экономического, военного или иного характера не могут служить оправданием агрессии. Таким образом, оборона как область государственного управления характеризуется следующими чертами: - оборона направлена на защиту суверенитета, целостности и неприкосновенности территории страны; оборона осуществляется в соответствии с международным правом и является деятельностью по защите от агрессии (вооруженного нападения) против Российской Федерации иностранного государства или группы государств и подготовкой к такой защите. Важнейшей международно-правовой основой обороны является п. 4 ст. 2 и ст. 51 Устава Организации Объединенных Наций (Сан-Франциско, 26 июня 1945 г.); - оборона связана с применением военной силы (военной организации государства) и подготовкой к применению военной силы. Анализ сущности обороны позволяет перейти к анализу системной структуры обороны как сферы государственной деятельности и области государственного управления. Структура обороны как сферы государственной деятельности определяется Федеральным законом "Об обороне", в котором закрепляется организация обороны Российской Федерации, а также другими законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в данной области. К обороне как сфере государственной деятельности и области государственного управления относится комплекс мер, связанных как с вооруженной защитой Российской Федерации от вооруженного нападения (агрессии), так и с подготовкой к такой защите - политических, военных, экономических, мобилизационных и социальных, а также связанных с реализацией гражданами Российской Федерации воинской обязанности и прохождения военной службы. Эти меры являются взаимосвязанными и взаимообусловленными. Политические меры, связанные с организацией обороны, включают: - объявление состояния войны; - введение военного положения; прогнозирование и оценку военной опасности и военной угрозы; - разработку основных направлений военной политики и положений Военной доктрины Российской Федерации; - обеспечение защиты сведений, составляющих государственную тайну, в области обороны; - координацию деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обороны; - международное сотрудничество в целях коллективной безопасности и совместной обороны, а также ряд других. Объявление войны предусматривается Федеральным законом "Об обороне" в случае вооруженного нападения на Российскую Федерацию другого государства или группы государств, а также в случае необходимости выполнения международных договоров Российской Федерации. Согласно ст. 106 Конституции Российской Федерации указанный Федеральный закон подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Состояние войны означает прекращение с государством (группой государств) мирных отношений с момента объявления состояния войны или фактического начала военных действий до окончания военных действий или до заключения между ними мирного договора. В соответствии со ст. 87 Конституции Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент Российской Федерации вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Режим военного положения определяется Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. "О военном положении". Военные меры, связанные с организацией обороны, предусматривают строительство, подготовку и поддержание в необходимой готовности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, а также планирование их применения и применение в целях обороны Российской Федерации. В соответствии со ст. 10 Федерального закона "Об обороне" Вооруженные Силы Российской Федерации - государственная военная организация, составляющая основу обороны Российской Федерации. Вооруженные Силы Российской Федерации предназначены для отражения агрессии, направленной против Российской Федерации, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, а также для выполнения задач в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами и международными договорами Российской Федерации. В целях защиты интересов Российской Федерации и ее граждан, поддержания международного мира и безопасности формирования Вооруженных Сил Российской Федерации могут оперативно использоваться за пределами территории Российской Федерации в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации и настоящим Федеральным законом для решения следующих задач: 1) отражение вооруженного нападения на формирования Вооруженных Сил Российской Федерации, другие войска или органы, дислоцированные за пределами территории Российской Федерации; 2) отражение или предотвращение вооруженного нападения на другое государство, обратившееся к Российской Федерации с соответствующей просьбой; 3) защита граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации от вооруженного нападения на них; 4) борьба с пиратством и обеспечение безопасности судоходства. Применение Вооруженных Сил Российской Федерации для выполнения задач в соответствии с международными договорами Российской Федерации осуществляется на условиях и в порядке, оговоренных в этих договорах и установленных законодательством Российской Федерации. Вопрос о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации решает Совет Федерации в соответствии со ст. 13 Федерального закона "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности" <1>. -------------------------------- <1> См.: Федеральный закон от 23 июня 1995 г. N 93-ФЗ "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности". Вооруженные Силы Российской Федерации были созданы в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 1992 г. N 466 "О создании Вооруженных Сил Российской Федерации" на основе преемственности лучших боевых и героических традиций российской армии для защиты свободы и независимости России, обеспечения ее безопасности и суверенитета <1>. -------------------------------- <1> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 19. Ст. 1077. Главной целью строительства Вооруженных Сил Российской Федерации является создание и развитие войск, способных обеспечить защиту независимости, суверенитета и территориальной целостности страны, безопасности граждан и других жизненно важных интересов общества и государства. Общий состав Вооруженных Сил Российской Федерации определяется Федеральным законом "Об обороне", в соответствии с которым Вооруженные Силы Российской Федерации состоят из центральных органов военного управления, объединений, соединений, воинских частей и организаций, которые структурно входят в виды и рода войск Вооруженных Сил Российской Федерации, в тыл Вооруженных Сил Российской Федерации и в войска, не входящие в виды и рода войск Вооруженных Сил Российской Федерации. Дислокация объединений, соединений и воинских частей Вооруженных Сил Российской Федерации осуществляется в соответствии с задачами обороны и социально-экономическими условиями мест дислокации. Передислокация воинских частей и подразделений в пределах территорий, переданных в пользование Министерству обороны Российской Федерации, осуществляется по решению министра обороны Российской Федерации, а от соединения и выше - по решению Президента Российской Федерации. Дислокация объединений, соединений и воинских частей Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации допускается на основе международных договоров Российской Федерации. Организационно Вооруженные Силы Российской Федерации делятся на виды, рода войск и специальные войска. Под видом Вооруженных Сил Российской Федерации понимается такая их составная часть, которая отличается особым вооружением и предназначена для выполнения возложенных на нее задач в какой-либо среде (на суше, на море, в воздухе). Под родом войск понимается часть вида Вооруженных Сил Российской Федерации, отличающаяся основным вооружением, техническим оснащением, организационной структурой, характером обучения и способностью к выполнению специфических боевых задач во взаимодействии с другими родами войск. Специальные войска служат для обеспечения родов войск и содействия им в выполнении боевых задач. В настоящее время Вооруженные Силы Российской Федерации имеют трехвидовую структуру: Сухопутные войска, Военно-космические силы (ВКС), Военно-Морской флот (ВМФ). Система органов, осуществляющих военное управление, создается применительно к основным звеньям организационной структуры Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований. Важнейшей особенностью органов военного управления является то, что они осуществляют как военное управление, так и командование (управление войсками, оперативное управление) а также управление применением вооружения. Систему органов военного управления Вооруженных Сил Российской Федерации возглавляет и объединяет Министерство обороны Российской Федерации. Эта система создается применительно к основным звеньям организационной структуры Вооруженных Сил Российской Федерации и включает: 1) центральные органы военного управления: Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации, а также главные командования видов Вооруженных Сил Российской Федерации, главные и центральные управления Министерства обороны Российской Федерации и им равные подразделения; 2) органы военного управления военных округов и флотов; 3) органы военного управления соединениями и воинскими частями; 4) местные органы военного управления (военные комиссариаты); 5) начальников гарнизонов (старшие морские начальники), военных комендантов. К числу центральных органов военного управления относится Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации, который является основным органом оперативного управления Вооруженными Силами Российской Федерации. Его функции определены министром обороны Российской Федерации. Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации выполняет такие функции, как разработка планов строительства Вооруженных Сил Российской Федерации; осуществление текущего и перспективного планирования обеспечения основными видами вооружения, военной техники и другими материальными средствами мобилизационного развертывания Вооруженных Сил Российской Федерации, организует проведение мероприятий по поддержанию боевой и мобилизационной готовности Вооруженных Сил Российской Федерации, а также осуществляет ряд других функций. Личный состав Вооруженных Сил Российской Федерации включает военнослужащих и лиц гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации. Комплектование Вооруженных Сил Российской Федерации осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации: военнослужащими - путем призыва граждан Российской Федерации на военную службу по экстерриториальному принципу и путем добровольного поступления граждан Российской Федерации на военную службу; гражданским персоналом - путем добровольного поступления на работу. Для мобилизационного развертывания Вооруженных Сил Российской Федерации создается запас военнообученных людских ресурсов. Важным критерием, характеризующим Вооруженные Силы Российской Федерации, является их штатная численность (количество единиц должностей), которая включает в себя штатную численность военнослужащих и штатную численность гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации. Штатная численность военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации устанавливается Президентом Российской Федерации, а гражданского персонала - Правительством Российской Федерации <1>. -------------------------------- <1> Указом Президента РФ от 1 января 2008 г. N 1 "О штатной численности Вооруженных Сил Российской Федерации" с 1 января 2008 г. штатная численность Вооруженных Сил Российской Федерации установлена в количестве 2 019 629 единиц, в том числе военнослужащих 1 134 800 единиц. Указом Президента Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. "О некоторых вопросах Вооруженных Сил Российской Федерации" штатная численность Вооруженных Сил Российской Федерации с 1 января 2016 г. установлена в количестве 1 884 829 единиц, в том числе 1 000 000 военнослужащих. В организации обороны важное место отводится мерам, связанным с организацией мобилизационной подготовки, мобилизации, гражданской и территориальной обороны, а также военно-транспортной обязанности. Мобилизационная подготовка и мобилизация в Российской Федерации определяются Федеральным законом "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации", а также целым рядом подзаконных нормативных правовых актов. В соответствии с федеральным законодательством под мобилизационной подготовкой в Российской Федерации понимается комплекс мероприятий, проводимых в мирное время, по заблаговременной подготовке экономики страны, органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, органов и создаваемых на военное время специальных формирований к обеспечению защиты государства от вооруженного нападения и удовлетворению потребностей государства и нужд населения в военное время. В содержание мобилизационной подготовки входят такие мероприятия, как разработка мобилизационных планов экономики, мобилизационных планов Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований, подготовка Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований к мобилизации, а также ряд других. Под мобилизацией в Российской Федерации понимается комплекс мероприятий по переводу экономики страны, переводу органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций на работу в условиях военного времени, переводу Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований на организацию и состав военного времени. Мобилизация в Российской Федерации может быть общей или частичной. С объявлением общей или частичной мобилизации осуществляются мероприятия по переводу Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов на организацию и состав, предусмотренные для военного времени, а также по переводу органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций на работу в условиях военного времени. К мобилизации относятся такие меры, как перевод экономики, органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций на работу в условиях военного времени; перевод Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, органов на структуру и состав военного времени; проведение мероприятий по переводу экономики организаций на работу в условиях военного времени; организация нормированного снабжения населения продовольственными и непродовольственными товарами, его медицинского обслуживания и обеспечения средствами связи и транспортными средствами в период мобилизации и в военное время, а также ряд других мер в данной сфере. Гражданская оборона организуется в целях защиты населения и организаций от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий. Задачи и организация гражданской обороны определяются Федеральным законом "О гражданской обороне". Территориальная оборона - система осуществляемых в период действия военного положения мероприятий по охране и обороне военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды, по борьбе с диверсионно-разведывательными формированиями иностранных государств и незаконными вооруженными формированиями, по выявлению, предупреждению, пресечению, минимизации и (или) ликвидации последствий их диверсионной, разведывательной и террористической деятельности в целях создания благоприятных условий для функционирования указанных объектов и применения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, органов и создаваемых на военное время специальных формирований. Территориальная оборона ведется на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, где введено военное положение, с учетом мер, применяемых в период действия военного положения. В субъектах Российской Федерации, на территориях (части территории) которых введено военное положение, в муниципальных образованиях, на территориях которых введено военное положение, с даты начала действия военного положения в порядке, определенном Президентом Российской Федерации, создаются межведомственные координирующие органы (штабы территориальной обороны). Штабы территориальной обороны осуществляют следующие основные полномочия: разрабатывают проекты нормативных правовых актов соответствующего субъекта Российской Федерации, проекты муниципальных правовых актов соответствующего муниципального образования по вопросам выполнения мероприятий по территориальной обороне; обеспечивают выполнение мероприятий по территориальной обороне на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципального образования; контролируют состояние сил и средств, создаваемых для выполнения мероприятий по территориальной обороне органами исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, соответствующим муниципальным образованием. Порядок организации, развертывания и ведения территориальной обороны определяются Президентом Российской Федерации. В целях обороны устанавливаются воинская обязанность граждан Российской Федерации и военно-транспортная обязанность федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и организаций независимо от форм собственности, а также собственников транспортных средств. Военно-транспортная обязанность устанавливается для обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований транспортными средствами в период мобилизации и в военное время в Российской Федерации. Она распространяется на федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации, в том числе на порты, пристани, аэропорты, нефтебазы, перевалочные базы горючего, автозаправочные станции, ремонтные организации и иные организации, обеспечивающие работу транспортных средств, а также на граждан - владельцев транспортных средств и предусматривает комплекс мероприятий, проводимых как в мирное время, так и в период мобилизации и в военное время. Порядок исполнения военно-транспортной обязанности определяется Положением о военно-транспортной обязанности, утвержденным Указом Президента Российской Федерации <1>. -------------------------------- <1> См.: Указ Президента РФ от 2 октября 1998 г. N 1175 "Об утверждении Положения о военно-транспортной обязанности". В организации обороны страны очень важную роль играют экономические меры, под которыми необходимо понимать практическую деятельность государственных органов по оснащению военной организации государства вооружением и военной техникой с необходимой инфраструктурой. Эти меры также предусматривают развитие науки в интересах обороны; финансирование расходов на оборону, а также контроль за расходованием средств, выделенных на оборону, и деятельность Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов. В соответствии с Военной доктриной Российской Федерации главной целью военно-экономического обеспечения является удовлетворение потребностей военной организации государства в финансовых средствах и материальных ресурсах. Социальные меры, связанные с организацией обороны, включают в себя предоставление военнослужащим, гражданам, уволенным с военной службы, и их семьям предусмотренных действующим законодательством социальных гарантий и обеспечение других мер социальной защиты указанных лиц. Совершенствование социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, членов их семей и гражданского персонала военной организации считать одним из главных приоритетов военного строительства в Российской Федерации. Таким образом, организация обороны в Российской Федерации включает в себя проведение ряда мер, определенных Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об обороне" и другими нормативными правовыми актами, направленными на подготовку к вооруженной защите и собственно вооруженную защиту Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории. Указанные меры являются взаимосвязанными и взаимообусловленными. |