вкр. Пример дипломной работы (2). Муниципальных правовых актов
 Скачать 1.57 Mb.
|
|
Содержание Введение 3 1 Муниципальные правовые акты как институт муниципального права 6 1.1 Понятие и сущность муниципального правотворчества 6 1.2 Понятие, признаки и система муниципальных правовых актов 15 2 Юридическая характеристика устава муниципального образования 25 2.1 Понятие и юридические свойства устава муниципального образования 25 2.2 Структура и содержание устава муниципального образования 29 2.3 Порядок принятия устава муниципального образования и внесения в него изменений 35 Заключение 46 Глоссарий 51 Список использованных источников 54 Приложение А 59 Приложение Б 60 Приложение В 61 2 PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 Введение Местное самоуправление как форма непосредственного осуществления народовластия уже давно получило признание и осуществляется практически во всем мире. В преамбуле Европейской хартии о местном самоуправлении подчеркивается, что право граждан участвовать в управлении государственными делами может быть осуществлено на местном уровне, а органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя 1 Местное самоуправление и посвященная его регулированию отрасль права – муниципальное право – сегодня непрерывно развиваются. Это порождает стойкую общественную потребность в исследовании такого важного института местного самоуправления как муниципальные правовые акты. В механизме правового регулирования общественных отношений в стране муниципальные правовые акты играют все большую роль, ибо они выступают основным средством осуществления органами местного самоуправления публичной власти на подведомственной территории. Посредством принятия коллегиальными органами местного самоуправления и их должностными лицами нормативных и иных правовых актов с учетом интересов проживающего на территории муниципального образования населения и государственных интересов решаются все вопросы местного значения, обеспечивается комплексное экономическое и социальное развитие муниципального образования. Высшую ступень в иерархии муниципальных правовых актов занимает устав муниципального образования, предназначение которого заключается в закреплении основ организации местного самоуправления на территории конкретного муниципального образования. То есть устав должен быть своего рода конституцией муниципалитета. Учитывая постоянный рост правотворческой нагрузки на органы местного самоуправления, вызванный частыми изменениями федерального и регионального 1 Европейская хартия о местном самоуправлении ETS № 122. Принята Советом Европы в г. Страсбург, 15 октября 1985 г. : ратифицирована Российской Федерацией федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466. 3 PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 законодательства, следует признать, что устав муниципального образования выполняет еще и функции системообразующего акта и эталона качества иных муниципальных правовых актов. Это означает, что устав задает иерархию таких правовых актов, они принимаются в соответствии с ним и не должны ему противоречить. Соответственно это порождает проблемы обеспечения законности и нормативного качества самого устава муниципального образования, а также своевременности отражения в уставе изменений федерального и регионального законодательства в сфере местного самоуправления. В связи с этим возникает необходимость изучения юридических характеристик устава муниципального образования, особенностей его структуры и содержания. В отличие от иных муниципальных правовых актов процедура принятия устава муниципального образования достаточно подробно урегулирована на федеральном уровне. Однако это не означает, что в этой процедуре нет недостатков. Кроме того она отличается от процедур принятия других муниципальных правовых актов. Это обуславливает исследовательский интерес не только к содержанию устава, но и к процессу его разработки, принятия и государственной регистрации. Следует признать, что в отечественной литературе с каждым годом уделяется все больше внимания проблемам муниципального правотворчества. Но большинство существующих здесь проблем пока еще не решены. В силу этого выбранная для исследования в настоящей выпускной квалификационной работе тема сохраняет большое теоретическое и практическое значение. Объектомисследованияявляется совокупность общественных отношений, складывающихся в связи с осуществлением правотворческой функции субъектами местного самоуправления. Предметомисследования выступает правовое регулирование указанных общественных отношений нормами российского муниципального права и существующая практика реализации соответствующих муниципально-правовых норм. Целью исследования является научный и практический анализ места и роли 4 PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 устава муниципального образования в системе муниципальных правовых актов. Задачи исследования: - проанализировать понятие и сущность муниципального правотворчества; - исследовать понятие, признаки и систему муниципальных правовых актов; - раскрыть понятие и юридические свойства устава муниципального образования; - рассмотреть структуру и содержание устава муниципального образования; - проанализировать порядок принятия устава муниципального образования и внесения в него изменений. Исследование основано на совокупности общенаучных и специальных юридических методов познания. В их числе методы формальной логики, системный метод, сравнительно-правовой метод, формально-юридический метод, различные приемы толкования правовых текстов и другие методы. Научной основой работы стали труды отечественных специалистов по конституционному и муниципальному праву, а также специалистов по теории и практике муниципального управления. В их числе работы таких ученых, как Б.Б. Адамоков, Н.П. Алешкова, В.И. Васильев, Ю.А Дмитриев, Б.Ц. Жалсанов, М.А. Краснов, Е.М. Ковешников, А.Н. Кокотов, О.Е. Кутафин, А.В. Леонтенков, В.И. Маньковская, Е.Е. Некрасов, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинников, Н.Л. Пешин, Н.В. Постовой, А.С. Прудников, В.В. Пылин, М.И. Семенов, В.А. Сивицкий, Ю.А. Тихомиров, А.А. Уваров, В.И. Фадеев, С.И. Чащина, А.Ю. Чермит, Е.С. Шугрина и других. Нормативную основу работы составили нормы действующего российского федерального и регионального законодательства, а также правовые позиции Конституционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления. Структура работы включает введение, основную часть, состоящую из двух глав, заключение, глоссарий, список использованных источников и приложения. 5 PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 1 Муниципальные правовые акты как институт муниципального права 1.1 Понятие и сущность муниципального правотворчества «Муниципальное правотворчество» – сложное комплексное понятие, долгое время не имевшее четко сформулированного определения. Применительно к понятию правотворчества в большинстве случаев речь шла о правотворчестве государства или уполномоченных государственных органов. В юридической науке при рассмотрении вопроса о создании нормы права, правового акта применяются термины «правотворчество», «законотворчество», «нормотворчество», нередко используемые как синонимы. Так, С.С. Алексеев трактует «правотворчество» как «завершающую процесс формирования права государственную деятельность, в результате которой определенные положения возводятся через закон, иные источники в юридические нормы. Правотворческая деятельность выражается в правотворческих актах и системном кодификационном правотворчестве» 2 . В.М. Корельский понимает под правотворчеством (законотворчеством) «деятельность компетентных государственных органов (при проведении референдума - всего народа) по изданию новых или переработке действующих нормативно-правовых актов» 3 При большом количестве вариантов определений терминов «законотворчество», «нормотворчество» и «правотворчество» представляется правильным и логичным для уяснения их сути использовать смысловое значение первой части указанных понятий – «закон», «норма», «право». Это упрощает их понимание и позволяет четко уловить различия в их толковании. Таким образом, законотворчество – это деятельность по принятию правовых актов в виде законов, нормотворчество – по изданию нормативных правовых актов, а правотворчество – по изданию правовых актов вообще. В любом случае эти понятия нетождественны по отношению и к результату правотворчества, и к субъекту правотворчества. Например, законы в настоящее время могут приниматься 2 Алексеев С.С. Теория права. Харьков, 1994. С. 79-80. 3 Теория государства и права: В 2 ч. / Под общ. ред. В.М. Корельского. Екатеринбург, 1994. Ч. 2. С. 75. 6 PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 только представительными органами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и непосредственно населением на референдуме соответствующего уровня, в то время как количество субъектов, принимающих иные правовые акты, практически ничем не ограничено (с учетом возможности издания индивидуальных правовых (локальных) актов организациями и индивидуальными предпринимателями, а также заключения договоров и соглашений). Часто под правовым актом понимают официальный документ правотворческого органа, содержащий юридические нормы 4 Согласно «Юридическому энциклопедическому словарю» правовой акт (синоним – юридический) – это официальный письменный документ, порождающий определенные правовые последствия, создающий юридическое состояние и направленный на регулирование общественных отношений 5 . К правовым актам относят: 1) нормативные правовые акты, устанавливающие нормы права, регламентирующие определенную сферу (вид) общественных отношений; 2) индивидуальные правовые акты, порождающие конкретные права и обязанности для конкретных субъектов права, в том числе акты применения норм права (судебные решения, акты правоохранительных органов, приказы руководителей предприятий и учреждений и др.); 3) договоры, соглашения, имеющие правовой характер. Очевидно, что при таком толковании «правотворчество» - более широкое понятие, чем и «законотворчество», и «нормотворчество», а «нормотворчество» – более широкое понятие, чем «законотворчество». Неоднозначно трактуются в науке и способы правотворчества, определяющие возможные варианты создания правовых актов соответствующего уровня. Некоторые авторы понятия «способы», «формы» и «виды» правотворчества либо смешивают, либо используют как тождественные. Так, В.В. Лазарев различает три способа правотворчества: «непосредственную правоустановительную деятельность полномочных государственных органов; санкционирование государственными органами норм, которые сложились 4 См., например: Масловская Т.С. Муниципальное право России: Курс лекций. М.: Компания Спутник+, 2002. Вып. 1. С. 28. 5 Юридический энциклопедический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева. М.: Советская энциклопедия, 1984. С. 415. 7 PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 независимо от них в виде обычая или выработаны негосударственными организациями, и непосредственное правотворчество народа, проводимое в форме всенародного голосования (референдума)» 6 А.С. Пиголкин выделяет три формы правотворчества: принятие нормативных актов органами государства, непосредственно народом путем референдума и заключение различного рода соглашений, содержащих нормы права 7 Пять основных видов правотворчества выделяет Ю.А. Тихомиров: законотворчество, подзаконное правотворчество, локальное правотворчество местного самоуправления, прямое непосредственное правотворчество, договорное нормотворчество 8 Авторы современных учебников и учебных пособий по муниципальному праву обычно ограничиваются упоминанием о муниципальном правотворчестве (правотворчестве муниципальных образований), но не дают его четкого понятия, не раскрывают его содержания. В общем смысле муниципальное правотворчество можно представить как деятельность муниципальных образований в пределах их компетенции, направленную на создание, изменение, отмену правовых норм. В.Д. Перевалов включает муниципальные правовые акты в структуру законодательства государства, выделяя три его уровня: первый – федеральное законодательство; второй – законодательство субъектов Российской Федерации; третий – законодательство органов местного самоуправления 9 . А.Н. Кокотов уточняет его мнение, подчеркивая, что третий элемент федеративной структуры законодательства включает не все акты органов местного самоуправления, а нормативные правовые акты муниципальных образований и их органов местного самоуправления 10 Данный подход отражает сущность муниципального правотворчества, по крайней мере, его наиболее юридически значимой части как обязательного 6 Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1994. С. 122. 7 Общая теория права / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1995. С. 203-204. 8 Общая теория государства и права: Академический курс в 2 т. / Под ред. М.Н. Марченко. М., 1998. Т. 2. С. 164. 9 Теория государства и права: Учеб. / Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. М., 2000. С. 328. 10 Кокотов А.Н. Статусная структура законодательства // Право и политика. 2002. № 5. С. 6-9. 8 PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 структурного элемента правотворчества государства. Отметим, что характер и объем муниципального правотворчества напрямую зависят от государственного правотворчества. Именно федеральное законодательство устанавливает пределы компетенции муниципального образования, закрепляя перечень вопросов местного значения, только федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации на органы местного самоуправления может быть возложено осуществление части государственных полномочий. В литературе высказано мнение, что муниципальное правотворчество является полностью «подзаконным», т.е. муниципальное образование призвано исполнять, реализовывать, применять принятые на государственном уровне нормативные правовые (в первую очередь законодательные) акты и только в этих целях вправе принимать (издавать) свои муниципальные правовые акты 11 Однако предлагается и иной подход к пониманию пределов муниципального правотворчества. Местная власть, как пишет В.В. Таболин, «законодательствует», т.е. осуществляет самостоятельное правовое регулирование, в трех случаях: 1) когда по каким-либо вопросам государственная правовая регламентация отсутствует полностью и нет никакой необходимости в ее существовании; 2) по вопросам, которые урегулированы государством в самом общем виде, и требуется их «местная юридическая конкретизация»; 3) когда законодательство не в состоянии охватить многообразие местных особенностей (например, правовые акты по вопросам обеспечения собственной деятельности органов местного самоуправления, порядок присвоения почетных званий и вручения наград муниципального образования, порядок осуществления межмуниципального сотрудничества, правила землепользования и застройки и др.) 12 Думается, сущность муниципального правотворчества отражают с разных сторон и та и другая точки зрения. И этому есть законодательное и практическое подтверждение. Так, в ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих 11 См., например: Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С. 380. 12 Таболин В.В. Право муниципального управления. М., 1997. С. 64. 9 PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 13 (далее – ФЗ № 131-ФЗ или Закон о местном самоуправлении 2003 г.) полномочие органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем издания муниципальных правовых актов названо одним из первых. В ст. 2 ФЗ № 131-ФЗ муниципальный правовой акт определяется как решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер. Приведенная формулировка введена в ФЗ № 131-ФЗ Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. № 365-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» 14 (далее – Закон № 365-ФЗ) и содержит указание и на формы-виды (нормативное и индивидуально-правовое, по вопросам местного значения и вопросам реализации переданных государственных полномочий), и на способы (непосредственно населением и органами местного самоуправления) муниципального правотворчества. Это дает некоторую основу для определения термина «муниципальное правотворчество». Однако анализ иных норм ФЗ № 131-ФЗ позволяет сделать вывод о неполноте дефиниции понятия «муниципальный правовой акт». Так, хотя в редакции Закона № 365-ФЗ данное понятие дополнено решениями органов местного самоуправления по 13 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. 14 Российская газета. 2009. 29 дек. 10 PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, оно не учитывает решения, принимаемые в целях реализации предусмотренных законодательством прав органов местного самоуправления. При этом в ст. ст. 14.1, 15.1, 16.1 ФЗ № 131-ФЗ закреплены права органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Очевидно, что решение таких вопросов также требует документального оформления в виде муниципальных правовых актов, даже если они не отражены в уставе муниципального образования в качестве конкретных полномочий. Указанные нормы подтверждают приведенное мнение В.В. Таболина о вопросах, по которым возможно принятие исключительно муниципальных правовых актов. Более того, в некоторых случаях регулирование общественных отношений исключительно на муниципальном уровне является сигналом государству о наличии (появлении) каких-либо новых отношений, новых потребностей в их регулировании посредством правовых норм либо о необходимости корректировки ранее принятых на государственном уровне актов. Обращает на себя внимание тот факт, что законодатель использует два термина, определяющих создание муниципального правового акта, – «принятие» и «издание». Анализ норм ФЗ № 131-ФЗ (ст. 7, п. 1 ч. 1 ст. 17, ч. 10 ст. 35, ч. 4 ст. 36, ст. 43 и др.) позволяет сделать вывод о том, что понятие «принятие правового акта» используется в отношении органов местного самоуправления и населения при непосредственном правотворчестве, а понятие «издание правового акта» – в отношении главы муниципального образования и должностных лиц органов местного самоуправления. Отметим также, что ФЗ № 131-ФЗ не ограничивает правотворчество органов местного самоуправления изданием муниципальных правовых актов. 11 PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 В частности, в ч. 4 ст. 8 ФЗ № 131-ФЗ предусмотрено, что в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения. Такие договоры являются правовыми актами, регулирующими вопросы, относящиеся к межмуниципальному сотрудничеству. Названные соглашения, как и остальные, обязательны для исполнения только их сторонами. Однако с учетом публично-правового статуса органов местного самоуправления и участия их в соглашениях от имени муниципального образования, фактически и являющегося их стороной, закрепленные в соглашениях предписания приобретают обязательное значение не только для самих органов местного самоуправления, но и для соответствующего муниципального сообщества. Кроме того, в силу ст. 43 ФЗ № 131-ФЗ эти соглашения (договоры) не входят в систему муниципальных правовых актов. Таким образом, муниципальное правотворчество можно рассматривать как осуществляемую в установленном порядке деятельность населения муниципального образования, органов местного самоуправления и их должностных лиц (в том числе в прямо предусмотренных законодательством случаях) по принятию (изданию) муниципальных правовых актов и (или) заключению договоров (соглашений), содержащих правовые предписания, а также по совершению юридически значимых действий в отношении действующих муниципальных правовых актов и договоров (соглашений). Под правовыми предписаниями при этом понимаются общеобязательные для неопределенного круга лиц правила поведения, непосредственно содержащиеся в указанных договорах (соглашениях), а также вытекающие из договоров (соглашений) обязанности органов местного самоуправления по принятию муниципальных нормативных правовых актов. Юридически значимыми являются такие действия, которые влияют на содержание и юридическую силу принятых (изданных) муниципальных правовых актов и заключенных муниципальных договоров (соглашений), а именно: внесение в них изменений, дополнений, а также приостановление или прекращение их 12 PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 действия. Сформулированное определение муниципального правотворчества позволяет выделить его основные виды: непосредственное правотворчество – правотворчество, осуществляемое населением муниципального образования непосредственно (например, на местном референдуме или сходе граждан); опосредованное правотворчество – правотворчество, осуществляемое органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления; правотворчество, результатом которого является принятие (издание) муниципального правового акта нормативного или индивидуально-правового характера; договорное правотворчество – правотворчество, результатом которого является заключение муниципального договора (соглашения); основное правотворчество – деятельность правотворческого органа по принятию (изданию) муниципальных правовых актов и (или) заключению договоров (соглашений), содержащих правовые предписания; дополнительное правотворчество – деятельность правотворческого органа по изменению, дополнению, приостановлению, прекращению действия принятого (изданного) муниципального правового акта и (или) заключенного договора (соглашения), содержащего правовые предписания. Функции муниципального правотворчества согласуются с основными функциями правотворчества вообще: а) обновление нормативно-правового материала; б) восполнение пробелов в праве; в) упорядочение действующих нормативных правовых актов 15 . Очевидно, что наиболее важной из них является функция обновления, позволяющая оперативно реагировать на изменяющиеся условия жизни и новые потребности местного сообщества. Функция восполнения пробелов здесь выполняет вспомогательную роль. Однако в условиях правового дефицита государственного регулирования как раз ее реализация может способствовать укреплению законности и правопорядка на территории муниципального образования и повышению уровня юридической защиты граждан. Ведь именно в органы местного самоуправления обращаются жители 15 Савченко Д.А., Шугрина Е.С., Горожанин В.А. Местное нормотворчество: проблемы и перспективы // Представительная власть. 1997. № 1-2. 13 PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 муниципального образования со своими проблемами и нуждами. Именно органы местного самоуправления первыми узнают о реальных потребностях граждан и должны своевременно реагировать на них, в частности путем правового регулирования. Функция упорядочения действующих правовых актов является производной от первых двух и заключается в упрощении использования нормативно-правового материала путем его учета и кодификации. Таким образом, подводя итог сказанному, еще раз отметим, что: 1) муниципальное правотворчество – это признак публичной власти (в данном случае муниципальной). Правила поведения, содержащиеся в нормативных актах местного самоуправления, не являясь государственными, тем не менее носят публично-властный характер. Муниципальная власть, реализующаяся посредством системы местного самоуправления, есть выражение власти народа. Поэтому в правовых актах местного самоуправления присутствует не только «власть авторитета» местного самоуправления, но и авторитет, сила муниципальной власти как особой публичной власти, находящейся в единой системе народовластия 16 ; 2) это не только одно из полномочий по реализации возложенных на органы местного самоуправления вопросов, но и способ реализации иных муниципальных полномочий, предусмотренных ст. 17 ФЗ № 131-ФЗ (реализация таких полномочий может быть обусловлена муниципальным правотворчеством); 3) это способ оперативного реагирования на возникающие потребности местного сообщества с целью реализации конституционно установленных прав и свобод граждан, организаций; 4) это процесс детализации закрепленных на государственном уровне процедур с учетом местных особенностей. Сказанное позволяет сделать общий вывод, что муниципальное правотворчество имеет огромное значение не только для каждого конкретного муниципального образования, но и для развития государства в целом. 16 Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008. С. 168. 14 PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 |