вкр. Пример дипломной работы (2). Муниципальных правовых актов
 Скачать 1.57 Mb.
|
|
1.2 Понятие, признаки и система муниципальных правовых актов В теории права и в правоприменительной практике слово «акт» употребляется в двух значениях: как действие или поступок, т.е. волевое поведение человека, и официальный документ, в котором содержатся предписания. Однако в настоящей работе речь идет только об официальных документах, следовательно, о втором значении этого термина. В актах выражаются различные предписания. Соответственно в зависимости от их содержания и наличия в них правовых установок все акты можно разделить на две группы – правовые и неправовые. Правовой акт обладает следующими признаками 17 : – документальный характер содержащихся в нем сведений; – официальный характер содержащихся в нем сведений; – возможность издания акта лишь в рамках компетенции соответствующего органа; – регулирование общественных отношений; – общеобязательность. Перечисленные признаки дают основание для определения понятия правового акта. Правовым актом является официальный письменный документ, созданный в соответствии с правилами юридической техники, уполномоченным субъектом права, который обладает общеобязательностью и предназначен для регулирования общественных отношений. Правовых актов принимается множество. В отечественной юридической литературе предлагается несколько классификаций правовых актов по различным основаниям. Для теории права и юридической практики наиболее важное значение имеет классификация правовых актов в зависимости от содержащихся в них нормативных предписаний. В соответствии с этим основанием их можно разделить на нормативные и ненормативные (индивидуальные) правовые акты 18 17 См.: Тихомиров Ю.А. Правовые акты: Учеб.-практ. и справочное пособие / Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская. М., 1999. С. 17–18. 18 Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. М., 2001. С. 296–297. 15 PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 Принципиально важно провести линию отграничения этих двух видов правовых актов. Во-первых, нормативный правовой акт отличается тем, что он издается более узким числом органов. Поэтому по органу, издавшему акт, можно судить о его нормативной природе. Но следует обратить внимание на то, что один и тот же орган может издавать акты как с содержанием нормативных предписаний, так и без них. Во-вторых, нормативный правовой акт отличается тем, что сфера его действия определяется государством, как правило, заранее, а ненормативный акт имеет строго индивидуальный уровень действия 19 В-третьих, нормативные правовые акты направлены на регулирование широкого круга общественных отношений и, как правило, действуют длительный период. И, наконец, в-четвертых, главным критерием предложенной классификации является нормативный характер предписаний и их правотворческое значение 20 , которое присутствует в нормативном правовом акте и отсутствует в акте применения права. В данном случае нормативность выступает критерием разграничения юридических актов. Нормативность подтверждает положение о том, что юридические документы содержат нормы права, общие правила поведения, установленные государством. Речь идет о сущности нормативного правового акта, которая наиболее полно проявляется в его признаках: – государственный характер актов; – предопределенность органов и вида документа; – принятие акта с соблюдением процессуальных требований; – определенная сфера действия; – нормативность; – социальная направленность. Названные признаки позволяют утверждать, что нормативный правовой акт – это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. 19 См.: Шебанов А.Ф. Форма советского права. М., 1968. С. 83. 20 См.: Мицкевич А.В. Акты высших органов советского государства. М., 1967. С. 26. 16 PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 Однако понятие нормативного правового акта находится в постоянном развитии. Речь идет, прежде всего, о создании действительного авторитета нормативного правового акта. Это возможно при убежденности граждан в их сопричастности к деятельности государства, растворении воли всех в воле государственных предписаний. Поэтому изучение сущности нормативного правового акта позволяет выделить следующие его признаки: 1) волевое содержание; 2) официальный характер; 3) вхождение в единую систему; 4) нормативность; 5) принятие по специальной процедуре; 6) издание компетентными органами и лицами; 7) регулирование общественных отношений; 8) издание управомоченными органами и лицами; 9) гарантированность государством; 10) наличие формы и структуры, установленных законом 21 Именно эти признаки находят отражение в наиболее полном определении понятия нормативного правового акта – это письменный официальный документ, принятый в определенной законом форме и процедуре, направленный на возникновение, изменение или отмену обязательных правовых предписаний, рассчитанный на многократное применение, длительное существование, регулирование общественных отношений, нуждающихся в государственно- организационном воздействии. Правовые акты издаются органами государственной власти, местного самоуправления, гражданами (в порядке референдума) в пределах их компетенции и адресованы неперсонифицированному кругу субъектов 22 Приведенные определения понятий «правовой акт» и «нормативный правовой акт» находятся в определенном соотношении с определением понятия «правовая норма». В Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания от 11 ноября 1996 г. 23 закреплено положение о том, что под правовой нормой принято понимать общеобязательное, государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. «О некоторых 21 Бошно С.В. Развитие признаков нормотворческого правового акта в современной правотворческой практике // Журнал рос. права. 2004. №4.С. 106. 22 Бошно С.В. Указ соч. С. 97. 23 Об обращении в Конституционный Суд РФ: Постановление Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. №778- 11ГД // Собрание законодательства РФ. 1996. №47. Ст. 5307. 17 PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров и признании правовых актов, противоречащими закону» (в ред. от 21 декабря 1993 г., с изм. от 25 октября 1996 г., 25 мая 2000 г.) под нормативным правовым актом предложено понимать изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом 24 Следовательно, нормативный правовой акт – это акт, принятый компетентным государственным или муниципальным органом либо непосредственно на референдуме, содержащий нормы права, изданный в соответствии с процессуальными предписаниями, а также обеспечиваемый принудительной силой государства или муниципального сообщества, имеющий социальную направленность и определенную сферу действия. Рассмотренные определения правового акта и нормативного правового акта составляют основу для понятия муниципального правового акта и нормативного правового акта местного самоуправления. В юридической литературе предлагались различные определения правового акта местного самоуправления 25 . Наиболее полным является следующее: правовой акт местного самоуправления – это основанное на законе одностороннее юридически властное решение, принятое путем прямого волеизъявления граждан либо органом или должностным лицом местного самоуправления, устанавливающее, изменяющее или отменяющее муниципальные правовые нормы или служащее основанием возникновения, изменения либо прекращения муниципальных правоотношений в целях реализации задач и функций местного самоуправления 26 24 О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов, противоречащими закону: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. №5; с изм. от 25 октября 1996 г.; 25 мая 2000 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1993. №7; 2000. №7. 25 Васильев М.А. Основы нормотворчества в муниципальных образованиях. Обнинск, 2001. С. 99; Лопатина С.Н. Правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления как источник права: общетеоретический аспект // Правоведение. 2000. №2. С. 41–42. 18 PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 Определение понятия муниципального правового акта содержится и в ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Муниципальный правовой акт – решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер. Данное определение позволяет назвать признаки муниципального правового акта, отличающие его от актов органов государственной власти. Основные отличительные признаки выражаются, во-первых, в издании актов по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий; во-вторых, в принятии их населением непосредственно или органом (должностным лицом) местного самоуправления 27 Что касается других признаков, таких как документальное оформление, нормативный или индивидуальный характер, то они присущи любому правовому акту. С.Н. Лопатина, исследуя природу правового акта органа (должностного лица) местного самоуправления, обоснованно предлагает выделять существенные признаки правовых актов органов или должностных лиц местного самоуправления: конституционность, законность, компетентность и общеобязательность. Без этих признаков правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления, по ее мнению, не будет обладать правовой реальностью, поскольку если акт реально существует, но не содержит в себе этих признаков, мы говорим о неправовом 27 См.: Гусев Д.В. Муниципальные правовые акты: новое в законодательстве // Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: Материалы III науч.-практ. конф. Омск, 2004. С. 109. 19 PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 характере этого акта 28 Думается, что целесообразно выделять общие признаки муниципального правового акта, присущие любому правовому акту, и специальные, позволяющие показать своеобразие муниципального правового акта среди других правовых актов. Муниципальных правовых актов публикуется множество. Они издаются по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Муниципальные правовые акты могут приниматься на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. При этом ФЗ № 131-ФЗ специально закрепляет положение о том, что муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам Российской Федерации, Конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Сущность муниципальных правовых актов обусловлена природой муниципальной власти, ее соотношением с местным самоуправлением. Сущность местного самоуправления представляется как выражение единства власти и свободы населения. На правовом уровне оно реализуется посредством сочетания институтов публичной власти с институтами индивидуальных и коллективных прав граждан на местное самоуправление 29 . Общая формула 28 См.: Лопатина С.Н. Правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления // Правоведение. 2000. №2. С. 46. 20 PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 соотношения этих понятий заключается в том, что возникновение, организация и функционирование муниципальной власти невозможны без местного самоуправления; но не всякая система местного самоуправления, не каждая исторически известная ее модель являются воплощением муниципальной власти как особой формы реализации публичной власти, существующей наряду с властью государственной 30 Своеобразие местного самоуправления порождает соответственно и особенности муниципального нормотворчества 31 , такие как: – специфический носитель (субъект) власти; – локально-территориальный характер предметов ведения и полномочий, распространяющихся на территорию муниципального образования; – реализация муниципальной власти посредством институтов местного самоуправления; – особая сфера реализация муниципальной власти и, соответственно, муниципального нормотворчества; – организационная обособленность муниципальной власти от государственной. Муниципальное правотворчество представлено муниципальными правовыми актами. Они могут быть нормативными или ненормативными. Прежде чем проводить их разграничение, необходимо сказать о том, что муниципальные правовые акты, обладая юридической силой, должны иметь характер определенного рода письменного документа, с особой формой выражения содержащейся в нем информации; иметь характер официального правового документа, отражающего особенности принимающего (издающего) его органа; признавать обязательную соподчиненность актов; обладать строгой целевой ориентацией; регулировать общественные отношения с помощью правовых норм и предписаний; быть правовым актом, официально признанным государством; предполагать действие, применение и исполнение норм и предписаний, содержащихся в акте, в реальной 30 См.: Бондарь Н.С. Правотворчество как особая форма реализации муниципальной власти // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: Сб. ст. / Под ред. В.М. Баранова. Нижний Новгород, 2002. С. 11. 31 Бондарь Н.С. Правотворчество как особая форма реализации муниципальной власти... С. 13–14. 21 PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 действительности 32 Перечисленные требования относятся ко всем правовым актам и не дают основания для окончательного разграничения муниципальных правовых актов на нормативные и ненормативные. Поэтому можно присоединиться к мнению С.Н. Лопатиной, которая считает возможным провести такое разграничение муниципальных правовых актов по критериям времени, пространства и круга лиц 33 Однако нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления не ограничены по всем или по одному из указанных признаков. Это – акты или реализации права, или юридическая возможность такой реализации. Следовательно, необходимо их обнародование (опубликование). Ненормативные (индивидуальные) правовые акты требуют конкретизации, персонификации субъекта или объекта отношения. Они больше связаны с процессом реализации конкретного права применительно к конкретной жизненной ситуации и всегда конкретизированы по времени, в пространстве или по кругу лиц. Они создают переход от общей модели поведения субъектов, установленной муниципальной правовой нормой, к конкретному поведению конкретных субъектов 34 . Кроме того, нормативные и ненормативные акты органов или должностных лиц местного самоуправления отличаются по своему содержанию, форме (структуре текста), по виду (наименованию). Закон о местном самоуправлении 2003 г. содержит еще одну классификацию муниципальных правовых актов: одновременно по субъектам муниципального правотворчества и по роли его результатов в системе муниципального регулирования. Эту классификацию законодатель определил как систему муниципальных правовых актов (ст. 43 ФЗ № 131-ФЗ). В систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 32 См.: Тихомиров Ю.А. Правовые акты: Учеб.-практ. и справочное пособие / Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская. М., 1999. С. 17–20. 33 См.: Лопатина С.Н. Правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления как источник права: общетеоретический аспект // Правоведение. 2000. №2. С. 42. 34 См.: Костюков А.Н. Юридические факты в муниципальном праве // Журнал рос. права. 2003. №4. С. 53. 22 PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Как отмечает В.И. Маньковская, это не только единая, но и целостная система муниципальных правовых актов. В нее входят все основные муниципальные правовые акты: от устава муниципального образования до приказа руководителя органа местного самоуправления. В ст. 43 ФЗ № 131-ФЗ муниципальные правовые акты дифференцированы в зависимости от юридической силы актов. В соответствии с ней муниципальные правовые акты и занимают соответствующую нишу в иерархии муниципальных правовых актов 35 Значение каждого элемента системы далее будет рассмотрено подробно. Здесь же хотелось бы отметить, что муниципальное правотворчество есть и деятельность органов местного самоуправления, и деятельность населения непосредственно, и принятие (издание) муниципальных правовых актов, и заключение договоров, а потому достаточно актуальным является введение в правовое поле единого понятия, охватывающего собой все его результаты. Н.П. Алешкова предлагает в качестве такового понятие «акты муниципального образования» 36 . В систему актов муниципального образования по ее мнению должны входить: 1) собственно акты муниципального образования (устав муниципального образования); 2) акты непосредственного правотворчества (муниципальные правовые акты, принимаемые на местных референдумах и сходах граждан); 3) акты опосредованного правотворчества (муниципальные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а также муниципальные договоры (соглашения)) 37 35 Маньковская В.И. Муниципальные правовые акты : учебное пособие. Барнаул: Изд-во Алт. ун-та, 2005. С. 59. 36 Алешкова Н.П. Конституционно-правовые основы муниципального правотворчества в Российской Федерации: монография [Электронный ресурс]. Екатеринбург: Уральская государственная юридическая академия, 2012. Режим доступа: справ.-правовая система «КонсультантПлюс» 37 Алешкова Н.П. Указ. соч. Режим доступа: справ.-правовая система «КонсультантПлюс» 23 PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 С таким подходом в целом можно согласиться. Таким образом, муниципальные правовые акты составляют значительную часть системы правовых актов Российской Федерации. Они регулируют вопросы нашей жизнедеятельности на протяжении всей жизни. Каждый человек ежедневно ощущает их воздействие. Основные отличительные признаки муниципальных правовых актов выражаются в издании их по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, а также в принятии населением непосредственно или органом (должностным лицом) местного самоуправления. Сущность муниципальных правовых актов обусловлена природой муниципальной власти, ее соотношением с местным самоуправлением. 24 PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 |