вкр. Пример дипломной работы (2). Муниципальных правовых актов
 Скачать 1.57 Mb.
|
|
2 Юридическая характеристика устава муниципального образования 2.1 Понятие и юридические свойства устава муниципального образования Устав муниципального образования является основным нормативным правовым актом местного самоуправления. Он рассматривается, по общему мнению, как разновидность актов кодифицированного значения. Устав муниципального образования призван закреплять организацию, устройство местного сообщества, устанавливать правовые основы его функционирования, т.е. правовой статус. Устав муниципального образования должен иметь в качестве главного адресата все местное сообщество и каждого жителя в отдельности 38 В юридической литературе приводятся разные определения понятия устава муниципального образования. В.И. Васильев предлагает в качестве такового понятие устава муниципального образования как своеобразной местной конституции, включающей в себя основные нормы, регламентирующие организацию и деятельность местного сообщества на началах самоуправления 39 А.С. Борисов, понимая под уставом своеобразный свод норм, регламентирующих жизнь муниципального образования, ссылается при этом на рекомендации по разработке Положения (устава) о самоуправлении в сельском административном районе 40 . Другие авторы предлагают рассматривать устав как основной нормативный правовой акт муниципалитета и всех его жителей 41 Одно из наиболее полных определений устава можно найти в кандидатской диссертации Б.Б. Адамокова: это основополагающий акт муниципального образования всеобъемлющего характера, предполагающий выбор модели организации местного самоуправления, служащий основой для дальнейшего нормотворчества, имеющий высшую юридическую силу в системе муниципальных правовых актов, характеризующийся особым порядком принятия, внесения 38 См.: Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Н.С. Бондаря. М., 2002. С. 43. 39 См.: Васильев В.И. Уставы муниципального образования // Журнал рос. права. 1999. №2. С. 20. 40 См.: Борисов А.С. Актуальные проблемы правотворческого процесса в муниципальном образовании Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2000. №2. С. 22. 41 См.: Муниципальное право РФ / Под ред. Н.С. Бондаря. М., 2002. С. 43. 25 PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 изменений и дополнений, придающий фактически сложившимся отношениям самоорганизации населения правовой, юридический характер 42 Для России устав муниципального образования явился новой правовой формой, подтверждающей самостоятельность местного самоуправления как одной их форм народовластия. Его появление готовилось долгие годы. У истоков российского уставного нормотворчества стоял Г.В. Барабашев, предложивший использовать уставы как форму первичного правового регулирования муниципалитетов по аналогии с зарубежными хартиями местного самоуправления 43 Указанные положения получили нормативное закрепление в Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». Ст. 5 этого закона предусматривала необходимость принятия устава о местном самоуправлении, а не устава муниципального образования, т.е. предмет уставного нормотворчества ограничивался закреплением функций, порядка работы, системы и структуры местных органов власти и управления, разграничением их полномочий и организации территориального общественного самоуправления 44 Однако уже Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил устав как акт муниципального образования 45 . В нем должны были регулироваться вопросы организации местного самоуправления – состав органов, их полномочия, способ их создания, порядок деятельности и т.д., а также в уставе должны были содержаться и иные сведения: границы и состав территории муниципального образования; вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения и др. Это и подтверждает конституирующее значение устава муниципального образования для местного самоуправления 46 , а именно: 1. Устав муниципального образования обладает признаками учредительного 42 Адамоков Б.Б. Уставы муниципальных образований: проблемы правового регулирования и практика правореализации. Автореф. дисс. … канд. юрид. наук : 12.00.02. М., 2013. С. 8. 43 См.: Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996. С. 147. 44 ВСНД и ВС РСФСР). 1991. №29. Ст. 1010. 45 Собрание законодательства РФ. 1995. №35. Ст. 3506. Документ утратил силу. 46 См.: Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Н.С. Бондаря. М., 2002. С. 41–42. 26 PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 документа. Исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций устав определяет (учреждает) саму систему местного самоуправления, структуру его органов. Причем это решается на основе полной самостоятельности, независимости от государственных органов. Устав муниципального образования придает юридический, правовой характер фактически сложившимся или складывающимся отношениям по самоуправлению местного сообщества. 2. Устав муниципального образования принимается представительным органом при непосредственном участии населения (в форме обсуждения проекта устава), а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом менее 100 человек, – населением непосредственно на сходе граждан, а согласно Федеральному закону от 28 августа 1995 г. – также самим населением муниципального образования как альтернатива принятию представительным органом. В этом плане устав муниципального образования обладает повышенной легитимностью, его положения должны получать полную поддержку большинства населения. 3. По предмету своего регулирования устав муниципального образования является актом всеобъемлющего характера. Устав регулирует отношения, которые затрагивают все сферы жизни муниципального сообщества, связанные с решением вопросов муниципального значения. Устав должен обеспечивать закрепление прежде всего основ жизнедеятельности муниципального образования. Детальная регламентация жизнедеятельности муниципального образования осуществляется с помощью иных муниципальных правовых актов. Следовательно, устав муниципального образования является основой дальнейшего местного нормотворчества и обладает высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам данного муниципального образования. Устав, как основной акт местного самоуправления, сегодня выполняет ряд функций, которые не только раскрывают сущность и значение устава, но и отражают характер его воздействия на общественные отношения. Исследователи предлагают выделять функции устава, исходя из общественных отношений, в которых проявляется назначение этого нормативного правового акта 47 . С учетом 27 PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 этого функции устава можно классифицировать следующим образом: 1) регулятивная функция. Свойственная уставу как нормативному правовому акту прямого действия, то есть акту, способному непосредственно регулировать большую часть отношений местного самоуправления, возникающих на территории муниципального образования; 2) охранительная функция. Устав защищает своей юридической силой иные муниципальные правовые акты, а равно права на участие в местном самоуправлении каждого жителя муниципального образования; 3) воспитательная функция. Данную функцию можно было бы назвать также «идеологической», поскольку устав, по аналогии с любым конституционным актом, закрепляет определенные общественные и государственные ценности, в качестве правовых принципов и норм; 4) учредительная функция. Выражается в том, что устав закладывает фундамент конкретной модели территориальной и властной организации местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании; 5) юридическая функция. Проявляет себя через понятие «юридическая сила», то есть устав это правовой акт, положения которого обязательны для исполнения на территории муниципального образования всеми субъектами права; 6) организационная функция. Устав создает определенный порядок местного самоуправления: определяет структуру органов данного муниципального образования, порядок их формирования, полномочия этих органов и должностных лиц и т.п. В свою очередь основной функцией устава муниципального образования, как основополагающего акта, как своеобразной «малой конституции» является гарантирующая функция. Можно утверждать, что устав муниципального образования, как основополагающий акт, выступает гарантией стабильности общественных отношений в пределах конкретного муниципального образования. Обобщая все вышесказанное, можно сформулировать следующее определение устава муниципального образования, отражающее наиболее существенные его признаки: это основной муниципальный нормативный правовой акт, имеющий в 28 PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 системе правовых актов муниципального образования высшую юридическую силу, непосредственно действующий на всей территории муниципального образования и определяющий его правовой статус и особенности организации и осуществления в нем местного самоуправления. 2.2 Структура и содержание устава муниципального образования Важнейшим требованием к уставу является наличие в нем механизмов реализации его положений и норм, а также положений и норм федерального законодательства и законов субъекта Федерации. В уставе должны содержаться четкие нормы прямого действия. Это требование нашло отражение в ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Новый закон определил и новые требования к содержанию устава: о наименовании муниципального образования; формах, порядке и гарантиях участия населения в решении вопросов местного значения путем образования органов территориального общественного самоуправления; основаниях наступления ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; порядке формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядке контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом РФ; порядке внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования 48 Думается, что закрепленный федеральным законодателем перечень обязательных вопросов, регулируемых уставом муниципальных образований, необходим не только в силу федеративного устройства России, но и из-за отсутствия типовых уставов муниципальных образований в ее субъектах по аналогии, например, с типовыми хартиями штатов в США. В результате для муниципального нормотворчества России особенно важны положения ст. 44 ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации 48 См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. С. 117. 29 PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 местного самоуправления в Российской Федерации». В ней установлено, что уставом муниципального образования должны определяться: 1) наименование муниципального образования; 2) перечень вопросов местного значения; 3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления; 4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления; 5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления; 6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов; 7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц; 8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления; 9) порядок составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления и утверждения отчета об исполнении местного бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации; 10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования. Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и 30 PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 законами субъектов Российской Федерации Как отмечает В.И. Васильев «правовое значение уставов не следует преуменьшать. Устав – это как бы правовой символ саморегулирования, указывающий гражданам их роль в управлении на местах» 49 . Ученый отмечает положительную роль практики включения в уставы норм действующих законов. Законодательство, регламентирующее деятельность органов самоуправления, весьма обширно и далеко не всегда доступно для неспециалистов. Уставы, воспроизводя нормы законов, представляют их в упорядоченном виде, облегчая работу муниципальных администраторов и формируя у населения более четкое представление о смысле и характере местного самоуправления 50 Вместе с тем на практике складывается обратная ситуация: вместо закрепления в уставе норм, регулирующих вопросы, перечисленные в части 1 статьи 44 Закона № 131-ФЗ, в текст устава включаются отсылочные нормы, а сами эти вопросы регулируются муниципальными правовыми актами нижестоящего уровня системы муниципальных правовых актов (решениями представительного органа, актами главы муниципального образования). Данная ситуация недопустима ввиду того, что устав, согласно статье 43 Закона № 131-ФЗ, является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов. В отношении принятия устава или внесения изменений в устав установлен более жесткий порядок, чем в отношении муниципальных правовых актов меньшей юридической силы. Поэтому вопросы, которые в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должны регулироваться уставом муниципального образования не могут быть урегулированы муниципальным правовым актом меньшей юридической силы. Использование в уставе муниципального образования отсылочных норм по вопросам, перечисленным в статье 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», понижает уровень регулирования самих этих вопросов, нарушает гарантированное указанным Законом 49 Васильев В.И. Муниципальное право России: Учебник [Электронный ресурс]. 2 изд., перераб. и доп. М.: «Юстицинформ», 2012. Режим доступа: справ.-правовая система «ГАРАНТ». 50 Там же. Режим доступа: справ.-правовая система «ГАРАНТ» 31 PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 прямое действие устава и подменяет это главное его качество декларативностью и недосказанностью. Следует согласиться с В.А. Щипачевым, который считает, что в ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо закрепить запрет на установление отсылочных норм по вопросам, перечисленным в части 1 статьи 44 Закона, за исключением тех ситуаций, когда отсылочные нормы применяются для конкретизации или дополнения норм устава муниципального образования 51 Вместе с тем недопустимо усугубление и другой проблемы. При разработке уставов муниципальных образований зачастую дословно переписываются положения федерального и регионального законодательства, что значительно перегружает сам устав. Кроме этого, некоторые положения устава зачастую понятны только специалистам (юристам). Поэтому необходимо стремиться к ясности и точности изложения нормативных предписаний, содержание которых должно быть доступно и понятно должностным лицам, и что самое важное, местному населению. Анализируя Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ, можно убедиться в том, что содержание устава определяется не только в ст. 44, но в ряде других его статей. Причем, если полномочия муниципального образования, установленные в ст. 44, как отмечалось выше, в значительной степени вторичны по отношению к федеральным законам и законам субъектов Федерации, то полномочия, закрепленные в других статьях Федерального закона, носят, как правило, первичный характер – только органы местного самоуправления или само население вправе их осуществлять. Если вычесть из числа всех полномочий местного самоуправления, закрепленных в Федеральном законе, те, которые названы в ст. 44, то останутся следующие нормы, которые по смыслу закона должны содержаться в уставе муниципального образования и определять на первичной основе вопросы: - дополнительного использования собственных материальных ресурсов и финансовых средств муниципальных образований для осуществления переданных 51 Щипачёв В.А. Устав муниципального образования, как основа системы муниципальных правовых актов // Местное право. 2010. № 2. С. 19-20. 32 PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 им отдельных государственных полномочий (ч. 5 ст. 19); - обеспечения исполнения принятого на местном референдуме решения (ч. 8 ст. 22); - определения избирательной системы, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании (ч. 3 ст. 23); - определения оснований для отзыва депутатов, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедуры отзыва указанных лиц (ч. 2 ст. 24); - подотчетности, подконтрольности органов местного самоуправления, а также иные вопросы их организации и деятельности (ч. 3 ст. 34); - закрепления структуры органов местного самоуправления в случае создания на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае создания вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования; - численности депутатов представительного органа (ч. 6 и 7 ст. 35); - порядка самороспуска представительного органа (п. 1 ч. 16 ст. 35); порядка подписи главой муниципального образования нормативных актов представительного органа (п. 2 ч. 4 ст. 36); - определения срока полномочий главы местной администрации, назначенного на должность по конкурсу (ч. 2 ст. 37); - установления дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации, назначаемого на должность по конкурсу (ч. 4 ст. 37); - определения возможности осуществления выборными должностными лицами местного самоуправления своих полномочий на постоянной основе (ч. 5 ст. 40); - определения оснований для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц (ч. 2 ст. 41); - установления субъектов правотворческой инициативы (ч. 1 ст. 46); - определения порядка вступления в силу муниципальных правовых актов (ч. 1 ст. 47); 33 PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 - установления порядка опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов (ч. 3 ст. 47) и другие нормы. Уставы муниципальных образований в большинстве своем по форме представляют собой единый нормативный правовой акт. Нормативный материал, как правило, излагается в уставе в последовательности обязательных для закрепления в уставе вопросов в соответствии с ч. 1 ст. 44 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Тем не менее, как и любой правовой акт, устав муниципального образования имеет определенную структуру, то есть внутреннюю согласованность составных частей, последовательность расположения его структурных элементов, их логическую взаимосвязь и непротиворечивость. Типичная структура устава муниципальных образований включает следующие элементы: - преамбулу; - основную часть; - заключительные и переходные положения; - приложения. Структура устава обуславливается: обязательными положениями, отнесенными к предмету уставного регулирования федеральным и региональным законодательством; дополнительными положениями, относящимися к предмету самостоятельного уставного регулирования; правилами и средствами юридической техники, территориальными, национальными особенностями, историческими и иными местными традициями. Следует отметить, что преамбула и приложения не являются обязательными элементами структуры устава муниципального образования. Они скорее дань правилам оформления крупных нормативных правовых актов. Тем не менее, если преамбула выполняет чаще всего идеологическую функцию и не содержит конкретных правовых норм, то приложения могут содержать важную информацию: описание состава территории муниципального образования, тексты других муниципальных правовых актов. Следует, однако, помнить, что порядок внесения 34 PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 изменений в приложения к уставу будет идентичен порядку внесения изменений в сам устав, что на практике может привести к определенным сложностям. Вместе с тем, можно согласиться с существующим мнением, что устав муниципального образования должен содержать обязательные приложения: 1) карту-схему территории муниципального образования – данное приложение необходимо для понимания и представления границ муниципального образования, а также пределов действия устава; 2) описание границ – определение границ невозможно без их описания, что во многом облегчит представление о них; 3) эскиз герба с описанием (при наличии) – знак особой важности, символ территориальной самостоятельности 52 Таким образом, можно сделать вывод, что содержание устава с одной стороны призвано отразить состояние системы муниципальных правоотношений, а с другой стороны дать основу для дальнейшего развития правовой основы местного самоуправления, наметить те ориентиры, к которым стремится общество, государство, в том числе и само муниципальное образование. Устав муниципального образования в юридическом смысле должен точно и обоснованно отражать потребности и интересы местного населения, способствовать продуктивному решению вопросов местного значения. |