навчальний посібник. Навчальний посібник За загальною редакцією д філос н., проф. В. В. Корженка, к е. н., доц. Н. М. Мельтюхової
 Скачать 0.77 Mb.
|
|
'Рис. 1.6. Специфічні риси зовнішнього середовища публічних організацій Публічні організації функціонують в умовах суттєвого зовнішнього політичного впливу, що спричиняє збільшення потреби в підтримці з боку груп клієнтів, виборців (для отримання асигнувань), а також негативні явища неформального політичного впливу на рішення (політичний торг, лобіювання тощо). Результативність та ефективність діяльності публічних організацій, на відміну від приватних, не вимірюється економічними показниками. Організації публічного сектора відрізняються більшим ступенем монополізації, ніж приватні, їкня діяльність часто має примусовий характер, а наслідки діяльності потребують контролю. Це викликає пильний громадський інтерес до функціонування публічних організацій і персоналу, який у них працює, а також підвищені очікування з боку населення стосовно їхніх чесності, прозорості, справедливості, відкритості та підконтрольності діяльності. Підґрунтям адміністрування є бюрократія, функціонування якої повязано з такими основними принципами:
Ці принципи, що були сформульовані М. Вебером, панували в публічному адмініструванні протягом XX ст. Але спрямованість 19 цієї діяльності не була однорідною. Науковці виокремлюють такі основні моделі: перша— конфлікт інтересів фракцій (КІФ); базувалася І на положенні про те, що існування розмаїття інтересів, часто протилежних, буде тривалим, тому управління доцільно організовувати на основі розподілу влади; друга — модель правління фракцій (МПФ); згідно з нею влада та законність ґрунтувалися на прямих виборах як на і способі формування органів влади (за умови успіху наставало право впроваджувати запропоновану програму); третя — модель публічних інтересів (МГП); у ній наріжним каменем став розвиток науки. Прибічники її вважають, що використання досягнень науки може вирішити поточні державні проблеми та викоренить моральність, а ключовим елементом є менеджмент, який змушує керівництво держави бути раціональним. Жодна модель не мала абсолютного впливу, у різні часи панувала то одна, то інша. Україна в цей час знаходилася в тоталітарній системі, а з руйнуванням останньої було запроваджено елементи першої та другої моделей. Це, безумовно, є прогресивним, але треба рухатися далі, до третьої, тобто детально вивчати за допомогою науки українські тенденції та будувати систему, яка, з одного боку, базуватиметься на нинішніх реаліях в економіці, демографії, соціології, психології суспільства тощо, а з іншого — забезпечить інтенсивний рух шляхом економічного розвитку та демократизації. Цивілізований світ не зупинився на названих моделях. Зміни, що відбулися наприкінці минулого сторіччя в економіці, політиці, екології, технологіях, діяльності приватного сектора, ставленні населення до влади, змусили звернутися до досягнень менеджменту в бізнесових структурах і пошуку можливостей упровадження їх у публічному адмініструванні. Було розроблено декілька нових підходів («публічний менеджеризм", "новий публічний менеджмент", "ринкове державне управління", "постбюрократична парадигма", "підприємницький уряд" та ін.). З часом вони отримали узагальнювальну назву "новий публічний менеджмент". Його основними рисами є:
— відмова від принципу чіткого розподілу політичної та адміністративної діяльності; 20
— чітке визначення організаційних і персональних цілей. Подальший розвиток громадянського суспільства в країнах Західної Європи порушує монополію уряду на керівництво суспільними перетвореннями, у цьому процесі активну участь Перуть представники бізнесу і громадських організацій. Такий підхід отримав назву якісного управління (Соуегпапсе). Його зміст трактується фахівцями як "процес, у межах якого... суспільні інститути, бізнес-організації та групи громадян артикулюють свої інтереси, здійснюють свої права та обов'язки і розв'язують суперечності". Л. Лінн, С. Хайнріх і С. Хілл вважають, що ця концепція поєднала цінності та інтереси громадян, діяльність законодавчих, виконавчих і юридичних установ у такий спосіб, який припускає взаємодію між ними, що, у свою чергу, може мати значні наслідки для державної політики. На думку науковців, основні ідеї такого підходу "в разі їхньої успішної імплементації в транзитивному українському середовищі можуть значно прискорити просування нашого суспільства шляхом зміцнення демократії, становлення громадянського суспільства і розвитку ринкової економіки". Окремі фахівці назву цієї концепції перекладають українською як "урядування" і вважають, що доцільно виокремлювати три його складові:
Це підкреслює комплексність такого підходу до вдосконалення публічного адміністрування й усієї системи суспільних відносин. Науковці та, щобільше, практики, часто вживають поняття "державна влада" стосовно органів влади, маючи на увазі лише виконавчу гілку. Тобто дане поняття використовується у вузькому розумінні, як влада, що здійснює основні функції управління в межах наданих їй державою повноважень. Але більш містким 21 поняттям у світовій та українській теорії та практиці є "публічна влада". Формування централізованих держав спонукало до поділу публічної влади між двома системами організації суспільного життя: державною — централізованою — і муніципальною (місцевою) — децентралізованою. Основним способом безпосередньої участі народу чи громадськості в реалізації публічної влади та окремих її видів є формування представницьких органів здійснення публічної влади через вільні вибори на основі загального, рівного і прямого виборчого права І шляхом таємного голосування. Публічна влада в умовах ] демократії стає родовим поняттям стосовно державної. Один із і найзагальніших принципів конституційного (державного) ладу ] — це принцип народного суверенітету, за яким народ формально І починає визнаватися суб'єктом і носієм суверенної влади на ] всій території країни. Від верховної влади народу походять повноваження держави, від народного, національного суверенітету —державний суверенітет. Демократія (грец. Летоз —народ і кгаіоз — влада) — влада народу. Республіка (латин. тез — справа і риblісиз — суспільна, всенародна, публічна) — публічна справа. Рівною мірою це стосується не тільки республіканської форми правління. Публічна влада проявляється у двох її основних формах, а саме як суспільна державна влада, легітимація владних повноважень і рішення представників якої безпосередньо або опосередковано залежать від народного волевиявлення. Демократія вирізняється тим, що дає можливість громадянам брати участь в ухваленні політичних рішень і обирати своїх представників до органів державної влади й органів місцевого самоврядування, тобто реалізовувати принцип народовладдя. В умовах реальної демократії створюються правові гарантії розвитку місцевого самоврядування. У цьому також проявляється публічний характер державної влади, виконавча "гілка" якої децентралізується на рівень територіальних громад та органів місцевого самоврядування, котрі перебирають на себе виконання значної частини державних функцій. Місцеве самоврядування здійснює функції публічної за своїм характером виконавчої влади, виконуючи завдання правової, демократичної держави. Як елемент громадянського суспільства місцеве самоврядування відкриває простір для прояву громадянської активності людей, як виконання завдань держави — виступає формою залучення громадян до управління державними справами. Ці особливості вимагають правової врегульованості місцевого самоврядування на основі законодавчого перерозподілу 22 повноважень між органами виконавчої влади и органами місцевого самоврядування, забезпечення його правової, організаційної та фінансової автономії. 'З'ясування змісту публічного адміністрування (як особливого виду діяльності в суспільстві) та публічної влади є підґрунтям для визначення інших, пов'язаних із зазначеними категорій:
та наданням адміністративних і публічних послуг; - адміністративна послуга — це прийняття на підставі закону за зверненням фізичної або юридичної особи нормативно-правового акта, спрямованого на реалізацію її прав і законних інтересів або на виконання особою визначених законом обов'язків (отримання дозволу, ліцензії, сертифіката, посвідчення, реєстрації тощо); публічна послуга — послуга, що надається працівниками адміністрацій юридичним або фізичним особам, :»а якість якої відповідає держава або адміністрація. 1.2. Публічне адміністрування: історія та сучасність Точкою відліку для виникнення публічного адміністрування В нинішньому його вигляді багато авторів вважають XI ст. У цей час з'являється самостійне поняття "публічний службовець" як представник однієї з трьох категорій, що служили монарху: суд, армія і власне публічні службовці (чи клерикали). При цьому перші дві категорії мали значно більші права і можливості, порівняно з третьою. Публічні службовці в цей час забезпечували задоволення особистих потреб, виконуючи канцелярські функції. У феодальному суспільстві адміністративні функції були цілком пов'язані зі змістом і обслуговуванням власності сюзерена. Управління базувалося на усних інструкціях і угодах. У результаті боротьби між імператорами Священної Римської імперії та Папою Римським в XI і XII ст. відбулося те, що назвали "папською революцією" і що привело до розвитку нових 23 принципів публічного адміністрування. На той час у розвиток адміністрування римська церква зробила більший внесок, ніж світська влада. По-перше, це стосується принципу суворої ієрархічності, який був характерним для церковних інститутів. По-друге — принципу поділу публічного і приватного. По-третє ] — використання римського права у світській сфері та церковного І права — у церковній. У період 1050 — 1150 рр. вплив папства значно поширився. І Для успішного господарювання папство розвивало досить ефективну бюрократію фахівців у різних галузях. У цей час було створено папську канцелярію, папське казначейство (чи Апостольську палату) і папський суд (консисторію). На основі їхніх функцій дані утворення можна трактувати як перші "урядові" департаменти в сучасному розумінні. У той же самий час (близько 1140 р.) чернець Граціан [ закінчив написання свого збірника "Відповідності суперечних І канонів", відомого також як "Оесгеїит Сгаиапі". Деякі з частин ! цього збірника було присвячено питанням адміністративної діяльності. У них говорилося про необхідність територіальної організації церкви — створення окремих територіальних одиниць, керованих клерками, що підкоряються центральній владі. У такий спосіб було визначено принципи вертикальної та горизонтальної ієрархій та єдності команди. Крім того, Граціан прописав норму, за якою клерк може робити кар'єру тільки на підставі особистих заслуг (Ьеізіипдвргіїшр), а не старшинства, і що на посаду він може бути призначений тільки після перевірки його "заможності". Граціаном зверталася увага на неприпустимість "запроданства" клерків, а також на те, що вони не повинні виконувати обов'язки і доручення, не передбачені створеними для них письмовими інструкціями. Якщо до папських новацій і збірника Граціана додати рішення Єпископського синоду від 1236 р. про необхідність правового навчання для клерків, то можна стверджувати, що формальна адміністративна структура була започаткована католицькою церквою. Варто визнати, що і деякі світські правителі почали переймати церковний досвід, — для забезпечення своєї монархічної влади вони створюють спеціалізовані департаменти. Так, король Англії Генріх II (1154 — 1189) засновує канцелярію, казначейство і суд. Подібні департаменти значно зміцнювали основу монархічної влади. Причому якщо спочатку для роботи у своїх департаментах монархи залучали, в основному, священнослужителів, то з появою 24 и розвитком університетів представники церкви поступово вимінюються мирськими людьми. У 1231 р. король Сицилії Фредерик II видає свій зразок "Бесгегит Сгахіапив" — "Конституцію Мелфі" (також відому як "ІіЬег Аидшіаііз"), яку дехто називає "свідоцтвом про народження сучасної бюрократії". Зрозуміло, що створення та розвиток публічного адміністрування пов'язані з наявністю правової бази, перш \п все публічного права. На території сучасної України даний вид права був відомим ще з періоду Київської Русі та зафіксований у такому документі XII ст., як "Руська правда". Але в період вотчинного правління руськими князівствами відбувалося змішування публічного права з приватним, як і в інших європейських країнах того часу. Хоча роль і статус публічного службовця (точніше, його% прообразу) у розглянутий період ще не було ясно визначено, можна зробити деякі загальні зауваження з цього приводу. Насамперед, публічний службовець був "домашнім Службовцем", діючи від імені монарха. Тому не було істотних розбіжностей між публічними і приватними інтересами, а функції службовців визначалися емпіричним шляхом, причому ці функції були цілком виконавськими. Трохи змінюється ситуація в XIV та XV ст. із появою "колегіальних адміністрацій", що контролюють і координують реалізацію політики в певних сферах, виконуючи при цьому як ПОЛІТИЧНІ, так і адміністративні завдання. Призначаючися монархом і будучи йому підзвітними, керівники цих адміністрацій, однак, мали право на прийняття власних рішень у межах своїх повноважень. Крім того, у цей час розпочався активний розвиток міст І університетської науки, що, певна річ, впливало на публічну службу. Протягом XV і XVI ст. збільшується влада світських правителів, які встановлюють монополію на використання сили Тв стягування податків. Для підтримки монополії вони здійснюють подальшу диференціацію й формалізацію публічної служби, хоча багато в чому вона і залишається персональною, "домашньою". Для службовців видаються формальні інструкції й постанови, в яких приділяється увага їхнім завданням, компетенції, заробітній платі, ієрархії тощо. Яскравим прикладом цьому послуговує Чорна Книга короля Англії Эдварда IV, випущена в 1471 р. У ній визначаються функції окремо для двох категорії* "домашніх" службовців: "нижчих" (Ботиз Ргоуісіепсіе), до яких належить обслуговуючий персонал, і "вищих" (Ооітіз Кедіе Мадтпсепсіе) — адміністративні посади. 25 У XVI ст. відповідну літературу вже більше не присвячено лише політичним питанням. Примітною в цьому відношенні є книга Клода де Сейселля "Французька монархія" (1519), написана для короля Франсуа І. Де Сейселль не тільки дає опис свого уявлення про структуру урядових закладів, але і переконливо стверджує, що монарх є лише державним функціонером. Подібні погляди привели до того, що в цей час відбуваються зміни в політичній ідеології, — монархія все більше і більше розцінюється як інструмент забезпечення суспільного добробуту. Це багато в чому пов'язане з відродженням класичної грецької концепції поліса, що базується на невіддільності , політики й етики (поняття "загального блага"). У XVII ст. публічне адміністрування стає об'єктом академічного інтересу. Хоча суспільну та приватну сфери у той ] час ще не відділено чітко одна від одної, саме в той час починають ] з'являтися теоретичні обґрунтування з приводу необхідності І такого поділу. Виникають і розвиваються ідеї щодо "ідеального" 1 вищого функціонера, причому як такий вже не розглядається ] лише монарх, як це було раніше. Відзначається, що основними'! якостями вищого функціонера повинні бути лояльність і нейтральність. Алтузіус у своїй книзі "Роїіііса Меіпосіісе Оідезіа" (1603) навів цілий список характеристик, які повинен мати вищий функціонер. На думку Алтузіуса, він має бути мудрим, досвідченим, обізнаним, точним, швидким, лояльним, скромним, гнучким і правдивим. Він повинен під час прийняття рішень та видання декретів враховувати побажання громадян. Він не повинен бути необачним, але, що найголовніше, ніякий особистий інтерес не повинен перешкоджати адекватному виконанню його офіційних обов'язків. У 1656 р. виходить праця фон Зекендорфа "Теиізспег Ригвіепвіаі", яку деякі дослідники вважають першою книгою з публічного адміністрування. Фон Зекендорф заперечує цінність політичної літератури того часу для людей, які займаються адміністративною діяльністю, і зосереджується на практичних аспектах їхньої роботи, у тому числі докладно описуючи види адміністративної роботи та функціональні обов'язки різних службовців. Іншою важливою тенденцією XVII ст. стає подальша централізація влади. Це викликало необхідність розвитку більш ефективних систем оподаткування та створення постійної армії, що організовувалася на основі територіального та ієрархічного принципів і була прикладом, у цьому сенсі, для організації 26 цинілі.мих адміністрацій. Узагалі, централізацію можна розглядати як ключове адміністративне поняття тих часів. Клряктериим прикладом може послуговувати правління Людовика XIV, у часи якого було створено множину цей гральних урядових бюро з чіткою спеціалізацією функцій і IIIтягам співробітників, що постійно зростає. Водночас, у кожний регіон призначалися спеціальні представники центральної влади Інтенданти (пізніше — префекти), які формували власний штат службовців, котрі практикували стандартизовані дії. Говорячи про абсолютизм, важливо розуміти, що він мав Наслідком втрату монархом монополії на управління державою. Монополія перейшла від однієї людини до групи осіб; суверен мав потребу в своїх службовцях не менше, ніж вони мали потребу в ньому. Прикладом може послуговувати Пруссія, де монархічний абсолютизм був змінений бюрократичним абсолютизмом, за яким знову почала домінувати влада аристократії, представники якої (утім, як і в інших країнах), за рідкісним винятком, обіймали всі значущі адміністративні посади. Подібні зміни, безсумнівно, позначилися на вимогах, які висувалися до публічних службовців. Якщо в попередні сторіччя публічному службовцеві найчастіше було достатньо оволодіти діловодством і мати поверхневі юридичні знання, то тепер від нього вимагалося нових знань і навичок, особливо 1 Галузях політичної економіки та бухгалтерської справи. Крім того, загальною європейською практикою в той час було призначення на високі адміністративні посади людей, які глибоко обізнані в юриспруденції. Наприклад, у Норвегії вищі функціонери повинні були мати університетський ступінь із права, у Пруссії — здати спеціальний іспит. Поряд із цим розвивалася практика спеціального навчання службовців до того, як вони почнуть виконувати свої обов'язки, причому це відбувалося як на центральному, так і на місцевому рівнях. Потреба в нових знаннях відбилася в науковій літературі з адміністрування. Розвивається нова галузь науки — камералістика, у багатьох європейських університетах створюються кафедри камералістики, що дають фахову освіту для майбутніх вищих функціонерів. Помітні зміїта стосовно розвитку публічного адміністрування відбуваються й у Росії. Саме в цей період (кінець XVI — початок ХК ст.) відбувається відмова від місництва, основу якого складав розподіл державних посад не за здібностями, а за знатністю роду, як тоді казали, за породою. В. Ключевський відзначав, 27 що місництво "обмежувало верховну владу в найтоншій її І прерогативі — у праві добирання відповідних провідників і | виконавців своєї волі: вона шукала здатних і слухняних слуг, а І місництво підставляло їй породистих і часто нетямущих неслухів". Місництво проіснувало майже три століття і було відмінене Петром І. 24 січня 1722 р. цар затвердив "Табель про ранги", відповідно до якого всі посади розподілялись на три ' паралельні ряди: військовий, статський, придворний, із і розподілом кожного на 14 рангів. В одній зі статей, приєднаних! до "Табелі", роз'яснювалося, що знатність роду сама по собі, без служби, нічого не значить, не надає людині ніякого статусу. Такий підхід відкривав можливість приходу на публічну службу людей з менш знатних верств суспільства та висунення на державні посади не тільки "за породою", але і за здібностями. Реформи Петра І були покликані також перебудувати світогляд і психологію тих, хто обіймав державні посади. Ці люди повинні були усвідомити, що служать, за великим рахунком, не цареві, не своєму найближчому начальникові, а державі, рідному краю, народові. Сам Петро І ставив інтереси держави понад усе' і цього ж вимагав від людей, які знаходилися на службі Російської] держави. Петро І хоча і запрошував на публічну службу іноземців, також піклувався про підготовку публічних службовців у Росії у петровську епоху діти дворян одержували загальну початкову підготовку, а потім служили в гвардійських полках для отримання офіцерського чину. Офіцери флоту навчалися в Морській академії,] цивільні урядовці проходили "коротку підготовку" навчаючись "громадянству та економії". Створена система підготовки кадрів дозволяла забезпечити нормальне функціонування публічної | служби. Вона виявилася важливим знаряддям здійснення реформі Петра, захисту інтересів держави. Отже, протягом XVIII ст. діяльність вищих функціонерів стає професійною, удосконалюється система добору і навчання. Вищі функціонери стають службовцями з більш-] менш самостійним впливом на процеси, що відбуваються в державі, тому можна стверджувати, що саме у XVIII ст.| народилася бюрократія, котра стала самостійною владою. Усе] це — на тлі посилення ролі держави, у зв'язку з чим правителі мали все більшу потребу у професійній бюрократії та приділяли все більше уваги структурі та функціонуванню своїх адміністративних апаратів. При цьому багато питань вимагали вдосконалення державного апарату. Так, не існувало відкритого доступу до "коридорів влади" для громадськості; нечітко було визначено 28 імпотенцію різних державних відомств; широко практикувалося хабарництво; не було чітко визначеного розміру заробітної плати і була відсутня формальна пенсія; переважало колегіальне прийняття рішень. Період з 1780 по 1880 рр. мав вирішальне значення щодо народження та формування сучасних систем органів публічного адміністрування, публічної служби. Саме в цей період публічний службовець стає не "кишеньковим" службовцем окремих осіб, а державним інтересам, є відповідальним не персоналию правителеві, а тій владі, яку він уособлює. Дана позиція знайшла відображення не тільки на практиці, але й у працях науковців. Так, камераліст фон Юсті більше не трактує монархію як основу влади і центр адміністративної структури, розглядаючи при цьому адміністративну структуру як інструмент служіння інтересам держави в цілому. Безсумнівно, слід зазначити і принцип розподілу влади, що одержав у той час поширення завдяки ідеям Локка і Монтеск'є. Спочатку вони хотіли зменшити силу абсолютизму, але їхні ідеї стали основою для структурування громадянського суспільства |