навчальний посібник. Навчальний посібник За загальною редакцією д філос н., проф. В. В. Корженка, к е. н., доц. Н. М. Мельтюхової
 Скачать 0.77 Mb.
|
|
Розділ 2 РЕАЛІЗАЦІЯ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ 2.1. Основні принципи діяльності та функції публічних адміністрацій Під принципами управління розуміють керівні правила, основні положення, норми поведінки, що відбивають найзагальніші стійкі риси законів і закономірностей управління, яких необхідно дотримуватись з управлінській діяльності. На практиці вони набирають характеру конкретних вимог, якими належить керуватись у процесі побудови системи управління, забезпечення її належного функціонування та створення умов для розвитку. Відповідно до проекту Концепції реформування публічної адміністрації в Україні для досягнення європейських стандартів належного врядування організація й діяльність органів публічної адміністрації в Україні мають будуватися за принципами:
66
Утім, ознайомлення з працями українських і зарубіжних науковців, які описуються питаннями адаптації вітчизняної системи органів державного управління до єдиних стандартів діяльності публічних адміністрацій європейських держав, аналізу окремих аспектів формування та функціонування Європейського адміністративного простору, нормативними документами, якими регламентується діяльність його управлінських структур, показує, що цей перелік є неповним. Передумовами становлення інституту публічних адміністрацій зарубіжних країн у сучасному розумінні є розвиток класичних уявлень про демократію і верховенство права, що стали основою для формування концепцій належного врядування (англ. — "good governance") та належного управління (англ. — "good administration"), які сьогодні вважаються орієнтиром державно-правових реформ для більшості країн світу. Сучасна концепція " good administration " передбачає належне дотримання адміністрацією прав індивідів під час надання адміністративних послуг та зобов'язує діяти в такий спосіб, що відповідає законним очікуванням суб'єктів відповідних правовідносин. Провідні принципи концепції належного управління було систематизовано та описано в базових положеннях програми SІGМА "Європейські принципи державного управління". Серед них найбільш значущими є такі:
Багатостороннім механізмом забезпечення надійності управління в державі є верховенство права, яке базується на 67 принципі "управління за законом". Сутність верховенства права полягає в тому, що органи публічного управління повинні виконувати свої функції та зобов'язання відповідно до законодавства, на основі чіткої ієрархії законів і правил, дотримання яких відстежується незалежними судами. Застосування принципу верховенства права пов'язане з поняттям правової компетенції, тобто органи влади можуть приймати рішення тільки з тих питань, які перебувають у сфері їхньої юрисдикції. Принцип верховенства права не заперечує можливості вияву адміністративної волі (свободи дій), адже вона виражається тоді, коли в межах закону особи, які приймають рішення, володіють можливістю вибору. Адміністративні органи можуть одержати офіційний дозвіл на ухвалення рішень на свій розсуд за умов, що рішення будуть корисними для суспільства та що можуть подаватись як певні рекомендації, так і обмеження. Наступним принципом, який сприяє надійності управління, є принцип, що підтримує "управління за законом", — принцип процедурної справедливості, за яким процедури повинні гарантувати неупереджене застосування закону та відповідати суспільним цінностям (повага до людини, її гідності тощо). Принцип своєчасності є також важливим для забезпечення ефективності діяльності публічних адміністрацій. Затримка у прийнятті необхідних управлінських рішень або у здійсненні адміністративних дій може ускладнити (чи взагалі внеможливити) реалізацію державної політики. Нерідко вона є результатом нестачі ресурсів, але частіше за все цей процес асоціюється з неефективною роботою державних службовців чи посадових осіб місцевого самоврядування. Тому професійність є основною вимогою до працівників органів влади. Вона базується на поняттях неупередженості та професійної незалежності, яка проявляється в послідовному прийнятті рішень та дій виключно на правовій основі, що виражається в ухваленні однакових рішень та застосуванні впливів в однакових умовах відносно різних осіб. Принцип відкритості передбачає відкритість управління для зовнішніх перевірок, а прозорість характеризує доступність інформації про внутрішню діяльність органів влади. Принцип відкритості почали широко застосовувати майже в усіх європейських країнах лише з 1960-х рр. До цього часу виявом відкритості в державному управлінні було виконання правила, відповідно до якого будь-які правові норми набували чинності лише після їхнього опублікування в офіційних засобах масової інформації, а впровадження адміністративних рішень ставало 68 можливим лише з того часу, коли про них офіційно повідомляли зацікавлені сторони. Сьогодні відкритість і прозорість дозволяє кожному дізнатися про механізми прийняття управлінських рішень та створює умови органам нагляду для проведення зовнішніх перевірок. Водночас цей принцип забезпечує обов'язковість чіткого контролю над дотриманням верховенства права, рівності всіх громадян перед законом та є необхідною умовою діяльності службовців на всіх рівнях управління. Адже дія цих принципів поширюється на функціонування всієї системи публічного управління і не стосується лише питань національної безпеки та інформації про особисті дані публічних службовців. Дотримання принципу відкритості та прозорості забезпечує реалізацію двох важливих функцій: захисту інтересів суспільства шляхом підвищення ефективності управління та посилення боротьби з корупцією. Воно є важливим інструментом захисту головної конституційної норми, за якою людина — "основна цінність суспільства" і "джерело влади". Наприклад, публічні адміністрації постійно зобов'язуються повідомляти й обґрунтовувати свої рішення, що допомагає зрозуміти закономірності, яких було дотримувано у процесі їхнього прийняття. Відкритість і прозорість діяльності органів державного управління розуміється як можливість людини одержувати інформацію не тільки відносно себе самої (якщо така інформація є в певних організаціях чи установах), але також щодо соціальних, політичних, державних і регіональних питань. Ці два поняття означають відносно необмежений доступ до всіх видів інформації, документів, діяльності й мотивів, а також мають не лише юридичне, а й психологічне та соціальне значення, оскільки втілюють відсутність заборони на оприлюднення інформації та руйнують бар'єр між потребою в інформації й реальним доступом до неї. Протягом останніх десятиліть у країнах ЄС докладається багато зусиль для створення відкритої влади. Фахівці, що займаються вирішенням цієї проблеми, вважають, що відкритість влади поєднує три головних елементи:
69 До форм застосування норм права, відповідно до компетенції органу влади, належать форми здійснення юридично значущих дій: видача документів, складання актів, протоколів, укладання цивільно-правових договорів, подання обов'язкових звітів, застосування засобів безпосереднього примусу, участь органів управління як позивачів чи відповідачів у судах, запровадження економічних санкцій, заходів адміністративного примусу до порушників юридичних заборон галузевого та відомчого характеру тощо (рис. 2.2, 2.3). 95  103 організаційної моделі, формування процедури ухвалення рішень, організація потоків інформації та роботи з кадрами. До цього переліку можуть додаватися спеціальні роботи, що відповідають особливостям галузей, окремих напрямів управлінської діяльності або функцій. Формування економіко-організаційної моделі передбачає побудову "дерева цілей", відбір критеріїв оцінки результатів діяльності, визначення меж централізації й децентралізації, формування чи уточнення переліку завдань і функцій, вибір структури. Стосовно управлінського рішення доцільно визначити процедури його підготовки, прийняття, узгодження, організації виконання, оцінки результатів, корегування. Організація потоків інформації передбачає оптимізацію її джерел, каналів надходження, процедур перероблення й розповсюдження, що має відповідати, з одного боку, вимогам економічності діяльності системи, а з іншого — прозорості та відкритості. Завдання підвищення ефективності роботи з кадрами вимагає вдосконалення таких процедур, як добір та відбір персоналу, його навчання, професійна та соціальна адаптація, раціоналізація трудових процесів, мотивація, просування кар'єрними сходами тощо. Усі ці роботи є підставою для підвищення якості управлінської технології та роботи всієї системи. Специфіку технології публічного адміністрування пов'язано: з особливостями правового статусу суб'єкта та об'єкта; характеристиками об'єкта, що зумовлені здатностями цілеспрямованої самоактивності, адаптації до умов природного та соціального життя, самоуправління; умовами і рисами праці державних службовців, визначеними відповідними законодавчими документами. Найпоширенішими для публічного адміністрування є роботи з виконання внутрішніх функцій держави — економічної, соціальної, культурно-освітньої, політичної, правоохоронної, екологічної. Опис технології здійснення кожної з них передбачає визначення мети, суб'єктів та об'єктів, шляхів і засобів впливу і зворотного зв'язку. Наприклад, щодо виконання економічної функції суб'єктами державного регулювання є Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, відповідні міністерства, державні комітети, центральні органи виконавчої влади (далі — ЦОВВ), наділені спеціальним статусом (Антимонопольний комітет України, Державна податкова адміністрація України, Фонд 104 державного майна України тощо), які діють з метою забезпечення сталого розвитку економіки держави. Об'єктами Впливу є суб'єкти підприємницької діяльності, на яких спрямовуються адміністративний та економічний вплив. Перша група методів передбачає макроекономічне планування, Встановлення та контроль додержання стандартів і норм, роздержавлення і приватизацію, ліцензування та квотування, корпоративне управління державною власністю, заходи з демонополізації тощо. Економічні методи розподіляються на бюджетно-податкові (створення системи оподаткування, визначення джерел надходження коштів до державної казни, встановлення статей державних витрат, регулювання державного дефіциту тощо) і кредитно-грошові (контроль грошового обігу та інфляції, емісія грошей, встановлення розміру облікової ставки, формування обов'язкових резервів та ін.). Зворотний зв'язок здійснюється через безпосередній інформаційний потік від об'єкта до суб'єкта, а також опосередковано — це дані про темпи економічного зростання, наповнення бюджетів усіх рівнів тощо. Дуже поширеним в управлінських системах є процес прийняття та реалізації рішень; розгляду та раціоналізації технології його здійснення присвячено багато наукових праць. Але, на жаль, дуже рідко привертається увага до того, що це, перш за все, творчий процес, змістом якого, поряд із практичними діями, є велика кількість розумових операцій. Дослідження свідчать, що, наприклад, процедура виявлення й формулювання проблеми, окрім спостереження за розвитком подій, формулювання незадоволеностей цим розвитком, визначення проблеми та її структури, передбачає побудову розумової моделі бажаної зміни ситуації, формування цілей і підцілей тощо. Процедура збирання інформації та аналізу проблеми містить такі розумові дії: формування уявлення про необхідний та достатній обсяг інформації, визначення джерел її отримання, створення чи відбір підходів до оброблення інформації, її аналіз, остаточне формулювання проблеми та її структури, уточнення цілей тощо. Сьогодні актуальним стає опис процедури формування й надання управлінської послуги, тому що саме така формалізація цього процесу створює передумови для подальшого підвищення якості діяльності. Доцільно звернути увагу саме на етап формування, тому що в ньому задіяно велику кількість працівників установи (на відмиту від етапу "надання", в якому зі споживачем часто спілкується один державний службовець), 105 і всі вони певною мірою впливають на результат. Досліджений свідчать, що формування та надання послуги має містити такі операції:
Кожна з наведених дій потребує більш ретельного опрацювання, формування технології здійснення відповідно до умов, що притаманні різним галузям та сферам діяльності. Детальне вивчення механізмів і технологій, що використовуються сьогодні в органах державної влади і місцевого самоврядування, та вдосконалення їх з урахуванням стратегічних цілей розвитку країни є реальним шляхом для підвищення результативності функціонування системи влади. Наявність технологічних документів стосовно здійснення процесів публічного адміністрування сприяє підвищенню рівня розвитку системи публічного адміністрування, впорядкуванню відповідної діяльності, збереженню інституційної пам'яті владних органів. На сьогодні в установах державної влади та місцевого самоврядування організація роботи зі створення бібліотеки технологій публічного адміністрування знаходиться на дуже низькому рівні. Регламенти, що існують, є неконкретними, працівники формують порядок здійснення багатьох процедур на власний розсуд, кожний новий співробітник часто починає 106 цю роботу з нуля у зв'язку з відсутністю документального оформлення попередньо сформованих технологій. Зважаючи це перед органами державного управління та місцевого самоврядування постають актуальні завдання щодо організації фактичної технологізації процесів публічного адміністрування з метою підвищення ефективності його здійснення та отримання кращих результатів щодо забезпечення інтенсивного розвитку держави та її соціально-економічних територіальних підсистем усіх рівнів. 107 Розділ З СИСТЕМА ОРГАНІВ ПУБЛІЧНОГО АДМІНІСТРУВАННЯ В УКРАЇНІ 3.1. Центральні органи публічного адміністрування До публічних адміністрацій належать органи державної виконавчої влади та органи місцевого самоврядування. Відповідно до Конституції України вищим органом у системі органів виконавчої влади є Кабінет Міністрів України (Уряд України), який здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші ЦОВВ, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України в межах, передбачених Конституцією України. Діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України. Кабінет Міністрів України: є колегіальним органом; приймає рішення після обговорення питань на його засіданнях; у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України. Організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією та законами України. Кабінет Міністрів України затверджує Регламент, який визначає порядок проведення засідань, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання діяльності. 108 Відповідно до Закону України "Про Кабінет Міністрів України" від 7 жовтня 2010 р. № 2591-VI до основних завдань Кабінету Міністрів України належать: 1) забезпечення державного суверенітету та економічної самостійності України, здійснення внутрішньої та зовнішньої |