навчальний посібник. Навчальний посібник За загальною редакцією д філос н., проф. В. В. Корженка, к е. н., доц. Н. М. Мельтюхової
 Скачать 0.77 Mb.
|
|
національна академія державного управління при президентові україни харківський регіональний інститут державного управління  / ПУБЛІЧНЕ АДМІНІСТРУВАННЯ В УКРАЇНІ Навчальний посібник За загальною редакцією д.філос.н., проф. В. В. Корженка, к.е.н., доц. Н. М. Мельтюхової Рекомендовано Міністерством освіти і науки України як навчальний посібник для студентів вищих навчальних закладів Харків Видавництво ХарФІ 7СУШУ «Магістр» 2012 УДК 361/364 БВК 07.99(2)О6я73 П88 Гриф наданий Міністерством освіти і науки України, лист № 1.4/18-Г 139.1 від 10 січня 2009 р. Автори: д.держ.упр., проф. В. Б. Дзюндзюк (1.2, 4.1, 4.3,); д.держ.упр., доц. О. Б. Коротич (2.3); д.е.н., проф.І/; С. Одінцова |(2.2); к.е.н., доц. Н. М. Мельтюхова (передмова, 1.1, 1.3, 2.3, 4.2); к.вет.н., доц. Ю. В. Дідок (1.1, 3.2); к.держ.упр. В. В. Єганов (2.2); к.т.н., доц. В.П.Єлагія (1.3); к.і.н., доц. В. П. Козуб (4.2); к.держ.упр. А. О. Кузнецов (1.1); к.держ.упр. Л. В. Набока, к.держ.упр., доц. Д. А. Тимоха (3.1, 3.3); к.держ.упр., Н. В. Фомицька (1.1, 1.3); Я. А. Ванта (2.1,4.2) Рецензенти: д.соціол.н.., доц., завідувач відділу соціології Харківського національного університету ім. В. Н. Каразіна Ю. О. Чернецький1, д.держ.упр„ проф., завідувач кафедри економічної теорії та фінансів Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України А. О. Дєгтяр, к.е.н., проф., проректор Харківського національного економічного університету М. В. Афанасьев П88 Публічне адміністрування в Україні: навч. посіб. / [В. Б. Дзюндзкж, О. Б. Коротич, Н. М. Мельтюхова та ін.] ; за заг. ред. д.філос.н., проф. В. В. Корженка, к.е.н., доц. Н. М. Мельтюхової. -X. : Вид-во ХарРІНАДУ "Магістр", 2012. - 256 с 15ВЫ 978-966-390-103-9. У посібнику подано навчальний матеріал, який висвітлює сучасні трактування основних понять, використовуваних у публічному адмініструванні, історію розвитку цього явища, питання реалізації публічної влади (функції, принципи, форми, методи, стиль, механізми, технології), побудову органів публічного адміністрування в Україні, перебіг і проблеми реформування цієї системи у світі та в нашій країні. Для студентів вищих навчальних закладів, а також викладачів, аспірантів, слухачів вищих навчальних закладів системи підготовки, норм підготовки та підвищення кваліфікації корінного персоналу державної служби і посадових осіб місцевого самоврядування!, УЛК 331/384 ВИК 67,в9(2)01іи73 О 13ВЫ 978-966-390-1 (ХМ) \\, В, Дій иілііик, О. Б. Коротич, И Мі МйЛЬТіохоіш та ін., 2012 ЬХщіІ4! ПАДУ, 20\2 ПЕРЕДМОВА Зміни, що відбуваються останнім часом в економічному і соціокультурному просторі України, напружені зусилля з пошуку власного шляху розвитку вимагають глибокого осмислення, ґрунтовного теоретичного аналізу шляхів та напрямів змін в усіх сферах суспільного буття. Трансформація соціальної реальності, глобалізація сучасних соціально-економічних відносин потребують реформування чинної системи державного управління, котра детермінує соціально-економічний і соціально-політичний розвиток нашої країни. Тому одним із ключових завдань для органів державного управління сьогодні стає відхід від усталених стереотипів у провадженні діяльності. Перспективною метою зовнішньої політики України визначено її членство в Європейському Союзі, створення високорозвиненої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, культури та демократії. Усе це можливо лише за умови впровадження комплексу організаційно-правових заходів, спрямованих на трансформацію чинних системи та структури органів державного управління з метою забезпечення їхнього ефективного функціонування, створення нової моделі публічного адміністрування в Україні. Демократизація українського суспільства та розбудова сучасної системи державного управління зумовлюють необхідність упровадження нових цінностей та принципів публічного менеджменту в діяльність владних інститутів, вимагають підвищення результативності їхнього функціонування та якості послуг, що надаються населенню. Вирішення цих завдань потребує значного поліпшення організації роботи органів державного управління та місцевого самоврядування, зумовлює зростання вимог до рівня професійної підготовки управлінської еліти. Обґрунтуванню цих заходів мають передувати аналіз та узагальнення досвіду функціонування моделей децентралізованого управління розвинених країн світу, практики реалізації вимог і принципів публічного адміністрування в зарубіжних країнах та органами влади в України. Підготовка магістрів державного управління відповідно до сучасних вимог передбачає ознайомлення їх з основами публічного адміністрування, змістом категорій, використовуваних цій галузі знань, із перспективними напрямами розвитку теорії та практики державного управління цивілізованих країн. Усе це і обумовлює логіку побудови матеріалу навчального посібника. У першому розділі розглянуто основні поняття публічного адміністрування, історичні етапи трансформації змісту цієї діяльності, подано характеристику традиційної моделі публічного адміністрування та її реформування у XX ст., а також висвітлено суспільні відносини, що притаманні системі публічного адміністрування. У другому — розкрито принципи діяльності публічних адміністрацій, виконувані ними функції, форми, методи та стиль публічного адміністрування, технологію та механізми реалізації цієї діяльності. У третьому — описано структуру системи органів публічного адміністрування України відповідно до ієрархічних рівнів, що існують, — центральні органі влади, їхні територіальні підрозділи, місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування. У четвертому розділі висвітлено процеси реформування публічних адміністрацій у світі та в Україні, проблеми оцінювання та підвищення ефективності діяльності цих установ. Авторський колектив висловлює щиру подяку рецензентам: д.соціол.н., доценту Харківського національного університету ім. В. О. Каразіна Ю. О. Чернецькому; д.держ.упр., професору Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України А. О. Дєгтярю; к.е.н., професору Харківського національного економічного університету М. В. Афанасьеву, к також усім, хто причетний до видання цієї книги. Розділ 1 ТЕОРЕТИЧНІ ОСНОВИ ПУБЛІЧНОГО АДМІНІСТРУВАННЯ 1.1. Основні поняття публічного адміністрування У словнику Організації Об'єднаних Націй подано переклад категорії public аdministrationшістьома мовами. Українська серед них відсутня, російською це позначено як "государственное управление". Зазначене видання підготовлено для забезпечення взаєморозуміння на міжнародному рівні, але дослідження змісту цих понять свідчить про те, що це питання заслуговує на більш глибоке вивчення, і починати його варто з аналізу термінів, до складу яких входить слово Риblic(публічний): публічне право; публічна політика; публічне управління; публічний сектор; публічний договір (угода); публічний розгляд справи та ін. В оригіналі Риblісперекладається як те, що відбувається у присутності публіки, людей, прилюдно, відкрито, не приватно. Такі роз'яснення здебільшого зустрічаються у тлумачних словниках і довідниках. Публічне виділяється на засадах протиставлення різних сфер життя "публічного і приватного", саме таке положення є вихідною тезою для наступних висновків. Адже саме ідея "публічного" виникає і проходить етапи свого розвитку в контексті становлення цивілізаційних цінностей, тобто з наданням відповіді на споконвічне запитання: що має бути публічним, а що — приватним? Обираючи підходи до розкриття змісту поняття "публічне управління" доцільно виходити, перш за все, із мультидисциплінарності проблематики, що охоплює такі галузі знань, як філологія, філософія, соціологія, право, економіка і політологія. За таких обставин теоретичні засади формуються з позицій розвитку ідеї "публічного", яку, здебільшого, висвітлено у працях Г. Арендт, С. Бенна, М. Вебера, Д. Ганна, Дж. С Мілля, В. Парсонса, Ю. Габермаса та ін. Науковий дискурс навколо цього терміна вже тривалий час не втрачає своєї актуальності. В Англо-українському глосарії термінів і понять з аналізу державної політики і економіки (2003 р.) О. Кілієвич з'ясовує сутність даного поняття в такий спосіб: по-перше, Риblіс зесіог включає як загальнодержавні, так і регіональні інститути, а також інститут місцевого самоврядування; по-друге, поняття Риblіс роlісу, як компромісний варіант між "державна" і "публічна", краще перекладати як суспільна політика, тобто політика, що провадиться в суспільстві та для суспільства; по-третє, під Риblіс аdministrationслід розуміти державне управління, або впровадження державної політики, переважно виконавчою гілкою влади. В Енциклопедичному словнику з державного управління (2010 р.) зміст цього поняття розглядається як "теорія та практика державного управління, яка характеризується реалізацією адміністративних процедур шляхом публічної діяльності, застосування інструментів демократичного врядування, упорядкування суспільної діяльності та надання адміністративних послуг як засобу реалізації прав та свобод громадян". Сама сфера "публічного" дістала значних змін, і, як наслідок, це відбилось у змісті поняття, крім того, для визначення його використовуються різні теоретичні підходи (у галузях економіки, соціології та права), що ускладнює уніфікацію змісту цього поняття. Прикладом є тлумачення поняття Риblіс, що міститься у Відкритій енциклопедії — Вікіпедії: — (прикметник) взаємопов'язані дії, що стосуються (або зачіпають) нації, держави або населення;
Корені розумним сучасних приватного і публічного треба шукати у стародавніх Греції та Римі. Лі5 риblісит призначене виражати суспільні інтереси всієї громади. Одна з головних рис публічного права як сукупності норм полягає в тому, що ці норми формуються та існують ніби незалежно від волі окремого суб'єкта. Для того щоб перетворитись на норму публічно-правового рівня, воля окремої людини має пройти шлях узгодження з волею і прагненнями інших осіб. Тобто до публічного належало все, що стосується людської діяльності та вимагає втручання держави або спільних дій. Грецька ідея публічного і приватного може бути виражена через терміни Коіпіоп та Міоп. Аналіз грецької дихотомії публічного і приватного, зроблений Ганною Арендт, підсумовується таким набором антонімів: Публічний приватний. Поліс помешкання. Свобода необхідність. Чоловік жінка. Рівність нерівність. Безсмертність смертність. У Стародавній Греції не існувало єдиної концепції зв'язку між приватним і публічним, і саме Аристотелю належать спроби зняття конфлікту між цими світами через ідею полісу, як вищої форми людської спільноти. Такі спроби пом'якшення конфлікту між публічним і приватним спостерігається аж до сьогодні. Для політичних економістів спосіб вирішення цієї суперечності визначається інтересами і полягає в застосуванні ідеї "вільного ринку". Функціонування індивідуального вибору і свободи задовольняє інтереси окремих осіб нарівні з суспільним благом і соціальним захистом. Роль держави і політики зводиться до створення умов, в яких був би максимально задоволений суспільний інтерес. Одним із напрямів зміцнення держави як засобу задоволення суспільних і приватних інтересів став розвиток теорії бюрократії як раціональної форми організації. Саме в цей період — приблизно між 1950-ми та 1970-ми рр. — публічна політика у світі справді досягла розвитку, а державне управління почало занепадати. Наприкінці 1970-х рр. межа між публічним і приватним, а також між політикою та управлінням дедалі більше втрачала чіткість. Доводилося, що розмежування між приватним і публічним треба залишити ринку, — через свободу вибору. Цей перехід від нового лібералізму до нового права в публічній політиці найчіткіше виявляється в посиленні ролі менеджменту в державному секторі й занепаді державного управління. Найбільш чітко з цього приводу висловився В. Вільсон: "Публічне адміністрування є детальним і систематичним виконанням суспільних законів. Кожне приватне застосування загального закону є актом адміністрування. Наприклад, стягування та збільшення податків, вішання злочинця, транспортування і доставка пошти, озброєння армії та флоту і вербування рекрутів тощо. Усе це, поза сумнівом є актами адміністрування, але загальні закони, які їх спрямовують, повинні бути виробленими, безперечно, ззовні та над адмініструванням. Широкі плани урядових дій не є адміністративними; детальне виконання цих планів є адмініструванням". Наведена цитата дозволяє стверджувати, що автор вводить до системи адміністрування всі органи виконавчої влади, місцевого самоврядування та інші організації, діяльність яких спрямовано на надання населенню таких послуг, які є предметом опікування уряду. Узагальнення підходів науковців дозволяє виокремлювати такі складові змісту публічного адміністрування:
— формування, впровадження, оцінювання та модифікація публічної політики;
Аналіз наведених підходів підтверджує попереднє припущення з приводу того, що публічне адміністрування охоплює систему державної виконавчої влади і місцеве самоврядування та є діяльністю з формування, впровадження, оцінювання й модифікації публічної політики. Відсутність категорії "публічне адміністрування" в Україні та в усіх пострадянських країнах зумовлено логічно. 8 Для тоталітарного режиму притаманним було саме державне управління як всебічний керівний вплив на суспільне життя (виробництво, сільське господарство, освіту, культуру, мистецтво, соціальну сферу, і навіть приватне життя). В умовах ринкової економіки така ситуація неможлива. Підприємства, організації недержавної форми власності функціонують у межах чинних у державі законів, але самостійно формують політику, стратегію і тактику дій. їхні структурні підрозділи цілком підпорядковано центральному офісу, в якому здійснювано функції планування, організації, мотивації та контролю в повному обсязі. Між державою і приватними підприємствами формуються інші відносини, що пов'язані з контролем дотримання законів, удосконаленням державної політики, створенням умов для роботи таких підприємств за напрямками, які є дійсно адмініструванням (або регулюванням певної сфери життєдіяльності). Більшість авторів, які досліджують проблеми публічного адміністрування, визнають той факт, що воно є складовою управління. Публічне адміністрування як аспект управлінської діяльності існує стільки, скільки функціонують політичні системи та скільки вони намагаються досягти мети програм, пропонованих політиками. Безперечно, публічне адміністрування є одним з аспектів більш широкого поняття — управління, зміст якого було визначено як певну дію для досягнення конкретної мети. Публічне адміністрування є тим сектором управління, який знаходиться в політичному оточенні. Зміст адміністрування є близьким до такого, який визначено в теорії управління для адміністративних методів впливу керівного суб'єкта на об'єкт. "Це способи і прийоми, дії прямого та обов'язкового визначення поведінки і діяльності людей з боку відповідних керівних компонентів держави. Основні ознаки даних методів такі: а) прямий вплив державного органу або посадової особи на волю виконавців шляхом встановлення їхніх обов'язків, норм поведінки і видання конкретних вказівок; б) односторонній вибір способу вирішення проблеми, що існує, варіанта поведінки, однозначне розв'язання ситуації, яке підлягає обов'язковому виконанню; в) безумовна обов'язковість розпоряджень і вказівок, невиконання яких може потягти за собою різні види юридичної відповідальності". Під наведені ознаки підпадає, передусім, виконання законів, які встановлюють певні норми поведінки, є прикладом одностороннього вибору способу розв'язання ситуації, підлягають обов'язковому виконанню, порушення цих вимог тягне юридичну відповідальність. 9 З вищенаведеного, завданнями публічної адміністрації є, по-перше, забезпечення реалізації закони? і підзаконних нормативно-правових актів, а по-друге, виконання великого обсягу роботи з надання різноманітних послуг населенню (адміністративних, консультаційних, організаційних, комунальних, соціальних тощо). В Україні сьогодні відбувається становлення ринкових відносин, тобто формально державне управління вже відійшло в минуле, і більш доречним є використання терміна "публічне адміністрування". Але це потребує закріплення його в нормативно-правових документах, чіткого визначення кола учасників цього процесу, їхніх повноважень тощо. На практиці ще дуже часто здійснюється саме державне управління — тому є багато прикладів у відносинах органів влади з підприємницькими структурами, із громадським сектором, місцевим самоврядуванням тощо. Але розвиток ринкових відносин і демократизації суспільства є незворотним, що підкреслює актуальність нового терміна. Якщо до складу публічних адміністрацій включаються органи місцевого самоврядування, то обмеження їхніх повноважень тільки забезпеченням реалізації законів та наданням послуг не відповідає дійсності. На практиці вони виконують набагато більший обсяг робіт з організації життєдіяльності територіальних громад. Це розроблення перспективних і поточних планів і програм, створення умов для їхньої реалізації, контроль та оцінювання результатів тощо. Усе вищезазначене є підставою для уточнення змісту понять "управління" та "публічне адміністрування" відповідно до сучасного етапу розвитку суспільства та наявного рівня розуміння цих процесів. Управління — цілеспрямована взаємодія суб'єкта і об'єкта, яка здійснюється у формі прийняття та реалізації рішень і виконання основних функцій та супроводжується домінуванням відносин підпорядкування, що характеризуються залежністю об'єкта від суб'єкта, високим рівнем централізації, відповідальністю суб'єкта за стан системи. Адміністрування — цілеспрямована взаємодія публічних адміністрацій з юридичними та фізичними особами з приводу забезпечення реалізації законів та підзаконних актів і виконання частини основних функцій: орієнтувального планування, котре визначає бажані напрями розвитку; створення правових, економічних та інших умов для реалізації інтересів учасників взаємодії; поділу праці, кооперування та координування діяльності; 10 моніторингу результатів. Відносини, що супроводжують адміністрування, характеризуються підпорядкованістю переважно закону, а не суб'єктові, децентралізацією, узгодженням інтересів учасників процесу, відповідальністю суб'єкта і об'єкта за стан системи. У вузькому розумінні, публічне адміністрування пов'язане з виконавчою гілкою влади (рис. 1.1) і розглядається як професійна діяльність державних службовців, що включає всі види діяльності, спрямовані на реалізацію рішень уряду, вивчення, розроблення та впровадження напрямів урядової політики. ПУБЛІЧНЕ АДМІНІСТРУВАННЯ У У вузькому розумінні широкому розумінні п пов'язане з виконавчою гілкою влади професійна діяльність державних службовців ов'язане з законодавчою, виконавчою і судовою гілками влади система адміністративних інститутів Рис. 1.1. Вузьке та широке розуміння публічного адміністрування У широкому розумінні, під публічним адмініструванням мають на увазі всю систему адміністративних інститутів з ієрархією влади, за допомогою якої відповідальність за виконання державних рішень спускається згори вниз. Тобто публічне адміністрування — це скоординовані групові дії з питань державних справ, а саме дії:
— пов'язані з численними приватними групами та індивідами, які працюють у різних компаніях та громадах. 11 Американські науковці об'єднують дефініції публічного адміністрування в чотири категорії: політичну, правову, управлінську, професійну (рис. 1.2). Публічне адміністрування не може існувати поза політичним контекстом. Саме цей контекст робить його публічним, відмінним від приватного або ділового (бізнес-) адміністрування. Визначення поняття публічне адміністрування Політична категорія:
Правова категорія
■ «Королівська щедрість» Управлінська категорія ф Управлінська категорія ункції уряду Спеціальність із менеджменту Мистецтво і наука Професійна категорі П Професійна категорія рофесійна категорія Ідеалізм у дії Професія Академічна сфера Рис. 1.2. Категорії розгляду поняття "публічне адміністрування" Як діяльність уряду публічне адміністрування є сукупністю дій чиновників, що здійснюються з метою забезпечення повсякденної життєдіяльності громадян держави. Як професія публічне адміністрування має розвинуті цінності та етичні стандарти. Як діяльність воно лише відбиває культурні норми, потреби та владні реалії певного суспільства. Як фаза в циклі публічної політики публічне адміністрування є стадією, етапом у процесі розроблення й реалізації публічної політики, який 12 ніколи не закінчується. Усі рішення приймаються й реалізуються за допомогою бюрократії тими, хто контролює політичну владу. Отже, публічна політика і публічне адміністрування є двома сторонами однієї медалі, які не можуть бути відділені через неможливість окремого існування. Одна приймає рішення, інша його виконує. Розроблення публічної політики є безперервним процесом, що не може завершитись її реалізацією, оскільки завжди існує необхідність покращення. Публічне адміністрування пов'язане зі здійсненням публічних інтересів, що використовуються політичними діячами у передвиборних програмах. Публічне адміністрування є колективним виконанням того, що не може бути добре виконане індивідуально. Це є розумінням А. Лінкольна, який казав, що "легітимна мета уряду <...> робити для людей те, у чому вони мають потребу, але що не можуть зробити через брак їхньої окремої та індивідуальної компетенції". Відтак, публічне адміністрування є ретельно обміркованим проявом духу суспільства. Публічне адміністрування створюється та обмежується правовими інструментами, тому передбачає здійснення однієї з найстаріших функцій уряду — правового регулювання. Публічне адміністрування невід'ємно пов'язане з виконанням законів і не може існувати без законодавчої бази. Жоден державний службовець не може чинити будь-які дії, не передбачені законодавчими або нормативно-правовими актами. Одним із ранніх розумінь публічного адміністрування є розгляд його як "королівської щедрості". За часів, коли все належало короні (престолу), задоволення будь-яких потреб шляхетних осіб чи селян мало сприйматись як дарунок. У сучасному світі цю версію публічного адміністрування можна побачити в традиційних монархіях чи диктатурах, де лікарні, школи, парки тощо подаються як таке, що дарується автократом вдячним людям. Відтак, "королівська щедрість" — це будь-які товари, послуги, нагороди чи відзнаки, якими чинна влада може винагородити громадян. Публічне адміністрування є мистецтвом і наукою. Деякі люди володіють набором особистісних рис і властивостей (розсудливість, хизування, розум), мають хист до адміністрування, що передбачає не лише досконалі організаторські здібності, а й володіння вмінням гармонійно об'єднувати людей. Публічне адміністрування — це ідеалізм у дії. Традиційно шляхетність і патріотизм асоціювались з обов'язками публічних службовців. 13 Тому багато людей починають кар'єру на публічній службі тому, що вони є ідеалістами: вони вірять у благородні принципи та прагнуть утілювати ці принципи. Публічне адміністрування — академічна дисципліна, яка вивчає мистецтво і науку управління, що застосовується в публічному секторі. Але це традиційно йде поза відношенням до менеджменту та об'єднує в своєму предметі політичне, соціальне, культурне та правове оточення, що впливають на діяльність публічних інституцій. Як сфері дослідження публічному адмініструванню притаманна міждисциплінарна природа, тому що воно містить у собі напрацювання політології, соціології, ділового адміністрування, психології, права, антропології, медицини, лісового господарства та інших галузевих наук (рис. 1.3). Публічне адміністрування — міждисциплінарна академічна сфера, що базується на теорії та концепціях економіки, політичних наук, соціології, адміністративного права, менеджменту. Якщо публічне адміністрування запозичує так багато в інших сферах, то дійсно можна запитати: що саме складає його суть, ядро, яке дозволяє взагалі розглядати його як законну академічну сферу? Адже в багатьох європейських країнах публічне адміністрування є академічною дисципліною, яка ніколи не відокремлювалась від правових факультетів. С Логістика Соціологія оціальна робота Медицина  Антропологія Економіка Рис. 1.3. Міждисциплінарна природа публічного адміністрування 14 1 У першому офіційному американському виданні "Вступу до вивчення публічного адміністрування" (Леонард Уайт, 1926 р.) наведено кілька вирішальних припущень, які формують основу публічного адміністрування, а саме такі: 1. Адміністрування є процесом, який безперервно здійснюється на республіканському (федеральному), державному та локальному рівнях.
Публічне адміністрування — це професія, покликана використовувати унікальне мистецтво й науку управління у вирішенні проблем суспільства. Але чи є це професією, такою як право, медицина, інженерія або архітектура? Статус публічного адміністрування як професії може бути визначено за допомогою тесту на професіоналізм, який доводить, що йому притаманні всі три ключові критерії, спільні для традиційних професій: — комплекс академічних і практичних знань, які застосовуються для обслуговування суспільства;
Публічне адміністрування є професійною категорією оскільки реалізується публічними службовцями, які працюють у публічних організаціях і виконують широке коло завдань. Проте більшість людей цієї широкої професійної категорії навіть не вважають себе публічними адміністраторами, ототожнюючись із галузевими професіями та заняттями (лікар, інженер, архітектор). Публічні службовці — особи, що обіймають адміністративні посади, пов'язані з виконанням організаційно-розпорядчих, консультаційно-дорадчих, контрольно-наглядових та інших управлінських функцій, а також наданням адміністративних і публічних послуг. Одна з переваг професії публічного службовця полягає в можливості брати участь в аналізуванні та оцінюванні публічних програм, політики, законів та управлінських проблем. 15 Публічне адміністрування може бути прямим (безпосереднім) - коли публічні службовці надають послуги населенню, 1 непрямим (опосередкованим) - коли уряд сплачує приватним підрядникам за постачання товарів чи надання послуг громадянам (рис. 1.4). Наприклад, охоронці багатьох урядових будинків є працівниками приватних організацій. Сучасна тенденція приватизації урядових функцій, яка розпочалась у 1980-х рр. під час правління Р. Рейгана в США та М. Тетчер у Великобританії, нині є загальносвітовою і підсилюється зростанням некомерційного сектора, що одержує левову частку фінансування через урядові контракти -особливо для надання соціальних послуг та проведення досліджень. У 1995 р. в США 40 % бюджету приватних некомерційних організацій, що займаються наданням соціальних послуг, було одержано від уряду. Отже, приватизація не має необхідності у зменшенні загальної кількості публічних адміністрацій, а лише примушує їх набирати інших форм. ЛіИ^в т'Ь НЧШ \Л'1!МІС Ірч'ИчІШЯ Н Пряме (безпосереднє) епряме (опосередковане) Н Надання публічних послуг населенню державними установами адання послуг громадянам або постачання товарів приватними організаціями на умовах фінансування через урядові контракти Таблиця 1.1
Термін "публічна служба" наголошує на причетності до цієї служби органів державної влади, органів місцевого самоврядування і недержавних організацій, які здійснюють надання населенню публічних послуг. Оскільки влада поділяється на виконавчу, законодавчу і судову гілки, то під Публічною службою доцільно розуміти професійну цивільну Службу в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, інших публічних організаціях, підприємствах І установах, що надають публічні послуги. Основною ознакою, за якою слід здійснювати віднесення конкретних установ та їхнього персоналу до публічної служби (яка включає в себе державну службу в загальновизнаному науковому і законодавчо підтвердженому розумінні) є "публічність" організацій (рис. 1.5). Рис. 1.4. Види публічного адміністрування Поняття публічної та державної служб не є тотожними. Українськими науковцями публічна служба розглядається як професійна, політично нейтральна цивільна служба в органах державної влади та органах місцевого самоврядування. Аналіз зарубіжної літератури доводить, що поняття публічної служби є більш широким, оскільки включає в себе державну службу, службу в органах місцевого самоврядування та службу в публічних установах. У країнах Європейського Союзу (ЄС) існують різні моделі публічної служби, однак поділ служби на державну і публічну є повсюдним, співвідношення кількості публічних і державних службовців у країнах ЄС є різним (табл. 1.1). 16 Форма власності ■Ц\Ь.І]Ч1ІН ІЬ"Ґ)|>ІЛН11ЛЦІГ ; Рис. 1.5. Критерії "публічності" організацій Критерієм віднесення організацій до публічного сектора може бути форма власності. Однак розгляд організацій у площині "державні — приватні" не враховує комунальні підприємства та численні громадські структури, діяльність яких пов'язано з реалізацією суспільних інтересів і наданням публічних послуг. 17 Недоцільність використання лише цього критерію підтверджується й тим, що публічне адміністрування історично пов'язувалося з управлінням державними органами, а починаючи з 1990-х рр., термін почали поширювати і на недержавні організації, які також здійснюють надання схожих публічних послуг. Через те, що всі організації відчувають на собі певний вплив політичних факторів і піддаються державному фінансовому контролю, "публічність" організації (ступінь належності до публічного сектора) визначається поєднанням параметрів політичної та економічної влади. Наявність політичної влади залежить від компетенції організації, а також від елементів політичної системи (громадян або державних інститутів), що дозволяють організації діяти від імені цих елементів. Наявність економічної влади залежить від фінансування: посилюється внаслідок збільшення контролю над використанням доходів та активів організації з боку її власників і керівництва та зменшується внаслідок одержання державними органами більшого контролю над її фінансами. Приватні підприємства мають значну економічну і незначну політичну владу. Державні організації фінансуються з бюджету і мають, навпаки, незначну економічну і значну політичну владу (спроможність діяти від імені та в інтересах суспільства або країни). Публічні організації мають специфічні взаємозв'язки з зовнішнім середовищем, оскільки сферу їхньої діяльності пов'язано з виробництвом суспільних благ і наданням населенню публічних послуг (рис. 1.6). Серед особливостей зовнішнього середовища, що є характерними для публічних організацій, виділяють: відсутність економічних ринків для результатів діяльності, державне фінансування, підвищений контроль з боку контрольно-наглядових органів, підсилений політичний вплив. Опора на державні асигнування як джерело фінансових ресурсів спричиняє відсутність стимулів до зниження витрат та ефективної економічної діяльності, нераціональний розподіл ресурсів, слабку реакцію на потреби споживачів, меншу відповідність між попитом і пропозицією. Підвищений контроль з боку контрольно-наглядових органів зумовлює наявність відносно складних формально-правових обмежень, спричиняє обмеження самостійності керівників при виборі альтернатив, посилення тенденції до поширення формального адміністративного контролю. 18 Підвищений контроль з боку контрольно-наглядових органів  Особливості ЗОВНІШНЬОЮ с Державне фінансування ередовища публічних організацій | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||