навчальний посібник. Навчальний посібник За загальною редакцією д філос н., проф. В. В. Корженка, к е. н., доц. Н. М. Мельтюхової
 Скачать 0.77 Mb.
|
|
(Кеспіззіааі). Тоді ж французькими і німецькими науковцями вперше було введене поняття "адміністрування" в його сучасному сенсі, а в університетах відбувся розподіл політичних, адміністративних і юридичних дисциплін. Необхідно відзначити, що в тих чи інших формах і проявах окремі елементи теорії публічного адміністрування були присутні у працях майже всіх значних мислителів Нового часу. У цьому значенні слід зважати і на представників меркантилізму, попередників класичного лібералізму і його представників. Так, у "Двох трактатах про державне правління" Дж. Локк, по суті, визнає за державою лише той обсяг повноважень, який санкціонований суспільним договором між громадянами, які взаємодіють між собою за власним розумним вибором. У принципі, подібні переконання були типовими для мислителів епохи Просвітництва, які цікавилися даним питанням, таких як Ш.-Л. Монтеск'є, Ж.-Ж. Руссо, А. Ферпосон, А. Сміт. По-різному інтерпретуючи громадянське суспільство, вони, проте, визнавали його верховенство над державою. Це, у свою чергу, означало настанову на істотне скорочення повноважень держави у сфері управління справами суспільства. Така настанова стримала свій закінчений вираз у класичному лібералізмі, що розглядає державу як "нічного вартівника", тобто як таку, що «займається вельми вузьким колом проблем із забезпечення 29 г  ромадського порядку та стабільності в суспільстві. За цією опинилися вищі функціонери, які почали поступово втрачати Аигалміу політичну владу, перетворюючись на адміністраторів. їх поступово відсторонювали від розроблення політичних рішень, доручуючи реалізацію останніх. Це, поряд зі збільшенням кількості некваліфікованої праці на рівні нижчих виконавців, сприяло іиічнитку системи рангів в органах публічного адміністрування. Система формальних рангів виникла, поряд із формальною системою просування по службі, як результат прагнення до підпишеш їй ефективності адміністративної системи і боротьби з гиін»ку рою. Вона була покликана поступово замінити патронажну систему просування по службі. Крім ТОГО, у деяких випадках систему просування по службі було підкріплено додатковими стимулами. Так, у Російській Імперії особи недворянського походження, а це, в основному, були діти священиків, канцелярських службовців, купців, мііцпи, осіб вільних професій, науковці, мали право отримати двірянство через проходження публічної служби. Відповідно АО "Статуту цивільної служби" 1832 р., службовцеві, який досягнув початкового чину XIV класу, надавалося особисте Діїприіи тно, а службовцеві, який досягнув чину VIII класу, — гнаднонс дворянство з усіма становими привілеями. У період, що розглядається, спостерігається і поступовий відхід від середньовічного принципу "єдності команди", що передбачає колегіальне прийняття рішень. Хоча спочатку така відмова була характерною для високих рівнів адміністративної ієрархіїї, згодом вона отримала перевагу майже повсюди. Інші важливі зміни було пов'язано з одержанням заробітку. До цього часу адміністративні органи частково були на самофінансуванні за рахунок надання платних послуг населенню ти пожертвувань з боку вищих функціонерів. Тепер же подібний підхід замінився визначенням постійної зарплати, гарантованого пенсійного забезпечення і виплат по смерті членам родини службовця. Створюються перші пенсійні фонди, що поповнюються регулярними відрахуваннями із платні службовців. Тобто, як можна бачити, система органів публічного «адміністрування багато в чому здобуває в той період сучасну нам форму: вводяться ранги для службовців; оформлюються суворі Ієрархічні залежності, що базуються на офіційному становищі службовців; визначаються постійна заробітна плата і гарантоване пенсійне забезпечення. Ініціатором змін у сфері публічного адміністрування виступили такі країни, як Франція, Англія і Пруссія. їхній приклад наслідували інші країни, причому це стосується не тільки Західної Європи, але і Північної Америки! (США, Канада), а також Російської й Оттоманської імперій. Подібні зміни стали результатом збільшення "навантаження" І на органи публічного адміністрування. Воно було переважної викликане економічним розвитком і колонізацією, а також появою іншого бачення ролі держави, пов'язаного з концепцією "правової держави". Усе це мало наслідком, що до середини XIX ст. бюрократія оформилась у самостійну впливову силу, а основним її завданням стало виконання законів і нагляд за їхнім дотриманням. Істотний поштовх розробленню теорій публічного адміністрування був даний початком реформ у системі адміністрування спочатку в США, а потім і в низці європейських країн в останні десятиріччя XIX ст. і перші десятиріччя XX ст., а також появою теорій наукового управління у сфері бізнесу. Велику роль для публічного адміністрування! відіграла також диференціація соціальних і гуманітарних наук,] особливо виділення соціології, політичної й економічної наук,1 оскільки сучасні теорії публічного адміністрування виникли на перетині саме цих наукових дисциплін. Одна з головних заслуг у розробленні основоположних концептуальних настанов і принципів Теорії публічного" адміністрування як самостійної галузі досліджень належить М. Веберу, відомому німецькому науковцеві кінця XIX — початку] XX ст. Саме він став ініціатором і основним розробником найважливіших настанов і концепцій держави як головного] суб'єкта політики і влади, бюрократії, державного апарату.' Чималий інтерес, з точки зору публічного адміністрування, становлять також ідеї професора права Колумбійського університету, майбутнього президента США В. Вільсона, які отримали велику популярність у всьому світі. У своїй відомій книзі "Вивчення адміністрування", опублікованій в 1887 р., він, зокрема, писав: "Наука адміністрування шукатиме способів поліпшення діяльності уряду, зробить його роботу менш працемісткою, владнає організацію управління". Інтерес В. Вільсона до управлінської науки, ґрунтованої на "бухгалтерських методах", визначався етичними міркуваннями, зокрема стурбованістю щодо розповсюдження серед чиновництва корупції, а також вірою в методи, притаманні діловій практиці- Виступаючи проти так званої "системи розподілу здобичі" («зроіїз зузіеш"), Вільсон обґрунтовував думку про те, що зміна політичного керівництва під час чергових президентських виборів не повинна відбиватися на становищі 32 адміністративного апарату. Тим самим проголошувалася теза про належність і незмінність чиновницького апарату. Вільсону належить також пріоритет у введенні так званої теорії "Адміністративної ефективності", сутність якої полягала у пропозиції никористовувати в системі публічного адміністрування найвідкритіші методи організації та управління, запозичені з І ж*«гу І системи управління корпорацій. Заслугою Вільсона слід виділити також прагнення здійснити синтез бюрократії з принципами та інститутами демократії. Він, зокрема, і стверджував, що відносини між адміністрацією, яка виконує іаиоми, і владою, яка їх створює, "становлять саму сутність урядової гін томи". Інший американський дослідник, який розвинув ідеї В. Пільгона, Ф. Гуднью присвятив низку праць дослідженню американської системи публічного адміністрування. Слідом за * НІлм'оном Гуднью намагався провести чіткий розподіл між політиками та адміністраторами. При цьому, як і Вільсон, Гуднью був прихильником наукового управління і менеджменту, найближчого від політики та ідеології, ставлячи під сумнів компетентність демократичного уряду, який не володіє науковими методами управління. Як вважали В. Вільсон, Ф. Гуднью та інші науковці того часу, в умовах сучасної держави розвиток мріїфт іпиих управлінських навичок має таке ж важливе значення для країни, як і оволодіння політичною наукою. Помітний внесок у розроблення форм правління, у тому мислі й найважливіших аспектів публічного адміністрування в межах теорії конституційного права, внесли французькі дослідники. Так, у праці одного із засновників політичної науки Франції А. Есмена "Елементи конституційного права", що вийшла и ІШ)'> р., було зроблено спробу виявити і проаналізувати основні принципи публічного адміністрування Франції. Слід відзначити уцьому плані також праці Л. Дюги, А. Мішеля, М. Оріу, що «заклали основи інституційного підходу до проблем публічного адміністрування. Хоча необхідно врахувати, що в роботах цих авторів система публічного адміністрування досліджувалася тією мірою, якою вона допомагала з'ясуванню принципів і форм організації діяльності державно-політичних інститутів у цілому. У Великобританії вивчення системи публічного адміністрування розпочалося наприкінці XIX ст. в Лондонській школі економіки і політичних наук. Від неї естафету в цьому питанні дещо пізніше прийняли Оксфордський, Кембриджський, Манчестерський, Ліверпульський та інші університети. Саме в них, головне, було зосереджено викладання і вивчення системи. 33 публічного адміністрування, політичних інститутів, публічної служби, англійського конституційного та адміністративного права. Найбільший внесок у вивчення державно-політичних інститутів, форм правління і політичних систем у цілому зробили такі дослідники, як Е. Баркер, Д. Коул, Р. Ласки, Ч. Маннінг, У. Робсон, Г. Файнер. Суттєвий вплив на публічне адміністрування того періоду здійснила і школа наукового (класичного) менеджменту, до найвідоміших представників якої належать Л. Уайт, Ф. Тейлор, Д. Муні, Ф. і Л. Гілберт Г. Емерсон, Г. Форд. їх об'єднувало переконання в тому, що система публічного адміністрування повинна бути орієнтованою на досягнення поставленої мети з максимальною ефективністю за мінімальних витрат. Як основні засоби такої оптимізації організації діяльності системи вони пропонували спеціалізацію, єдність розпоряджень, делегування відповідальності, централізацію, корпоративний дух тощо. Тобто | для них було характерним визнання існування найтіснішого зв'язку між теорією публічного адміністрування й наукою управління приватними підприємствами (показово, що курси такого спрямування викладалися в багатьох навчальних закладах США, де готувалися фахівці як для публічної служби, так і для ділової адміністрації приватного бізнесу). Дуже велика заслуга в розробленні цієї проблематики належить французькому дослідникові А. Файолю, праці якого також стали класичними в даній галузі. Ще до першої світової війни Файоль створив і очолював Центр адміністративних, досліджень, який виконував замовлення різних державних відомств і організацій бізнесу. У книзі "Загальне і промислове управління", опублікованій у 1916 р., він сформулював свою "теорію адміністрації". Файоль був переконаним у тому, що пропоновані ним положення й настанови є універсальними і можуть застосовуватися майже в усіх сферах суспільного життя: економіці, системі публічного адміністрування, армії та ін. Файоль стверджував, що управляти — значить передбачати, організовувати, розпоряджатися, координувати і контролювати. Передбачати, тобто враховувати прийдешнє і виробляти програму дії; організовувати, тобто будувати подвійній, матеріальний і соціальний, організм установи; розпоряджатися, тобто примушувати персонал належно працювати; координувати, тобто зв'язувати, об'єднувати, гармонізувати всі дії та всі зусилля; контролювати, тобто піклуватися про те, щоб все робилося згідно зі встановленими правилами і відданими розпорядженнями. 34Виходячи з цього визначення він виділив шість основних груп функцій управління: технічні, комерційні, фінансові, страхові, облікові й адміністративні. Причому серед них адміністративним функціям він надавав визначальне значення, вважаючи, що саме вони виконують завдання розроблення загальної програми діяльності організації, добору кадрів, координації зусиль різних підрозділів. Інтерес становлять також сформульовані ним принципи управління:
3) дисципліна і покора, що означає дотримання встановлених правил у відносинах між організацією та її працівниками;
6) підкорення приватних інтересів конкретних працівників інтересам організації, інтересів окремих громадян - інтересам держави;
10) чітке визначення місця, повноважень і функцій Кожного працівника; її11) справедливість, що передбачає органічне поєднання доброзичливості з правосвідомістю; ' 12) постійність складу персоналу, що виключає плинність кадрів, яка є показником неблагополучного стану справ на Підприємстві або в установі;
Ці принципи склали невід'ємну частину школи "наукового менеджменту". Цікаво, що, розглядаючи як предмет наукового управління зв'язок між машиною й окремим робітником, представники цього напряму приділяли особливу увагу комплексу виконуваних робітником операцій, його втомлюваності, професійній підготовці та іншим аспектам, на підставі яких робітник вивчається як програмований чинник виробництва. Новизна цього підходу полягала в тому, що в такому вигляді раніше питання ніколи не ставилося, роль даного підходу в підвищенні продуктивності праці була дійсної висока. Він отримав застосування і при аналізі трудових процесів у системі публічного адміністрування, класифікації посад публічних службовців. І саме в даний період формується й набуває повсюдного поширення так звана "традиційна модель" публічного адміністрування. Вона проіснувала практично без змін до кінця 1980-х рр., тому її розгляду слід приділити окрему увагу. Традиційна модель публічного адміністрування може бути охарактеризована як адміністрування, що здійснюється під формальним контролем політичного керівництва, базується на бюрократичних принципах управління й наявності в органах публічного адміністрування постійних, нейтральних та безособових співробітників, котрі мотивуються тільки суспільними інтересами, однаково служать будь-яким правлячим суб'єктам і реалізують політику, обумовлену цими суб'єктами, не привносячи в неї нічого свого. Хоча традиційна модель і піддається зараз посиленій критиці, все-таки не слід забувати, що, порівняно з попередніми формами і моделями управління, вона свого часу стала значним кроком уперед. Початок традиційній моделі було покладено у Великобританії в середині XIX ст. У 1854 р. з'явилася "Доповідь" Норткота-Тревільяна, в якій відзначалося,! що публічна служба повинна здійснюватися шляхом прийняття^ на її нижчі рівні ретельно відібраного корпусу молодих людей через заснування належної іспитової системи для прийняття на посаду. У "Доповіді" також рекомендувалося відмовитися від патронажної системи і перейти до системи просування по службі відповідно до дійсних заслуг. Реформи у Великобританії вплинули і на США, хоча в цій країні не перейняли чіткий розподіл публічних службовців на чотири категорії й обов'язкову вимогу, щоб вони починали проходження публічної служби з нижчої категорії. Цей вплив спричинив появу в 1883 р. "Акта цивільної служби" (так званий Пендлтонський акт), що містив кілька ключових пунктів: 1) проведення конкурсних іспитів для всіх претендентів на заняття посад; 2) добір для зарахування на посаду кращих за результатами іспитів; 3) проходження претендентами випробувального терміну перед остаточним зарахуванням на посаду; 4) пропорційний розподіл посад відповідно до населення територій. Крім реформ, у Великобританії та США на формування традиційної моделі вплинула прусська модель публічного адміністрування, а також праці М. Вебера, В. Вільсона та представників школи наукового менеджменту, яких із повним правом можна назвати основними теоретиками цієї моделі. Усі ці впливи мали наслідком, що остаточно сформована традиційна модель публічного адміністрування базувалася на трьох основних теоретичних "китах": бюрократичній системі управління, розмежуванні політичного керівництва та публічного адміністрування, принципах наукового менеджменту. Можна відзначити, що теорія бюрократії Вебера була цілком конкурентною з традиційною теорією публічного адміністрування (як за формою, так і за методом) і що протягом своєї трипалої історії традиційна модель публічного Адміністрування додержує теорії Вебера в усьому. Згідно з М. Вебером, управління в державних установах базується на написаних документах (справах), що повинні надалі зберігатися. Наявність таких справ забезпечує послідовність та прогнозованість дій організації. Група Службовців, зайнятих веденням справ, разом із відповідними матеріальними засобами і справами утворюють бюро. Влада таких бюро — це і є бюрократія. М. Вебер сформулював основні принципи бюрократичних систем, до яких належать: 1. Існування фіксованих і офіційних юридичних сфер, що впорядковуються правилами, тобто законами чи адміністративними правилами. Даний принцип означає, що владні повноваження повинні здійснюватися лише на основі законів і підзаконних актів. Це утворює раціональну (легальну) форму влади, яка, згідно з М. Вебером, є найбільш правильною, доцільною. 2, Наявність жорсткої ієрархії та ранжування, субординації, згідно з якою вищестоящі службовці спостерігають і контролюють нижчестоящих. Зауважимо, що легальні (законні) повноваження 37 підтримуються не якою-небудь конкретною особистістю, а її позицією в ієрархії. Проте деякі функції можуть бути передані на нижчі рівні ієрархічної структури, що створює таке явище, як делегування повноважень. 3. Відокремленість службової діяльності співробітників від їхнього приватного життя. Цей принцип забезпечує нейтральність у поведінці публічних службовців, обмежує вплив особистісних чинників при здійсненні владних повноважень.
6. Управління офісом здійснюється за загальними правилами, що більш-менш стабільні, більш-менш вичерпні та можуть бути вивчені. Здійснення даного принципу значно обмежує вплив окремих особистостей на діяльність колективу. Головне — не особа, а правило. І керівник, і рядовий співробітник зобов'язані дотримуватися загальноприйнятих правил. Хто не дотримується правил — має піти. Загальнообов'язкове дотримання правил слугувало причиною заміни особистісного управління на безособове. Причому ця безособовість повинна дотримуватися і стосовно відносин всередині організації, і з іншими організаціями, установами, окремими особами. Перший із веберівських принципів означає, що владні повноваження виникають із законів і підзаконних актів. Саме така форма влади, раціональна / легальна, є найбільш, так би мовити, правильною. Другий принцип — суворої ієрархії — означає, що раціональні / легальні повноваження і влада 38 Підтримуються організаційно не якою-небудь конкретною Особистістю, а її позицією в ієрархії. Те, що деякі функції можуть бути делеговані на нижчі рівні ієрархічної структури, означає, що будь-який службовець може діяти з повноваженнями організації. При цьому, відповідно до третього принципу, організацію відділено від приватного життя її співробітників, Тобто владні повноваження, що нею реалізуються, характеризуються безособовістю. Написані документи повинні зберігатися, оскільки вони є основою життєдіяльності Організації. Тільки за наявності "справ" організація може бути Послідовною в застосуванні своїх правил. Багато з цих справ надалі можуть використовуватись як прецеденти. Четвертий принцип визначає управління (адміністрування) як особливий вид діяльності, що вимагає спеціальної професійної підготовки, у зв'язку з чим не кожний Може займатися ним. П'ятий принцип говорить про те, що бюрократична діяльність займає у співробітників увесь час, на відміну від ситуації, коли офісна робота розглядалась як вторинна. І, зрепггою, відповідно до останнього принципу в управлінні офісом слід дотримуватись певних загальних правил, що не залежать від особистості керівника. У Вебера на першому місці стоять інтереси системи, а не окремої особи, як це було у більш ранніх моделях, де велике значення мала близькість до вождя чи політичного лідера, монарха. Така ситуація продукувала довільні рішення Чиновників в абсолютно ідентичних випадках, що призводило до неможливості прогнозування дій чиновників та зростання соціального невдоволення. Здійснення ж адміністрування на Основі законів і правил забезпечує однаковість рішень за однакових обставин, незалежність рішення від особи конкретного чиновника. Безособовість повинна підвищити авторитет публічної служби, спростити процедуру прийняття управлінського рішення. Перехід до бюрократичної моделі, на думку М. Вебера, повинен підвищити соціальний статус публічних службовців завдяки отриманню порівняно високої заробітної плати, можливості піднятися до найвищих щаблів ієрархії, пільговому пенсійному забезпеченню тощо. Причому гідне грошове забезпечення гарантує сам статус, а не обсяг виконаної за певний період часу роботи. Людина стає бюрократом і гарантує собі певне спокійне життя, за яке вона повинна платити суворим дотриманням правил і процедур, що існують. 39 Така система забезпечує ефективність і надійність бюрократичної моделі. Саме на ефективність і надійність повинні бути зорієнтовані всі бюрократичні організації. М. Вебер пише: "Причиною, що має вирішальне значення для розвитку бюрократичної організації, завжди є її виняткова і технічна перевага над будь-якою іншою формою організації. І цілком розвинутий бюрократичний механізм, порівняно з іншими організаціями, — це те ж саме, що машина, порівняно з немеханічними засобами виробництва. Точність, швидкість, однозначність, знання справ, безперервність, розсудливість, єдність, субординація, зниження організаційних і персональних витрат — усе це піднято на оптимальний рівень у суворо бюрократичній організації". Мабуть, найважливішою відмінністю веберівської моделі від попередніх є заміна персонального управління безособистісною системою, що базується на правилах. Організація та її правила більш важливі, ніж будь-яка особистість у ній. Бюрократична система повинна бути; безособовою у своїх діях та у ставленні до своїх клієнтів. Як відзначає Вебер, зведення офісного управління до правил закладено в його природі, а теорія сучасного (звичайно, для нього) публічного адміністрування передбачає, що повноваження керувати певними справами, які було легально передано публічній владі, не надають бюро право регулювати ведення справи командами, обумовленими для кожного випадку, а тільки регулювати ведення справи абстрактно. Це, на його думку, знаходиться в значному контрасті з регулюванням усіх взаємин за допомогою індивідуальних привілеїв і прихильності, що абсолютно домінували в патримоніалізмі. Дійсно, більш ранні моделі управління ґрунтувалися на особистісних взаємостосунках — лояльності до родича або і покровителя, до політичного лідера або партії, а не до системи безпосередньо. Це призводило до того, що владні структури часто демонстрували довільність і вибірковість стосовно різних! суб'єктів, виходячи з їхньої відданості або лояльності тим, кому ці структури підпорядковувалися. Позбавлена ж індивідуальності система, що базується на принципах Вебера, повністю усуває довільність, принаймні, в ідеалі. Існування справ, віра у прецедент і базування на законах та правилах означають, що за однакових обставин будуть ухвалені однакові рішення. Крім того, безособовість передбачає, що система та її правила зберігаються, коли окремі співробітники покидають організацію. 40 Відрізняє веберівську модель від попередніх моделей також і визначення становища в організації службовців,пов’язаних один з одним суворою ієрархією, що є природним наслідком базування на правилах і принципі безособовості. Служба в офісі розглядається як професійна діяльність, якій передують спеціальна підготовка та іспити. За Вебером, прихід на роботу в офіс передбачає ухвалення певних зобов'язань щодо сумлінного управління в обмін на спокійне існування. Далі Вебер описує становище службовця так: 1, Сучасний службовець завжди старається для певної суспільної пошани і звичайно одержує задоволення від неї. І, Нормально, коли службовець обіймає своє становище протягом усього життя, принаймні, у публічній бюрократії. Зі Службовець одержує регулярну грошову компенсацію у вигляді фіксованої платні та гарантію забезпечення старості у вигляді пенсії. Ця платня не вимірюється подібно зарплаті в термінах виконаної роботи, а відповідно до статусу, тобто відповідно до функцій (категорії) і, крім того, можливо, відповідно до терміну служби. 4, Службовець робить кар'єру всередині ієрархії публічної у той. Він підіймається з більш низьких, менш значущих і нижче оплачуваних на більш високі позиції. Дані пункти логічно випливають з шести принципів бюрократії. Така формальна, безособова система, описана Вебером, припускає, на його думку, оптимальну можливість для повної реалізації принципу спеціалізованого функціонування відповідно до цілком об'єктивного розгляду. Рішення можуть і повинні прийматися відповідно до надійних правил та без урахування особистості. Основними цілями є ефективність, надійність і безособовість. Принцип спеціалізації функцій покликаний підвищити ефективність, ієрархія повноважень і система правил повинні забезпечувати надійність рішень, а безособовість системи має на увазі, що за однакових обставин буде прийнято однакові рішення. Другою теоретичною основою традиційної моделі є чіткий поділ політичної й управлінської сфер, відокремлення формування політики від її реалізації, що було висловлене И Вільсоном і на необхідності чого він наполягав: "Адміністрування лежить поза власне сферою політики. Адміністративні питання не є політичними питаннями. Хоча політика визначає завдання для адміністрування, це не повинне призводити до маніпулювання офісами. 41 Вільсон вважав, що серйозні недоліки наявної системи управління (коли адміністративні посади розподіляються серед членів партії, що перемогла на виборах) є результатом зв'язку адміністративних питань із політичними. Якщо адміністратори діють відверто на користь політичної сили, завдяки якій вони отримали посаду або продовжують посідати партійні посади, то необ'єктивність в їхніх рішеннях і діях буде присутня практично завжди. Тому, на думку Вільсона, слід відділити політичну сферу, де виробляється політика, від адміністративної,; сфери, де політика реалізується. У традиційній моделі світ політиків відокремлений від світу публічних службовців. З цього приводу Кейден, наприклад, стверджує, що, прийшовши до влади, політики повинні управляти; публічні службовці повинні виконувати їхні розпорядження. Політичні офіси повинні заповнюватися шляхом конкуренції на політичній арені; бюрократичні — на бюрократичній арені. Політичні службовці повинні добиратися на основі їхньої політичної компетенції; бюрократичні — їхньої бюрократичної компетенції. Політики повинні оцінюватися електоратом або їхніми політичними керівниками; службовці — їхніми політичними контролерами або їхніми бюрократичними керівниками. Політичний офіс повинен мати часові обмеження і бути предметом вільних виборів; бюрократичний офіс не повинен мати часові обмеження і бути предметом правомірної поведінки. Ідея подібного поділу мала широкий резонанс, оскільки дихотомія політики й адміністрування забезпечує розвиток особливої сфери адміністрування та її свободу дій, а частіше навіть більше — свободу від втручання політики. Ця дихотомія, що стала важливим інструментом прогресивних реформ, надала можливість для прийняття нового критерію публічної дії, який базується на включенні професіоналізації, експертизи й оцінок заслуг в активне управління урядовими справами. Крім того, дихотомія дозволила публічному адмініструванню стати самостійною сферою вивчення, інтелектуально й інституційно відділеною від політичних наук. Існують три основні аспекти даної дихотомії. По-перше, це ясні відносини підзвітності й відповідальності, контроль політичної сфери над адміністративною. По-друге, — можливий чіткий розподіл політичних питань, які формально є прерогативою політиків, та адміністративних питань, переданих публічним службовцям. І, по-третє, це 42 передбачення того, що прийняття адміністративних рішень має бути анонімним і нейтральним. Однак хоча теорія поділу політики й адміністрування стала однією з теоретичних основ традиційної моделі, її можна розглядати, радше, як міф, особливо корисний для уникнення відповідальності. У дійсності ж часто можна було спостерігати ситуацію, коли політики виконують адміністративні функції, а адміністратори беруть на себе політичні. Проте, хоча подібний поділ і є міфом, бюрократичні структури організовувалися в і «мій спосіб, начебто цей міф є реальністю. Остаточним штрихом, що завершив формування традиційної моделі публічного адміністрування, послужила адаптація багатьох положень і підходів наукового менеджменту. Можна легко бачити, чому науковий менеджмент був адаптований бюрократією, — він пропонував спосіб операціоналізації бюрократичної форми організації всередині Публічних управлінських структур. Саме Тейлор і його послідовники були основними носіями бюрократичної моделі. Ідеї "одного найкращого шляху" і систематичного контролю добре сполучалися з суворою ієрархією, процесом прийняття рішень і поняттям прецеденту. Те ж саме стосується і стандартизації завдань і добору до них працівників. Науковий менеджмент значно вплинув на практику публічного адміністрування й урядові дослідження, оскільки домінував у публічному адмініструванні, починаючи з 1910 р., і допоміг викристалізуватися йому як академічній сфері. Традиційна модель передбачає, що існує лише "один найкращий шлях" управління і що він може бути забезпечений теорією бюрократії, розподілом політичної й адміністративної сфер та застосуванням підходів наукового менеджменту. А оскільки адміністратори не відповідали за результати політики, зумовленої іншими, а тільки за власні дії в межах своїх повноважень, їм стало притаманним і "односпрямоване" мислення. У 1920-х — 1950-х рр. усе виразніше виявлялася тенденція до розширення дискусій про роль публічного адміністрування. Низка фундаментальних праць із цієї проблематики з'явилася в 1930-х рр. Це, перш за все, праці Дж. Муні і А. Рейлі, Л. Галіка і Л. Урвіка, що були пов'язані з бурхливим зростанням державних установ у період реформ Нового курсу Ф. Рузвельта. За ними з'явилися роботи У. Бенніса і П. Слейтера, Р. Сейдмана. Розглядаючи теорії публічного адміністрування цього періоду, слід також торкнутися ідей відомого англійського - 43 е  кономіста Дж. М. Кейнса, висловлених ним у книзі "Загальної теорія зайнятості, відсотка і грошей", опублікованій у 1936 р. Ці ідеї не лише відіграли важливу роль у вдосконаленні державного регулювання економіки, але і вплинули ні публічне адміністрування в цілому. На відміну від неокласиків які використовували, в основному, мікроекономічний підхід Кейнс і його прихильники взяли на озброєння макроекономічний підхід, поставивши собі за мету виявлення й аналіз різних змінних величин, що впливають на економічний розвиток країни. За такого підходу, на відмінну від мікроекономічного, що вивчає окремі частини економіки — фірми, господарства, а також ринкові процеси на окремих^ ринках, — Кейнса цікавила, перш за все, економіка як цілісна; система. Головним недоліком ринкової економіки Кейнс вважав її схильність до періодичних економічних криз і безробіття. Його; заслуга полягала в тому, що він запропонував програму антикризової політики та політики повної зайнятості працездатного населення. Розвиваючи ідеї Кейнса, його, послідовники в 1940-х — 1960-х рр. створили більш-менш струнку концепцію економічної системи, регульованої які ринком, так і державою. Ключова роль надавалася державі, покликаній здійснювати комплекс заходів із регулювання економіки для подолання негативних наслідків дії ринку. Середі цих заходів важливе місце посідає перерозподіл доходів на користь незаможних верств населення шляхом прогресивного) оподаткування, розвитку безкоштовних систем освіти й охорони здоров'я для запобігання соціальним потрясінням. На основі цих і подібних постулатів кейнсіанці розробили конкретні форми і методи державного регулювання у сфері економіки, економічної політики, серед яких визначальне значення мають теорії антициклічного регулювання й економічного зростання. І Дуже важливим у даний період є виникнення й активний розвиток школи людських відносин, представники якої намагались подолати один з основних недоліків школи наукового менеджменту — неврахування в управлінні повною мірою людського чинника. Проте, як відомо, хоча владні прерогативи і повноваження визначаються правовими нормами і законодавчими актами, все ж таки вони здійснюються людьми. Від волі, настрою, знань, досвіду людей багато в чому залежить те, як здійснюються ролі та функції вбудовані як у державно-політичну систему в цілому, так і в систему публічного адміністрування. 44 Найвдаліші розробки й концепції цієї школи подано у про цих М. Фоллета, А. Маслоу, Е. Мейо, У. Мерфі та ін. Усіх їх об'єднувало визнання того, що важливим чинником оптимізації системи публічного адміністрування, підвищення продуктивності праці та задоволення працівників цієї системи своєю роботою є поліпшення психологічного клімату в колективі та посилення мотивації до максимізації трудових зусиль. При цьому Мейо, наприклад, розглядав працівників не ІН Ізольованих, егоїстично мотивованих індивідів, а як групу Н своїми нормами, цінностями, механізмами функціонування і специфічними зв'язками з навколишнім середовищем. І за всіх можливих застережень, беззаперечною перевагою розробок представників даної школи є те, що вони розглядали саме людський чинник як один з основних серед тих, що впливають на ефективність організацій, у тому числі й органів публічного адміністрування. Черговим етапом у розвитку теорій публічного адміністрування слід вважати 1950-ті — 1980-ті рр. Даний етап характеризується впровадженням у соціальних і гуманітарних науках, зокрема і в теорії публічного адміністрування, системного І структурно-функціонального аналізу. Найбільший внесок у розроблення цих підходів зробили американські соціологи і політологи Т. Парсонс, П. Лазарсфельд, В. Томпсон, Д. Істон, Г. Алмонд та ін. Вивчаючи механізми публічного адміністрування в межах усього суспільства, що розглядається як цілісна система, вони концентрували увагу на чинниках, що сприяють або перешкоджають інтеграції та стабільності системи публічного Адміністрування. На думку прихильників структурно-функціонального і і нетямного підходів, у суспільстві однаковою мірою діють принципи універсалізму і партикуляризму, приватного і загального, конфлікту й консенсусу тощо. Якщо, наприклад, конфлікти відбуваються з приводу розподілу ресурсів, які має в розпорядженні дане суспільство, таких, як матеріальні блага, гроші, влада тощо, то консенсус підтримується волею і загальними інтересами більшості членів суспільства жити сумісним життям. Сутність структурно-функціонального аналізу полягає у виділенні структурних і функціональних елементів соціальної взаємодії, що підлягають дослідженню, їхніх статусу та ролі в системі публічного адміністрування. Наприклад, для визначення рояльного внеску окремо взятого представника статево-вікової 45 групи або професії в розв'язання тих чи інших проблем у системі публічного адміністрування важливого значення набуває виявлення того, як вони впливають на здійснення управлінським функцій. Що стосується прихильників системного підходу, тої розглядаючи публічне адміністрування як цілісну та єдину! систему, вони бачать своє головне завдання в тому, щоб виявити весь комплекс окремо взятих взаємозв'язків і взаємозалежностей елементів, а також усієї державноуправлінської системи із зовнішнім середовищем, тобто з суспільством у цілому. Це, на їхню думку, дозволить розглядати взаємозв'язки в системі публічного адміністрування та між системою і суспільством які єдине ціле, для чого вони широко використовують дані культурології, політичної антропології, соціології, соціальної психології тощо. У цьому плані їхні дослідження мають міждисциплінарний характер. Серед відомих авторів цього періоду згадаймо представники психологічного підходу до проблем публічного адміністрування та політики в цілому Р. Лассвелла, який був переконаний у тому, що наука може надати неоціненну допомогу в розв'язанні виниклих суспільних проблем. Цікаво, що слідом за Ч. Мерріамомі він поставив у центр процесу ухвалення рішень дослідника приділяючи основну увагу окремій особі. До речі, саме Лассвелл ще в 1940-х рр. запустив в обіг вираз "управлінські науки", а з часу виходу в 1951 р. його книги "Управлінські науки", написаної в співавторстві з Д. Лернером, цей вираз став невід'ємними елементом сучасної науки. Стосовно публічного адміністрування на думку цих дослідників, найбільшу користь управлінські науки можуть принести при розв'язанні проблем середнього рівня таких як прогнозування наслідків конкретних парламентський проектів або оцінка економічної дії певних пропозицій з оподаткування. Основні положення концепції Лассвелла висловлено в його книзі "Введення в управлінські науки", виданої в 1971 р. Вія обґрунтовував думку про те, що всі суперечливі питання в суспільстві повинні розв'язуватися демократичним шляхом у ході обговорення їх переважно добре інформованими людьми, які мають право на ухвалення рішень. Слід відзначити, що в даний період значна частина дослідників пропагує ідею оптимізації політичних і управлінський рішень за допомогою спеціальних технічних прийомів, прагнучи поліпшити політику за допомогою управлінської практики. Саме такого підходу дотримуються, наприклад, економісти Е. Стоукі 46 Та Р. Зекхаузер у своїй книзі "Основи управлінського аналізу", опублікованій у 1978 р., і автори книги "Світ управлінського аналізу" політологи Р. Хайнеман, У. Блум, С Пітерсон і Е. Кірні. Також у даний період формуються два сучасних методологічних підходи до публічного адміністрування — соціально-інженерний і гуманітарний. У межах першого підходу, що з певними модифікаціями продовжує традиції наукового менеджменту, співіснує безліч відмінних один від одного напрямів. Але за всіх відмінностей у подробицях і конкретних питаннях їх об'єднує загальна орієнтація на пошук оптимальних моделей публічного адміністрування й раціоналістичного розв'язання виниклих перед суспільством проблем за допомогою вдосконалення, модернізації механізмів, що існують. Одним із провідних представників соціально-інженерного підходу вважається американський дослідник Аж. Кейден. Для нього є характерним органічне поєднання врахування як суто управлінських, так і культурно-історичних чинників і настанов, оскільки адміністративна субкультура, на його думку, є продуктом не лише економічних, але й етичних та інших соціокультурних чинників. До її сфери входять не лише питання суто організаційних змін, але також і чинники, що визначають політичний, економічний та соціальний розвиток. Дж. Кейден вважає, що якість управління вимірюється як кількісними, так і якісними характеристиками, які визначаються вимогами адміністративної системи, її ресурсами, ступенем задоволеності клієнтури досягнутими результатами та кількістю витрат і дисфункцій, породжених її діяльністю. Як відзначає Дж. Кейден, порідко погане управління зводило нанівець прогрес, досягнутий усфері політики, технології, соціальних ідей і культури. А підмощений рівня та якості управління, на його думку, передбачає усунення перешкод для діяльності управлінського апарату з боку середовища, здійснення структурних змш, зміни в індивідуальних або групових настановах. На відміну від представників соціально-інженерного підходу, Прихильники гуманітарного підходу, джерелом якого є теорія людських відносин, дотримуються думки, що в сучасному швидкозмінному світі бюрократизація владних структур, яка багаторазово підсилює негнучкість та інертність механізмів смалення й реалізації політичних рішень, має наслідком зниження ефективності та дієспроможності цих структур. Вони виявляються нездатними достатньо оперативно реагувати на нині проблеми та потреби й ухвалювати відповідні рішення. 47 Прихильники гуманітарного підходу одностайні в критиці форм і методів публічного адміністрування, що існують. Як негативні чинники вони відзначають тенденції сучасних бюрократичних організацій до гігантизму, боротьби за сфери впливу, за велику централізацію системи публічного адміністрування. За такого стану речей, згідно з їхньою точкою і зору, особливо важливим є надання самостійного значення людським чинникам в управлінні, його гуманізації. Що стосується колективів працівників, зайнятих у системі і державно-адміністративної системи, то в опрацювання цієї проблематики значний внесок зробив Р. Саймон. У своїй книзі "Адміністративна поведінка", яка видавалась неодноразово, він І обґрунтовує тезу про близьку залежність ефективності державноуправлінської системи від поведінки як окремих осіб, так і колективу кожного підрозділу в цілому. На його думку, головний інтерес для управлінської теорії становить межа між раціональними та ірраціональними аспектами поведінки людей. Слід зазначити, що прихильники гуманітарного підходу, критикуючи наявну систему публічного адміністрування, виступали зовсім не за те, щоб "пустити під прес" усі напрацьовані протягом тривалого часу організаційні механізми. Так, на думку Д. Уальдо, адаптаційні можливості бюрократичної організації поки не цілком вичерпано, а сама сучасна бюрократія — це сила, що діє на користь не лише стабільності, але також і змін. Проте ці автори наполягають на необхідності радикальних змін у сучасних організаційних структурах (наприклад, на заміні постійних організацій тимчасовими, на послабленні формальних ієрархічних чинників у відносинах між фахівцями та посиленні професійно-етичних основ цих взаємин). Особливо великою популярністю позиції цього напряму користуються в Європі. Надаючи вирішальне значення людському чиннику, європейські автори розробляють найширший спектр проблем і аспектів реформування публічного адміністрування. Так, англійські дослідники Дж. Гарретт і Р. Шелдон для вдосконалення британського публічного апарату пропонували разом із децентралізацією всіляко розширити гласність і відкритість ухвалення політичних рішень, у законодавчому порядку встановити принципи Інформування громадськості про дії всіх владних органів, а також передбачити конкретні санкції за порушення цих принципів. Важливого значення вони наламали також розширенню контактів між дійсними і "тіньовими" міністерствами та добору службовців тільки за кваліфікаційними критеріями. 48 Певний інтерес з даної точки зору становлять рекомендації італійського дослідника Б. Мафіолетті, який обґрунтовував тезу про необхідність делегування якомога більшого кола повноважень центральних адміністративних органів неурядовим і приватним організаціям, а також делегування регіональним властям усіх функцій із реалізації соціальних програм, незалежно від того, на якому рівні вони розробляються. Він стверджував, що це приведе до формування структур "четвертої влади", яка доповнить законодавчу, виконавчу і судову владу. До того ж, на думку Мафіолетті, для підвищення ефективності публічного адміністрування особливо важливе значення мають спрощення адміністративних процедур, подолання конфліктів між різними органами, рівнями та гілками влади за розширення своїх повноважень, що, у свою чергу, передбачає обмеження можливостей для втручання держави в місцеві справи. Згадаймо також спроби європейських дослідників аналізувати проблематику сучасного публічного адміністрування під філософсько-світоглядним кутом зору. Особливо характерні в цьому відношенні позиції німецьких авторів X. Куна, Е. Форстхоффа, Е. Хіппеля та ін. Вони схильні розглядати систему публічного адміністрування як "трансцендентальний розум" і "вічні цінності". Обґрунтовуючи цей підхід, X. Кун стверджував, що будь-яка теорія публічного адміністрування будується з урахуванням людської природи і тому повинна мати філософський характер. "Держава, — писав він, — живе людиною: людина засновує, формує її, керує нею і, водночас, живе в ній, осягаючи її як свою долю". Важливий внесок у розроблення подібного трактування вніс відомий філософ і політолог А. Гелен. Він, зокрема, стверджував, що система публічного адміністрування є "фундаментальним антропологічним інститутом". Гелен вважав, що структури й інститути публічного адміністрування постають як ідеологічно та соціально нейтральні і використовуються політичними силами як "керівний штаб нової системи для примусу своїх супротивників". Він вважав, що прагнення до стабільності внутрішнього і зовнішнього світу, що лежить в основі людського буття, є основою будь-якої системи публічного адміністрування. Як зазначав Гелен, "адміністративно-державні установи суспільства, закони, а також форми їхньої взаємодії, що наявні як соціально-політичні структури, є зовнішніми опорами людини". Вони "звільняють людину від болісного пошуку гідної поведінки, оскільки постають перед нею вже такими, що сформувалися, і наперед визначеними". 49 засобів регулювання для різних типів управлінської діяльності (абстрактна пара, керування підприємством, державне управління, адміністрування). Аналіз інформації, яку наведено в табл. 1.2, свідчить про те, що в управлінні підприємством і державою, а також і в публічному адмініструванні присутні як вертикальні, так і горизонтальні зв'язки, на відміну від стосунків в абстрактній управлінській парі "суб'єкт-об'єкт", для яких характерні саме вертикальні. Таблиця 1.2 Порівняння предметів зв'язку та засобів його регулювання для різних типів управлінської діяльності Саме представникам гуманітарного підходу в публічному адмініструванні в багатьох країнах в 1880 - 1990 рр. розпочинається відмова від традиційної моделі й упровадження нових моделей публічного адміністрування. Хоча не лише праці науковців слугували тому причиною. Об’єктивні передумови переходу до повних моделей та їхню сутність розглянуто далі. |