Новая тема структуры управления проектами в органах государственной и муниципальной власти в рф
 Скачать 0.71 Mb.
|
1.2 Зарубежный опыт использования проектного управления во властных структурахВ зарубежной практике уже на протяжении многих лет в деятельности государственных органов власти фигурирует ПУ. Ещё в далёком 1965 году в Цюрихе была основана Международная ассоциация управления проектами (IPMA), которая успешно действует и функционирует до сих пор. Её главными целями являются в основном: предоставление всем желающим странам и компаниям опыта в области ПУ, также организация занимается разработкой международных и национальных стандартов, организацией семинаров и конференций, различными исследованиями в этой области. К слову, стандарты в сфере ПУ разрабатываются и отдельными странами в том числе. Например, Институтом управления проектами США создан Американский национальный стандарт «Руководство к своду знаний по управлению проектами» (англ. Project Management Body of Knowledge, PMBoK). В Японии методология проектного управления программами положена в основу государственной стратегии социально-экономического раз вития страны, а национальной ассоциацией управления проектами было проведено исследование, которое доказало, что все инвестиционно-строительные проекты в стране, осуществляемые в рамках программ развития территорий, оцениваются и реализуются с помощью методологии проектного управления. В Великобритании – активно осуществляется проектный менеджмент в государственных организациях, а также разработана всемирно известная методика ПУ под названием Prince2, основана академия Major Project Leadership Academy, специализирующаяся на подготовке руководителей государственных проектов. По данным IPMA, методики ПУ на современном этапе, благодаря своему обширному инструментарию, в среднем экономят: до 20–30% времени и около 15–20% средств, затрачиваемых на осуществление проектов и программ. Эти показатели уже говорят о том, что ПУ, является эффективным инструментом реализации стратегий развития территорий не только в теории, но и на практике. Подробнее приведу зарубежный опыт по внедрению и использованию ПУ на примере Германии и Великобритании. Интересен опыт Федеральной службы занятости Германии. На рубеже 2000-х годов страна столкнулась с высокими темпами роста безработицы, показатели по которой уже составляли (8–9 %), но также продолжали стремительно расти. Таким образом, уже к 2005 году безработица составила 11,3 %, что стало одной из причин низкого экономического роста. Удивительно, но для решения таких глобальных проблем в качестве руководителя федеральной программы в 2002 году пригласили вовсе не чиновника, а топ менеджер Концерна Volkswagen Петера Харца, который внедрил в практику государственного управления самые современные бизнес модели и достиг не просто выхода из проблемной ситуации, а настоящей интенсивной модернизации рынка труда в стране. Разработанные комиссией, в состав которой вошёл предприниматель, реформы, направленные на понижение уровня безработицы и реструктуризацию Федерального Агентства по Занятости получили название «реформы Харца I-IV» (Hartz I-IV). Они включали в себя: создание временных агентств, помогающих соискателям в поиске работы, субсидии предпринимателям на развитие бизнеса и, как следствие, создание рабочих мест, сокращение субсидий по безработице на 30 % для соискателей, отказывающихся от предложений о работе. В итоге уже в 2002–2003 годах в рамках Харц III была проведена реорганизация Федерального Агентства по Занятости, где удалось успешно достичь таких ключевых задач, как оптимизация процессов, повышение качества услуг и, как результат, сокращение время поиска работы соискателями. Рассматривая опыт Великобритании в данном вопросе, остановлюсь на двух, по моему мнению, ключевых моментах: описание стандарта управления проектами PRINCE2 (Projects in Controlled Environments — Проекты в управляемой окружающей среде), содержание ежегодного отчёта департамента Инфраструктуры и Проектов (Infrastructure and Projects Authority, IPA). Во многих странах существуют уникальные стандарты управления проектами, которые были созданы трудом учёных с учётом национальных особенностей. Они внедряются как в бизнесе, так и служат шаблоном для организации ПУ в государственных органах власти. Для Великобритании таковым стал PRINCE2. Однако, следует обратить внимание, что его также активно используют в таких странах, как Бельгия, Нидерланды, Люксембург, Австралия, Новая Зеландия, Гонконг, Сингапур, Малайзия, ЮАР, Хорватия, Польша и др. То есть он, в своём роде, признан одним из универсальных стандартов, подходящих под специфические особенности почти любого государства. Первая его редакция была разработана в 1989 году, но, по прошествии времени, претерпела довольно много изменений. В соответствие с требованиями современности, PRINCE2 со временем был разделён на две книги: первая предназначена для руководителей, непосредственно осуществляющих управление проектом, а вторая – на менеджеров функциональных структур (например, комитетов), членов правления, спонсоров проекта, а также на то, каким образом, возможно выявить необходимую квалификацию спонсоров проектов. Итак, рассмотрим же основные особенности ПУ в рамках данного стандарта. Управление проектом здесь разделяется на три уровня (соответственно иерархии подчинения, от наделённого самым большим объёмом властных полномочий, к меньшему): корпоративный (программный) менеджмент, проектный комитет (обязательно входят старший исполнитель, старший пользователь и заказчик), проектный менеджер. Создатели данных стандартов исходили, в первую очередь, из того, что на каждый отдельный проект всегда имеются три точки зрения, которые не только могут не совпадать, но и, нередко, противоречить друг другу: заказчика, исполнителя и потребителя. Так и образовалась данная незамысловатая система, позволившая увязать вместе все стороны, которая помогает учесть их все. Хотелось бы обратить также особое внимание на обязательные элементы методологии. Именно здесь прослеживаются существенные отличия PRINCE2 от других существующих аналогов стандартов ПУ. Главным образом, их выделяют семь: обоснование проекта, организация, планирование, контроль, управление рисками, качество, управление изменениями. Суть первого заключаются не просто в поиске соответствующей информации для того, чтобы определить необходимо ли вообще начинать проект, но и в предварительном анализе на предмет того, какого результата хотелось бы добиться и какой реально достигаем, какие методы будут использованы, а также определение примерной стоимости, времени выполнения и потенциальных рисков. Организация же здесь подразумевается в выстраивании чёткой функциональной структуры, как базовой (трёхуровневой), так и вспомогательной. Важное внимание отводится в данном элементе тому, насколько правильно будут распределены полномочия и соподчинение между субъектами управленческой структуры проекта. Однако есть уточнение: три основных уровня и предписанные взаимосвязи между ними должны соблюдаться обязательно, иначе о слаженной реализации проекта можно даже и не думать. Третий элемент содержит в себе, естественно, различного рода планы, но не совсем привычные, так как создаются они на основе характеристик получаемого в итоге продукта. Считается, что это позволяет даже на начальном этапе избежать многих непредвиденных планами стандартного образца поспешных изменений. Контроль и управление рисками не содержит чего-то специфического, чего нельзя найти в любом проекте, особенно осуществляемым государственными органами власти. Однако такой компонент, как «качество» вызывает интерес – подразумевается, что на выходе при завершении проекта должен получиться именно такой продукт, который предусматривался его характеристиками. Управление изменениями же предусматривает, в основном, предотвращение различных непредвиденных обстоятельств. Причём осуществляться оно должно как можно более мобильно в целях оптимизации ресурсов. Однако хоть и методология PRINCE2 довольно широко распространена, применяться повсеместно, как и любая другая не может. Поэтому в таблице 4 – «Преимущества и недостатки методики PRINCE2» представлены её сильные и слабые стороны. Таблица 4 Преимущества и недостатки методики PRINCE2
Итак, если стандарты PRINCE2 легли в основу деятельности государственных органов власти Великобритании, то при использовании опыта данной страны, в первую очередь необходимо обратить внимание, на те показатели, которые фиксируются в ежегодном отчёте департамента Инфраструктуры и Проектов. Рассмотрим такой отчёт за 2021 год. Для начала, определим, что представляет данный орган власти. Он находится в прямом подчинении у Министра финансов Великобритании (Главного казначея) и Офиса Премьер-министра. Фактически, департамент выполняет роль проектного офиса, но в масштабах целой страны. В числе его задач основными являются: руководство и поддержка приоритетных проектов (программ) во всех сферах (здравоохранение, образование и т.д.), участвует в формировании квалифицированных специалистов в области ПУ, принимает участие в разработке национальных стандартов, оказывает поддержку учебным заведениям в подготовке будущих специалистов в сфере ПУ. Хоть и департамент ведает всеми государственными проектами, независимо от их сферы, как и отмечалось выше, но группируются они по другим критериям. Подавляющее большинство проектов для удобства анализа разграничили на четыре группы. Данные по ним из отчёта за 2021 год таблица 5. Таблица 5 Группировка проектов по направлениям
Количество проектов также отражается в форме инфографиков, где они отражаются по тому, когда именно был отобран проект в портфель, а также покинул его (отражены на рисунке 1 – «количество проектов в портфеле по годам»).  Рисунок 1 – Количество проектов в портфеле по годам, составлено на основе данных ежегодного отчёта департамента Инфраструктуры и Проектов Великобритании за 2021 год Но больший интерес представляет мониторинг тех самых причин, по которым проект завершается. За 2021 они отражены на рисунке 2 «причины, по которым проекты/программы покинули портфель в 2021 году (по направлениям)».  Рисунок 2 – Причины, по которым проекты/программы покинули портфель в 2021 году (по направлениям) Видно, что подавляющая часть проектов попросту подходит к своему успешному завершению, однако весомые доли приходятся на слияние или дробление, а также переход ответственности к другому органу, что говорит о весьма высокой мобильности, как проектной организации всей страны, так отдельных проектов, в частности, однако эти процессы могут сильно задержать реализацию. В отчёте также, помимо всего прочего, указываются такие параметры проектов как: структура портфеля в процентном соотношении по категориям, статус реализации по годам, суммарная и медианная стоимость каждого проекта, сроки завершения и др. В заключительном разделе отчёта всегда подчёркивается на каких инициативах строится развитие рассматриваемой области. В их числе такие, как: оценка результатов, развитие проектного персонала, сменяемость и ответственность руководителей проектов, извлечённые уроки и обмен опытом. Ежегодно в них отмечаются достижения в этих областях или обозначается возникновение проблем. Публикуется отчёта департамента Инфраструктуры и Проектов ежегодно на официальном сайте органа и находится в свободном доступе (с наличием некоторых ограничений по предоставлению информации в определённых сферах, таких, например, как оборона). Таким образом, у отечественных органов государственной власти есть возможность найти ответ на любые проблемные моменты внедрения и адаптации ПУ, на примере продолжительного опыта других стран. Причём в зарубежной практике представляется возможным как пример решения конкретной ситуации путём ПУ, например, Германия), так и общие принципы, организационные и функциональные основы ПУ, которые уже апробированы (например, Великобритания). Анализ опыта создания структуры проектного управления в органах государственной власти в Российской Федерации Система организации проектной деятельности на уровне субъекта РФ Рассмотрим систему организации проектной деятельности органов власти на примере субъекта РФ. На рисунке 3 приведена схема взаимодействия компонентов, входящих в процесс управления проектной деятельностью в субъекте РФ.  Рисунок 3 - Система организации проектной деятельности в субъекте РФ На уровне субъекта Российской Федерации Постановлением Правительства № 1288 от 31 октября 2018 г. закреплены основные функции для регионального проектного офиса: а) обеспечивает общую координацию реализации региональных проектов в субъекте Российской Федерации; б) осуществляет мониторинг реализации региональных проектов; в) предоставляет по запросу проектного офиса Правительства Российской Федерации аналитические и иные материалы в части реализации в субъекте Российской Федерации национальных, федеральных и региональных проектов, а также иную информацию по проектной деятельности; г) участвует в контрольных мероприятиях, организованных проектным офисом Правительства Российской Федерации в отношении национальных, федеральных и региональных проектов; д) осуществляет проверку и свод информации о реализации региональных проектов, направленных на достижение целей, показателей и результатов, выполнение задач федеральных проектов, участниками региональных проектов; е) обеспечивает формирование и совершенствование порядка стимулирования государственных гражданских служащих, участвующих в проектной деятельности, в органах исполнительной власти субъекта Российской Федерации; ж) обеспечивает учет государственных гражданских служащих органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, участвующих в реализации региональных проектов, а также учет их уровня занятости в реализации региональных проектов; з) представляет руководителям региональных проектов предложения по оценке ключевых показателей эффективности деятельности участников региональных проектов, осуществляет свод и проверку данных по итогам оценки. Для организации практической проектной деятельности по формированию, сопровождению и реализации проектов созданы проектные офисы на уровне субъекта и аналогичные отраслевые проектные офисы. На рисунке 4 приведена организационная структура регионального проектного офиса на примере Новосибирской области, основными функциями которого являются: координация проектного процесса (включая и консультирование); методическое сопровождение проектной деятельности в ОИВ; организация обучения участников проектной деятельности; взаимодействие с федеральным проектным офисом; контроль готовности региональных проектов; подготовка заседаний проектного комитета; мониторинг реализации региональных проектов; внедрение АСУП по управлению портфелем проектов; ведение единого реестра проектов и ответственных исполнителей проектов; постпроектный мониторинг и оценка результатов реализации региональных проектов. К главной функции региональных проектных офисов субъектов Российской Федерации можно отнести ответственность за реализацию единых целей, закрепленных в Указе Президента № 204 от 7 мая 2018 г., соответственно в национальных проектах по 12 направлениям стратегического развития Российской Федерации и их реализация на региональном уровне в субъектах РФ и муниципальных образованиях.  Рисунок 4 - Организационная структура регионального проектного офиса НСО Система управления проектами организации представляет собой совокупность взаимосвязанных методических, организационных и информационных решений, позволяющую при грамотном формировании эффективно управлять проектами, программами и портфелем проектов. Исследователи придерживаются разных мнений по поводу состава компонентов КСУП. Так, А. В. Полковников и М. Ф. Дубовик определяют три основных компонента: нормативно-регламентное и методологическое обеспечение; техническое и информационное обеспечение; организационное и кадровое обеспечение. В. В. Богданов выделяет пять основных компонентов: понятия «проект» и «управление проектами»; методологию управления проектами и портфелем проектов; офис управления проектами; автоматизированную систему управления проектами и систему мотивации команды проекта. Так, в Методических рекомендациях по оценке уровня зрелости организации проектной деятельности выделено пять основных элементов системы управления проектной деятельностью в исполнительных органах государственной власти. Элемент СУПД «Стратегическое планирование и управление портфелем проектов» связан с реализацией процессов идентификации, экспертизы, ранжирования, балансировки, авторизации портфеля проектов, а также мониторинга портфеля и его показателей. Органы государственной власти должны осуществлять стратегическое развитие региона в соответствии с приоритетными направлениями, сформированными Советом при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам с использованием методологии управления портфелем проектов. Элемент «Управление проектами (программами)» определяет правила реализации процессов запуска, планирования, оперативного управления, мониторинга, управления изменениями, оценки и завершения проектов. Он связан с формированием методологии управления проектами (программами), в частности описанием состава документов проекта (программы), и содержит шаблоны документов. Элемент «Принятие решений и организационная поддержка» в традиционной корпоративной системе управления называется «Проектный офис» и подразумевает формирование координационных органов. Однако в органах государственной власти применение проектного управления требует особой организации, которая может включать достаточное большое количество структур, задействованных в проектной деятельности. Так, в функциональную структуру органов проектного управления в регионе могут входить постоянные органы: региональный проектный комитет, региональный проектный офис, ведомственные координационные органы, ведомственные проектные офисы; временные органы (в рамках реализуемых программ): кураторы, проектные комитеты, рабочие органы проектов и пр., а также обеспечивающие и вспомогательные органы: экспертные группы, общественно-деловые советы и прочие. В данном элементе формируется также нормативная база организации проектного управления. Элемент «Управление стимулированием участников проектов» предполагает ведение реестра участников проектной деятельности, планирование и оценку фактических ключевых показателей эффективности сотрудников, задействованных в проектном управлении. Элемент «Развитие компетенций и культуры эффективности» предполагает, что в СУПД отлажены процессы учебно-методического обеспечения развития компетенций и проектной культуры, организации и проведения обучения, оценки уровня квалификации участников проектной деятельности, а также формирования и развития кадрового резерва. 2.2 Структура проектного управления, применяемая в регионах Российской Федерации Организация проектной деятельности в исполнительных органах муниципальной власти осуществляется с целью совершенствования их работы по реализации приоритетных проектов или программ по основным направлениям стратегического развития. Функциональная структура ПУ большинства регионов выглядит следующим образом: Постоянные органы управления проектной деятельностью в исполнительных органах государственной власти: региональный проектный комитет, региональный проектный офис, проектные комитеты по основным направлениям стратегического развития, ведомственный проектный офис, Временные органы управления проектной деятельностью: куратор, функциональный заказчик, руководитель, администратор, координатор, команды проектов или программ обеспечивают реализацию проекта или программы, проектная группа, Обеспечивающие и вспомогательные органы управления проектной деятельностью: общественно-деловой совет, экспертная группа по основному направлению стратегического развития. Функции регионального проектного офиса зачастую осуществляет департамент инвестиций и развития малого и среднего предпринимательства. Формирование, утверждение и представление паспортов региональных проектов, обеспечивающих достижение показателей и результатов федеральных проектов, в том числе входящих в состав национальных проектов, а также иных документов и информации, разрабатываемых при осуществлении проектной деятельности, осуществляются в подсистеме управления национальными проектами государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» (далее - информационная система проектной деятельности) в порядке, определенном постановлением Правительства Российской Федерации от 31 октября 2018 г. N 1288. Таким образом, различные уровни проектов (национальные, федеральные, региональные) неразрывно взаимосвязаны и важны для любого субъекта, а инструментарий и методология ПУ наилучшим образом помогает нивелировать проблематику, возникающую на этапе разработки проектов, а также ускорить и оптимизировать процесс их реализации. Разработка и реализация приоритетных национальных проектов России, о начале деятельности которых на встрече с Правительством РФ, президиумом Государственного совета и представителями Федерального собрания в 2005 году объявил Президент В. В. Путин, стала первым опытом применения проектного управления, как инструмента реализации государственной социально-экономической политики. В число приоритетных нацпроектов вошли проекты: «Здравоохранение», «Образование», «Жилье и городская среда», «Системные меры развития международной кооперации и экспорта». Работа по реализации данных проектов велась в течение двух лет. Причиной, по которой проектную методологию выбрали в качестве одного из инструментов осуществления стратегии развития страны, стали её свойства, а именно — способность решать конкретные задачи в сжатые сроки. Приоритетные национальные проекты являлись первым опытом для государственных исполнительных органов страны. И хотя внедрение нового формата управления не было адаптировано к сложившейся культуре госуправления, опыт проектной работы стал катализатором системных преобразований и освоения проектного менеджмента. Формирование проектного подхода в госуправлении, как инструмента реализации стратегических целей развития государства совпадает с периодом президентства Д. А. Медведева. Обязанности по работе в направлении достижения целей проектного управления распределены между федеральными и региональными органами власти. Проект представляет собой многосоставное уникальное мероприятие, подразумевающее внедрение нового, имеющее временные и ресурсные ограничения, установленный порядок реализации, который формируется по указанию заказчика проекта. Проектное управление представляет собой способ работы с целями и задачами путем ведения отдельных проектов, объединенных общей корпоративной стратегией. Концепция проектного управления появилась больше шестидесяти лет назад. Его принципы до сих пор продолжают совершенствоваться во многих странах. За время существования и разработки разных аспектов данного понятия появились экспертные организации, деятельность которых направлена как на совершенствование проектного менеджмента, так и на введение в использование наиболее оптимальных методов [4, с. 115]. Органы государственного управления осуществляют проектное управление не так, как это делают хозяйствующие субъекты. Во-первых, отличаются цели проектов. Государство стремится к социальным результатам, хозяйствующие субъекты — к получению прибыли. Во-вторых, проекты имеют ограниченный бюджет и поле деятельности, что, по большей части, относится к конкурсам проектов. Помимо этого, государственные проекты контролируются различными ведомствами и исполнительными органами государственной власти высших ступеней. Данные меры нужны для прозрачности: за ходом проекта может следить общество, промежуточные и итоговые результаты проектной деятельности подлежат публикации. Структура руководства проектами в РФ распространяется для того, чтобы повысить эффективность руководства проектной деятельностью с помощью применения ряд принципов: — установление общих национальных целей; — ориентация на современные технические средства и лидирующие позиции в мировом пространстве; — переход через межведомственные препятствия и облегчение процесса согласования и оформления документации; — применение автоматизированных систем руководства проектной деятельностью в области контроля реализации проекта или программы на разных уровнях управления; — контроль уровня ресурсов и рисков в ходе работы над проектами или программами; — стратегическое планирование социально-экономического развития для разных уровней [3, с. 41]. Национальные проекты особой важности реализуются с помощью государственных программ, состоящих как из федеральных программ, так и из региональных, рассчитанных на долгий срок. Общепринятое мнение говорит о том, что целевые программы исполняли в России и в сфере финансового планирования, и в сфере управления бюджетным законодательством. Паспорт проекта — это главный его документ, в котором есть информация о предполагаемых результатах проекта, о членах проектной команды и руководителях проекта, временных рамках и о взаимодействии с иными проектами. План-график проекта представляет собой документ, который входит в Паспорт проекта, работу над которым проводят государственные органы. План должен состоять из полного списка запланированных проектных мероприятий, временных рамок, установленных для выполнения проекта, списка лиц, ответственных за реализацию. Также с помощью плана можно обозначить контрольные точки. При реализации проектов в государственных органах, как правило, иерархия, распределение ответственности и риски реализации проекта остаются без внимания. Президент РФ поручает Правительству РФ создавать паспорта национальных проектов. Правительство, в свою очередь, представило отчет, который говорит о том, что оно справилось с задачей: разработало необходимые документы, содержащие в себе подробный список мероприятий, направленных на достижение результатов национальных проектов, установленных соответствующим Указом Президента РФ. Национальные проекты ориентированы на усиленное развитие России в научно-технической и социально-экономической сферах. Разрабатываемые мероприятия предназначены для изменения демографической ситуации, в том числе, роста численности населения РФ, а также на рост качества жизни и формирование комфортной городской среды. Таким образом, у национальных проектов есть несколько показателей, которые необходимо исполнять: — введение в использование инновационных технологий в экономической и социальной сферах; — увеличение уровня комфорта городской среды, повышение ее качества и уменьшение количества населенных пунктов с некомфортной городской средой; — увеличение качества условий для предпринимательства; — выведение системы российского образования на конкурентный уровень в мировых рамках, обеспечение для России места в числе 10 первых стран по уровню общего образования; — увеличение качества региональных автомобильных дорог в соответствии с требованиями ГОСТ [6, с. 12]. Необходимо указать, что национальные проекты помимо формирования новых требований к качеству муниципального и регионального управления, также создают и реализуют новые способы сотрудничества РФ с ее субъектами в рамках решения приоритетных задач, которые значимы для государства как в социальном, так и в экономическом плане. Помимо этого, стоит отметить, что сотрудничество представителей государственных органов разного уровня во время работы над национальными проектами должно регулироваться со стороны права. Сейчас федеральное законодательство практические не регламентирует такие взаимоотношения. Однако одновременно с этим существуют нормативно-правовые акты в виде Методических рекомендаций. Сейчас некоторые субъекты РФ отдают приоритет работе над проектами, направленными на сферу здравоохранения, культуры, образования, формирование городской среды, строительство дорог, малый и средний бизнес. Вопросы, относящиеся к другим национальным проектам, переданы государственным органам федерального уровня, потому что их возможности шире, чем возможности региональных органов власти. В некоторых субъектах есть региональные проектные офисы. В работе над проектом также могут участвовать институты развития регионов — они способствуют формированию государственного партнерства [5, с. 1010]. Таким образом, структура руководства проектами предполагает наличие комплекса связанных друг с другом и действующих совместно компонентов, необходимых для обозначения целей и гарантии успешной работы над проектом, которая представляет собой часть целой системы менеджмента. Проектное управление — это один из самых эффективных инструментов, который дает возможность результативно работать над стратегическими вопросами в условиях непрекращающихся изменений внутренней и внешней среды. Национальные проекты, создаваемые и выполняемые в России, нацелены на трансформацию различных сфер жизни общества, например, на преобразование городской среды, здравоохранения, культуры, науки и образования, а также сохранение экологии и изменение демографической ситуации, поддержка среднего, малого и индивидуального предпринимательства, строительство дорог, цифровая экономика и международные дипломатические и торговые отношения. |