Оценка экономической эффективности правового регулирования сферы закупок в Российской Федерации
 Скачать 0.99 Mb.
|
1.3 Показатели эффективности функционирования сферы закупок как результирующая характеристика исполнения государственных решенийОсновной проблемой оценки эффективности функционирования сферы закупок является отсутствие раскрытия в ст. 3 44-ФЗ [2] таких понятий как «результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд», «эффективность осуществления закупок» и их критериев. Так, в экономике общественного сектора используются такие критерии как экономичность, производительность используемых ресурсов и результативность затрат. При этом рекомендуется анализировать эффективность, учитывая внешние эффекты и временной фактор, риски и неопределенность, применять анализ типа, условий и полноты заключаемых контрактов. Большинство методических рекомендаций по оценке эффективности государственного и муниципального заказа базируются на сведениях государственных статистических наблюдений с применением расчета показателей абсолютного и относительного эффекта от размещения государственного заказа путем сравнения цен при проведении отдельно взятого конкурса со среднерыночными или ранее используемыми ценами. Стоит отметить, что официальной методики оценки эффективности закупочной системы на сегодняшний день не существует. Экономический эффект от проведения государственных и муниципальных закупок отмечается в случае, если была достигнута: прямая экономия средств бюджетов различных уровней; приобретение товаров, работ и услуг с более высоким качеством и на более выгодных условиях, чем обычно, например, сокращение сроков поставки, более длительный срок гарантийного обслуживания, наличие дополнительных сервисов и т.д.; другие сопутствующие экономические эффекты, например, снижение уровня коррупции, повышение степени открытости процедур закупок, повышение деловой репутации заказчика и инвестиционной привлекательности региона в целом. При этом сопутствующие эффекты рассматриваются в качестве результата функционирования контрактной системы, а не только размещения определенного (единичного) государственного заказа. При помощи показателя экономии бюджетных средств появляется возможность сделать определенные выводы о результативности работы заказчика. Но данный показатель нуждается в правильной интерпретации, что связано с тем, что начальная (максимальная) цена контракта не всегда является обоснованной (таблица 2). Таблица 2 – Интерпретация значений показателя экономии бюджетных средств5
При оценке эффективности работы контрактной системы в сфере государственных и муниципальных закупок, в частности, представляется целесообразным использовать показатели, предложенные А.Е. Лапиным и О.В. Киселевой (таблица 3). Таблица 3 – Показатели оценки эффективности функционирования контрактной системы6
Продолжение таблицы 3
Итоговый показатель комплексной оценки эффективности контрактной системы и работы заказчика рассчитывается путем суммирования значений по каждому из названных показателей: К = К1 + К2 + К3 + К4 + К5 (1) Чем выше значение итогового показателя К, тем эффективнее оценивается работа по исполнению государственных решений в сфере закупок. На основании проведенного исследования теоретических основ нормативно-правового регулирования сферы закупок в РФ можно сделать следующие выводы: сфера закупок представляет собой совокупность общественных отношений, складывающихся между государством и субъектами экономической системы страны по поводу расходов бюджетов различных уровней на приобретения товаров, работ, услуг; функционирование закупочной системы обусловило необходимость принятия большого объема подзаконных нормативных правовых актов, основными из которых являются Федеральный закон от 05.04.2013 г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и Федеральный закон от 18.07.2011г. №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц; исполнение государственных решений в сфере закупок, оценивается показателями эффективности, однако понятие эффективности и критериев ее оценки не получило закрепления на законодательном уровне, что, на наш взгляд, объясняет отсутствие официальной методики оценки эффективности закупочной системы. в работе рассмотрена комплексная методика, способная выявить «слабые» места в процессе осуществления государственного и муниципального заказа, что позволит сформулировать рекомендации по улучшению качества функционирования контрактной системы в целом. 2 Анализ и оценка эффективности государственных решений в сфере закупкок в Российской Федерации на примере Свердловской области2.1 Анализ экономической эффективности исполнения Закона РФ от 05.04.2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в Свердловской области В Свердловской области разработана обязательная региональная нормативная правовая база в сфере закупок. «В рамках контрактной системы созданы и функционируют все обязательные структуры. На областном уровне определены: орган, уполномоченный на регулирование контрактной системы в сфере закупок (Департамент государственных закупок Свердловской области), орган контроля в сфере закупок и орган внутреннего государственного финансового контроля в сфере закупок (Министерство финансов Свердловской области), орган аудита в сфере закупок (Счётная палата Свердловской области). Заказчиками сформированы контрактные службы (назначены контрактные управляющие)». «По данным Единой информационной системы (ЕИС) по состоянию на 31.12.2019 общее количество заказчиков на территории Свердловской области, применяющих положения Закона о контрактной системе, составляло 4500 организаций, их них 3604 муниципальных заказчиков (или 80% от общего количества заказчиков на территории Свердловской области) и 896 государственных и иных заказчиков (что составляет 20% от общего количества заказчиков на территории Свердловской области)» [27]. «В Свердловской области в 2019 г. насчитывалось 58 уполномоченных органов (уполномоченных учреждений) по закупкам, из них один – на региональном уровне, 57 – на муниципальном уровне (или 61 % от общего количества муниципальных образований). Уполномоченные органы не созданы в 37 муниципальных образованиях Свердловской области (39% от общего количества муниципальных образований). По сравнению с показателями 2018 г. уровень централизации закупок в Свердловской области снизился на 22,4% (с 71 уполномоченного органа в 2018 г. до 58 в 2017 г.)» [12]. На основе доклада Департамента государственных закупок Свердловской области составлена таблица 4. Таблица 4 – Информация по заключённым контрактам в Свердловской области за 2016–2019 гг.7
За анализируемый период всего заключено контрактов 258723 шт., в т.ч. заключено контрактов в 2016 г. - 70583, в 2017г. эта цифра составила 59935, то есть произошёл спад заключенных контрактов на 15% (10 648 шт.), а в 2018 г. контрактов заключено 60523, что на 0,98% (588 шт.) больше по сравнению с 2017г., в 2019г. было заключено 67682 контракта, то есть в сравнении с 2018 г. контрактов заключено больше на 11,8%. Наибольшее количество контрактов заключено в 2016г., когда ещё только начало функционировать новое законодательство о контрактной системе в сфере государственных и муниципальных закупок, а именно 44-ФЗ. Начальная (максимальная) цена заключенных контрактов (НМЦК) минимальна в 2016г. - 17158514 тыс. руб., затем к 2017 г. начальная (максимальная) цена увеличилась на 16% (2700827,66 тыс. руб.), затем в 2018 г. начальная (максимальная) цена контрактов потерпела спад на 10%, что в денежном выражении составляет 2046753,96 тыс. руб., к 2019 г. начальная (максимальная) цена заключенных контрактов относительно 2018 г. увеличилась на 13% или на 2315724,95 тыс. руб. Так как начальная (максимальная) цена контракта представляет собой предельную стоимость заключения договора, а как известно, что с каждым годом цены только растут, поэтому именно из-за этого фактора роста объясняется резкие скачки НМЦК за последние годы. Конечная цена заключенных контрактов варьировала за 2016-2019гг. в размере от 15466767,9 тыс. руб. до 18575299,43 тыс. руб., минимальная цена контрактов, которые были заключены за анализируемые года приходится на 2016г., где она составляла 15466767,9 тыс. руб., в 2017г. цена контрактов значительно увеличилась на 20% (3108531,53 тыс. руб.), в 2018г. цена заключенных контрактов уменьшилась на 12%, что в денежном эквиваленте равно 2 260 213, 23 тыс. рублей, в 2019 г. цена контрактов изменилась на 11% в наибольшую сторону и стала равняться 18062907,63 тыс. руб., но максимальная цена контрактов всё же зафиксирована в 2017г. в размере 18575299,43 тыс. руб. Проведем оценку исполнения государственных решений путем расчета экономия бюджетных средств, по методике, приведенной в таблице 2.  = 9,9% = 6,5% = 8,4% = 10,3% Рисунок 5 – Эффективность общего числа закупок Свердловской области от конкурентных способов НМЦК, %8 Полученные показатели эффективности закупок говорят о нормативной эффективности, то есть какие-либо действия в данном случае не нужны. Эффективность общего числа закупок Свердловской области от конкурентных способов НМЦК оценивается по шкале оценки, как нормативная эффективность, но в 2019г. значение эффективности больше нормативного и оценивается, как высокая эффективность, то есть особое внимание следует уделить к исполнению контракта поставщиком (рисунок 6).  Рисунок 6 – Эффективность закупок на основе конкурентных процедур, %9 За 2016–2018 гг. эффективность закупок на основе конкурентных процедур нормативная, о высокой эффективности стоит судить лишь по 2019 г. В таблице 5 представлена эффективность проведённых закупок за 2016-2019 гг. по четырём конкурентным способам. Таблица 5 – Эффективность закупок Свердловской области в разрезе процедур за 2016-2019гг., %10
Проведя горизонтальный анализ по годам, можно сделать вывод о том, что за 2016– 2019гг. способ запроса котировок оказался наиболее эффективным для Свердловской области, но этот уровень эффективности по шкале оценивания считается необоснованным и требуется проверка обоснованности начальной цены контракта и особое внимание следует уделить к исполнению контракта победителем. Высокая эффективность за 2016г. наблюдалась у аукционов, в 2017г. у способа запроса предложений, в 2018 г. и 2019 г. у запроса котировок. Также в Свердловской области были совершены закупки у субъектов малого предпринимательства (СМП) и социально-ориентированных некоммерческих организаций (СОНО) (таблица 6). Таблица 6 – Расчёт эффективности закупок в Свердловской области у СМП и СОНО за 2016–2019 гг.11
Закупки в Свердловской области у СМП и СОНО являются эффективными, но лишь в 2017г. и в 2019 г. их эффективность высока, а в 2016 г. и в 2018 г. является завышенной и считается, как необоснованная. Анализ эффективности закупок показал нормативную эффективность закупок Свердловской области. Проведем оценку эффективности системы закупок Свердловской области, по методике, представленной в таблице 3. Рассмотрим показать К1 - доля контрактов, заключенных по итогам проведения конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), %:  = 84%Таким образом, показатель K1 равен 84%, то есть оценивается в 20 баллов, показатель свидетельствует о том, что наибольшее количество контрактов за 2016-2019 гг. заключены на основе конкурентных процедур. Определим средневзвешенное количество заявок, поданных на участие при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (К2):  = 2,98 шт.То есть среднее количество участников торгов равно 2, 98 человека на одну закупку, таким образом, по шкале оценивания данный показатель набрал 10 баллов. Рассмотрим экономию по закупкам Свердловской области (К3):  = 8,7%Так как показатель K3 равен 8,7%, тогда по шкале оценки этому показателю присваивается 10 баллов. Проведём расчёт доли закупок у СМП и СОНО (К4). Для расчёта K4 используются данные: за 2016-2019 гг. было совершено 23420 шт. закупок у СМП и СОНО, а всего за эти годы заключено контрактов 258723 шт.  = 9,05%Показатель K4 равен 9,05%, но госзаказчики обязаны осуществлять закупки у субъектов малого предпринимательства (СМП) и социально-ориентированных некоммерческих организаций в объёме не менее чем 15% годового объёма закупок, в рассчитанном показателе данное требование не выполняется, то есть показатель меньше 15%, ему присваивается 0 баллов. Рассмотрим показатель среднего количества нарушений законодательства в год: K5 – среднее количество нарушений законодательства в год за 2016-2019 гг., выявленных контрольными органами, шт. За последние годы Министерством финансов Свердловской области было выдано 26 предписаний для устранения выявленных нарушений: 2016 г. – 5; 2017 г. – 8; 2018 г. – 10; 2019 г. – 3.  = 6,5 нарушенийДля оценки показателя K5 используется следующая градация баллов: 0 нарушений (20 баллов); от 1 до 4 нарушений (15 баллов); от 4 нарушений и более (10 баллов). Следовательно, показателю K5 присваивается 10 баллов. Эффективность, баллов = K1 + K2 + K3 + K4 + K5 Таким образом, максимальное количество баллов по указанным показателям, которое может получиться при расчёте эффективности контрактной системы равно 100 баллов. При оценке эффективности, контрактная система Свердловской области набрала следующее количество баллов: K1 = 20 баллов; K2 = 10 баллов; K3 = 10 баллов; K4 = 0 баллов; K5 = 10 баллов. Эффективность, баллов = 20 + 10 + 10 + 0 + 10 = 50 баллов Эффективность функционирования контрактной системы Свердловской области относится к средней и равна 50 баллов. Но так как при расчёте эффективности используются весовые коэффициенты, поэтому данную модель оценки эффективности можно преобразовать иным образом: Эффективность = (K1 ×0,4) + (K2 ×0,3) + (K3 ×0,5) + (K4 ×0,2) + (K5 ×0,1) В этом случае максимальное количество баллов, которое может набрать контрактная система Свердловской области при её оценивании, составляет 30 баллов, поэтому шкала итоговой оценки преобразится: 22, 5 – 30 баллов – высокая эффективность; 15,0 – 22,5 баллов – средняя эффективность; 7,5 – 15,0 баллов – низкая эффективность; 0,0 – 7,5 баллов – контрактная система неэффективна. Эффективность = (20×0,4) + (10×0,3) + (10×0,5) + (0 ×0,2) + (10×0,1) = 8 + 3 + 5 + 0 + 1 = 17 баллов. Таким образом, эффективность закупок Свердловской области, рассчитанная с помощью весовых коэффициентов, также находится на среднем уровне. С помощью расчёта эффективности по рассмотренной методике проблемные области обнаружены: в осуществлении закупок у СМП и СОНО, в данном случае следует большое внимание уделять контролю над этим вопросом; среднее количество заявок на участие в закупках равно 2, 89 шт. на одну закупку за 2016-20198 гг., экономия за анализируемые годы равна 8,7%; несовершенство функционирования информационной системы, что приводит к возникновению нарушений сроков подписания договоров и отчетности об исполнении контракта; качество контроля в целом не изменилось, что касается нарушений законодательства о контрактной системе, то нарушения ежегодно находятся на высоком уровне, их среднее значение 6, 5 нарушений. | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||