Принятие и исполнение государственных решений. Вопрос 13 Латентные механизмы и технологии процесса принятия государственных решений
 Скачать 50.83 Kb.
|
|
Вопрос №13 Латентные механизмы и технологии процесса принятия государственных решений Учитывая сложносоставной характер принятия государственных решений, этот процесс можно интерпретировать как функционально-поведенческий комплекс, разноуровневые механизмы которого направлены на преобразование общественных интересов в определенные показатели деятельности органов государственной власти и управления, а публичные и латентные (скрытные) структуры допускают наличие ненормативно заданных форм выработки и реализации целей. Принятие государственных решений является особым видом кооперативных действий, включающим в себя различные цепочки формализованных и неформализованных действий структур, институтов, групповых и индивидуальных, государственных и гражданских субъектов. Фактическая востребованность в применении различных технологий принятия решений, ведущих к результативному решению проблем, свидетельствует об открытости данного комплекса (т.е. использовании государством тех средств и механизмов, которые требуются для практического решения проблем «здесь и сейчас» и реально применимы на тех или иных социальных площадках). Такая потребность в применении конкретных средств разработки и реализации целей варьируется в весьма широком диапазоне и может выражаться даже в незаконных формах деятельности властей. Одним словом, в рамках конкретной ситуации государство способно не только использовать нетипичные методы решения общественных задач, но и забраковывать формально необходимые и институционально закрепленные технологии. В то же время открытость принятия государственных решений неразрывно сочетается с его закрытостью, т.е. потребностью в ограничении участвующих в целеполагании субъектов и используемых там технологий и механизмов. Как мы уже видели, в основном это обусловлено неразрывной связью целеполагания с действиями элитарных коалиций и с латентными механизмами согласования их позиций и интересов. Однако здесь действуют и технологические причины, направленные на снижение трансакционных издержек управления. В целом сложное сочетание параметров открытости и закрытости данного комплекса демонстрирует, что принятие государственных решений является особым видом кооперативных действий, включающим в себя различные цепочки формализованных и неформализованных действий структур, институтов, групповых и индивидуальных, государственных и гражданских субъектов. Латентная сфера является органическим компонентом политического порядка и механизма принятия государственных решений, а её компонентами выступают латентные процессы, структуры, механизмы и технологии, используемые на разных аренах поля политики и в совокупности демонстрирующих неформальные связи и установки, характеризующие нерегламентированный формат осуществления государственной власти и управления. Латентные структуры являются системным элементом принятия политических решений вне зависимости от уровня развития государства и характера решаемых им задач. Основными источниками их постоянного воспроизводства являются морфологические особенности организации политической власти в обществе, государственного управления и принятия политических решений, а также формат деловых («трансъячеистых») коммуникаций и ряд социокультурных факторов (демонстрирующих патронклиентскую этику правящей элиты). Эти источники находят свое выражение в определенном несоответствии организационно-структурных параметров государственного управления динамике внешних условий; наличии конфиденциальных вопросов, решаемых в закрытом от общества порядке; отсутствии у административной иерархии ориентации на достижение эффективных результатов управленческой деятельности, а также в других проявлениях. Закрытость действий латентных структур зачастую поддерживается символической политикой государства. Границы и возможности латентных структур в принятии и реализации политических (государственных) решений, прежде всего, определяются их связями с институтами власти и управления; персональным составом участников этих образований; соответствием ресурсов и целей этих ассоциаций существующим в государстве нормативным ограничениям. В конечном счете, о результатах их деятельности (как в целом, так и в отдельности) можно судить по косвенным данным и, прежде всего, по итогам распределения материальных и нематериальных ресурсов в обществе, демонстрирующих подлинных бенефициариев государственных решений. Осуществляя свои специфические функции на различных социальных аренах государственного управления и в рамках разнообразных стратегий, латентные структуры обладают как положительной, так и отрицательной ролью в формировании государственной политики. Однако чрезмерное возрастание их роли свидетельствует об усилении дисфункций институтов и неэффективности официальных норм, что демонстрирует, как неспособность государственной власти сохранять приоритет общегражданских принципов выработки политических решений, так и о нарастании политических рисков, провоцирующих структурный и институциональный кризисы власти. Роль латентных структур усиливается в рамках переходных процессов и гибридных режимах, создавая дополнительные предпосылки для снижения деятельности государства как гражданского антрепренера и усиления корпоративных и партикулярных оснований принятия политических решений. В современном российском государстве в силу низкого качества институтов, слабости гражданского контроля и малой заинтересованности населения в контроле за правящей элитой латентные структуры обладают решающим влиянием при разработке целей государственной политики и ключевых правительственных решений. Соответственно наращивание государством и обществом усилий по преодолению этих изъянов способно снизить деструктивные проявления активности латентных структур при разработке государственной политики. Основной причиной появления латентных структур и процессов является нерелевантность организационно-структурных параметров государственного управления динамике внешних условий, ограниченность формальных институализированных каналов коммуникации, сужающих взаимодействия между властью и обществом. Поскольку формальные институты могут работать исключительно при условии их неформальной коррекции26, латентные связи становятся продолжением любой кооперации человеческих действий, в ходе которых ни человек, ни государство не может однозначно подчиняться заданным нормам и правилам. Таким образом, возникновение скрытых образований является результатом приспособления общества и государственного аппарата к реальным политическим условиям, в ситуации высокого уровня неопределенности и риска в процессе принятия политических решений. А наличие латентных структур (способных к самоорганизации взаимозависимых акторов) и процессов отражает реалистичный формат государственной власти и управления. Этот вопрос кратко: Особый характер принятие государственных решений обретает при использовании латентных механизмов и технологий, представляющих специфический источник политического проектирования. Природа таких способов целеполагания определяется не статусными, идеологическими или иными характеристиками, а фактическим влиянием центров власти и управления на распределение ресурсов. В этом контексте место идейной мотивации (и связанных с ней форм партийно-государственной и прочей солидарности) занимает символика межгрупповых договоренностей, негласных обязательств и многоликих разновидностей персональной зависимости. В этом латентном пространстве соответствующим образом меняются формы представительства интересов и отправления власти, характер коммуникаций, методы общения между участниками принятия государственных решений. Объективный характер формирования латентных связей обусловлен тем, что конкретные участники управленческих процессов (будучи как бенефициариями, так и теми, на ком сказываются издержки достижения поставленных целей) борются не за принципы и приоритеты, выработанные в публичной сфере, а за получение конкретных ресурсов, снижение издержек и оптимизацию результатов выгодного им проекта. Объективные причины образования таких «рабочих ассоциаций основательно характеризуют исследователи клиентелизма. Иначе говоря, пример клиентелы показывает, что соответствующий тип образований не просто формируется для удовлетворения потребностей людей в доверии и общении, а и представляет собой особый способ регулирования и распределения ресурсов. Такое положение приводит к тому, что при постановке реальных целей и распределении общественных благ (активов, ресурсов) госаппарат не только опирается на те реально участвующие в достижении целей группы, которые обладают соответствующими ресурсами, но и встраивает в этот процесс различные корпоративные (групповые) и персональные интересы. В результате в системе управления одни структуры лучше других приспосабливаются к складывающейся ситуации, реализуют свои права, обретают компетенции, используют сложившиеся институциональные и неинституциональные возможности. В результате этого в государстве возникают различия в позиционировании политико-административных структур, меняется соотношение сил участников реализации того или иного проекта, а формальный институциональный дизайн государственного управления подвергается внутренней перестройке. Вопрос №14 Соотношение политических и управленческих механизмов принятия государственных решений. Принятие решений в общественных системах является сложным процессом. Политическое решение - это осуществляемый в коллективной или индивидуальной форме процесс определения задач политического действия, выбор определенной программы, обозначающей цель, этапы, способы и практические шаги их достижения. Политическое решение - это всегда сложный диалектический процесс, начинающийся с появления политической проблемы и заканчивающийся ее разрешением. Политическое решение представляет также средство разрешения конфликтных политических ситуаций. Разрешается конфликт посредством серии политических решений. Среди множества проблем современного управления важнейшими являются разработка, принятие и осуществление управленческого решения, представляющего собой основной элемент управляющего воздействия. Управленческие решения разделяются по форме представления на устные и письменные, В органах государственного управления наиболее распространенной является письменная форма управленческого решения. Письменные управленческие решения органов государственного управления рассматриваются в качестве правовых актов, которые выражают властные начала, присущие управлению, осуществляемому этими органами. Указанные правовые акты разделяются на нормативные и индивидуальные. Нормативные акты управления содержат определенные правила, рассчитанные на неоднократное применение, на основе которого могут возникнуть конкретные административноправовые отношения. Эти акты издаются с целью регулирования определенных, достаточно однотипных общественных отношений, относящихся к сфере государственного управления, например, нормы и порядок получения жилья из государственного фонда, порядок приема и рассмотрения обращений граждан в государственные органы власти. Индивидуальные акты управления издаются органами управления и должностными лицами по оперативным и другим текущим вопросам, возникающим в процессе исполнительно-распорядительной деятельности. Индивидуальные акты управления, являясь актами применения норм права, должны всегда основываться на нормативных актах, являющихся их юридической основой. Все частные политические процессы объединены одной и той же потребностью их субъектов повлиять на принимаемые государственной властью политические решения. Главная задача всех участников различных по значению политических процессов состоит в том, чтобы включить свои интересы и требования в принимаемые институтами государственной власти управленческие решения. Политические решения принимаются людьми для разрешения конкретной политической ситуации. Если исходить из того, что политическая деятельность есть последовательная, внутренне связанная цепь политических событий и явлений, а также совокупность поступков различных субъектов политики, то в качестве исходного момента, «пускового механизма» всех событий и поступков выступает именно политическое решение. Оттого, насколько продуманным и точным является политическое решение, зависит успех или неудача того или иного политического деятеля, репутация политических институтов и организаций. Какие же отличительные черты принятия политических решений? Прежде всего подчеркнем, что это конкурентный и кооперативный процесс, предполагающий соучастие различных групповых и индивидуальных, институциональных и неинституциональных, изоморфных и инвариантных структур (политических команд и лидеров, властвующих и оппозиционных сил и т. д.) при постановке и реализации единой цели. Причем поиск и определение параметров цели в данном случае осуществляется по преимуществу не на основании рационального подхода к оценке имеющихся ресурсов или интересов, а на учете соотношения сил этих контрагентов, совмещения контуров их реальной активности и влияния. Политическое решение - это и акт волевого усилия лица, принимающего решение (ЛПР). Добиваться поставленной цели в политике - это значит встретить возможное противодействие других участников политических событий, следовательно, предусмотреть проявление значительных волевых усилий по реализации [3, с. 839]. Политическое решение предполагает также возможность применения санкций в отношении тех субъектов (индивидов, групп, организаций), которые не признают обязательств, налагаемых на них данными целями. Будучи многократно опосредовано межперсональными и межгрупповыми контактами людей, принятие политических решений содержит как закрепленные строением государства (политического института) различные «цепочки» служебных взаимодействий, так и стихийные акции разнообразных акторов, способных действовать автономным и непрогнозируемым образом. В этом смысле политическое целеполагание включает в себя как осознанные действия органов власти и управления (или отдельных лиц) по диагностике проблем и соответствующей выработке целей, так и вынужденные акции, при которых даже наделенные полномочиями структуры неспособны порой ни контролировать ситуацию, ни сознательно влиять на изменение ее параметров. Политическое решение есть в то же время согласование целей и средств их достижения одним субъектом политической деятельности с целями и средствами, установленными другим субъектом. Политическая жизнь общества есть взаимодействие интересов различных участников политических событий, преследующих свои цели. Их реализация возможна посредством проведения ряда политических мер, действий, в частности, через политические решения. Зависимость государственной администрации от политических центров в ряде случаев может серьезно ограничивать рациональность принимаемых государственными структурами решений. В силу необходимости решения этих основополагающих для себя задач институты политического управления и принятия решений зачастую усиливают нерациональный характер постановки общегосударственных целей На процесс принятия управленческих решений влияет структура с наличием законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, организация центральных и местных уровней власти и сложные отношения государственных органов и групп давления. Политические решения могут широко варьироваться, они могут быть государственными, муниципальными, общественными, партийными, приобретать форму институционального дизайна. Решение является одним из видов мыслительной деятельности и проявлением воли человека. Управленческие решения всегда связаны и изменениями в организации, их инициатором обычно выступает должностное лицо или соответствующий орган, несущий полную ответственность за последствия контролируемых или реализуемых решений. Границы компетенции, в рамках которой он принимает решение, четко обозначены в требованиях формальной структуры. Однако число лиц, привлекаемых к подготовке решения, значительно больше числа лиц, облеченных властью. Задача №3 Используя закон Свердловской области «О правовых актах в Свердловской области» составьте схему этапов осуществления народной законодательной инициативы.  Задание №4 Определите круг обязательных и факультативных субъектов права законодательной инициативы в соответствии с требованиями федерального законодательства. Сравните круг субъектов права законодательной инициативы в ХМАО-Югре и Тюменской области. Почему перечень субъектов, которым предоставлено такое право разный? Соответствует ли это требованиям федерального закона? Следует ли внести изменения в законодательство ХМАО -Югры? Перечень субъектов законодательной инициативы на федеральном уровне нормативно закреплен в статье 104 Конституции РФ и включает в себя: Президента РФ. Совет Федерации Федерального Собрания. Членов Совета Федерации. Депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Правительство РФ. Представительные органы государственной власти субъектов РФ. Также право законодательной инициативы по вопросам, отнесенным к компетенции, предоставляется Конституционному Суду РФ и Верховному Суду РФ. Особенности реализации права законодательной инициативы отдельными субъектами определяются в соответствии с федеральными законами. Так, в соответствии с Бюджетным Кодексом РФ, проект федерального закона о федеральном бюджете РФ на очередной финансовый год вносится на рассмотрение Государственной Думы Федеральным Собранием РФ. В свою очередь, Федеральный Закон РФ от 15 июля 1995 г. №101-ФЗ «О международных договорах РФ» предусматривает, что международные договора, решения о подписании которых приняты Президентом РФ, вносятся на ратификацию в Государственную Думу Президентом РФ, а договора, решения о подписании которых приняты Правительством РФ, соответственно вносятся на ратификацию Правительством РФ. Статья 80 Федерального Конституционного Закона РФ от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» содержит положение, в соответствии с которым в случае признания решением органа конституционной юрисдикции нормативного акта противоречащим Конституции РФ полностью либо частично Правительство РФ в срок, не превышающий 3 месяцев со дня опубликования соответствующего решения вносит на рассмотрение проект нормативного акта о внесении изменений или дополнений в признанный противоречащим Конституции закон. В соответствии со статьей 49 Устава Ханты-Мансийского автономного округа — Югры, к числу субъектов законодательной инициативы отнесены: Депутаты Думы автономного округа. Группы депутатов Думы автономного округа. Комитеты Думы автономного округа. Ассамблея представителей коренных малочисленных народов Севера. Губернатор автономного округа. Правительство автономного округа. Прокурор автономного округа. Органы местного самоуправления муниципальных образований автономного округа. Граждане, проживающие на территории автономного округа и обладающие избирательным правом — в порядке народной инициативы при наличии не менее, чем 20.000 подписей. В свою очередь, согласно статье 34 Устава Тюменской области, к числу субъектов законодательной инициативы отнесены: Депутаты областной Думы. Комитеты областной Думы. Постоянные комиссии областной Думы. Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ, избранные в составе федерального списка кандидатов в региональной группе, соответствующей субъекту РФ. Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ, избранные по одномандатным округам в субъекте. Сенаторы РФ, являющиеся представителями от субъекта РФ и исполнительного органа субъекта РФ. Губернатор области. Правительство области. Дума Ханты-Мансийского автономного округа — Югры. Законодательное собрание Ямало-ненецкого автономного округа. Высшие должностные лица автономных округов. Органы местного самоуправления. Управление Министерства юстиции РФ по субъекту. Областной суд. Арбитражный суд области. Счетная палата области. Избирательная комиссия области. Общественная палата области. Граждане, проживающие на территории области и наделенные избирательным правом — в порядке народной инициативы. Существующие различия в перечнях субъектов права законодательной инициативы Ханты-Мансийского округа — Югры и Тюменской области представляют собой следствие закрепления на конституционном уровне двух самостоятельных систем законодательства и законодательного процесса - федеральной и региональной, причем, в отличие от федеральных органов государственной власти, представительные органы субъектов РФ не образуют единую систему законодательной власти. Данные различия не противоречат Федеральному Закону РФ от 21 декабря 2021 г. №414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ», поскольку пунктом 2 статьи 10 данного акта допускается возможность расширения закрепленного на федеральном уровне перечня субъектов законодательной инициативы на региональном уровне конституцией или уставом субъекта РФ. |