Государственные и муниципальные услуги. КР Оценка правового регулирования конкуренции. Оценка правового регулирования конкуренции

• Название: Оценка правового регулирования конкуренции
• Анкор: Государственные и муниципальные услуги
• Дата: 13.10.2022
• Размер: 60.44 Kb.
• Имя файла: КР Оценка правового регулирования конкуренции.docx
• Тип: Курсовая; #731260
• страница: 2 из 4

Глава 2. Оценка воздействия норм регулирования на конкуренцию

2.1 Анализ экономической эффективности законодательства о конкуренции

Процессы реформирования и либерализации экономики в настоящее время свидетельствуют о том, что государство признает выгоды конкуренции, поскольку она содействует обновлению, эффективности и росту производства в долгосрочной перспективе. Это позволяет предоставлять конкурирующими хозяйствующими субъектами более широкий выбор товаров более высокого качества и услуг по более низким ценам, что влечет за собой ускорение экономического роста и повышение потребительского благосостояния.

Несмотря на это, широкое распространение получают нормы экономического регулирования, которые снижают уровень конкуренции и не отражают действительные цены на производимую продукцию или на предлагаемые услуги хозяйствующими субъектами. Они принимают многообразные формы, которые варьируются от установленных законом монополий, блокирующих конкуренцию в целых отраслях, до множества менее заметных ограничений по созданию и функционированию мелких компаний (квоты, лицензии и т.д.).

Ограничение числа хозяйствующих субъектов создает предпосылку для их способности с выгодой для себя повышать цены, снижая качество производимой продукции (оказываемых услуг) по сравнению с уровнем, который преобладал бы на конкурентном рынке. При этом повышается возможность взаимовыгодного агрессивного сотрудничества (или сговора) между хозяйствующими субъектами, следствием чего может являться уменьшение заинтересованности в эффективном исполнении запросов потребителей и снижение экономической эффективности хозяйствующих субъектов в долгосрочной перспективе.

Ограничение числа хозяйствующих субъектов вероятно, если кому-нибудь из них предоставляются эксклюзивные права (или особые условия) на производство определенного товара или оказание определенной услуги (создание регулируемой, "естественной", монополии).¹²

Монополия существует, когда товар или услуга могут быть на разумных (оправданных) условиях приобретены только у одного поставщика. При "естественной" монополии один поставщик может производить желаемый товар или услугу более эффективно и с более низкими затратами (оптимизированной минимизацией издержек), чем два или более поставщиков.

Привилегии, ограничивающие число хозяйствующих субъектов путем предоставления им таких эксклюзивных прав, особенно если они предоставлялись на длительный срок, часто считаются средством привлечения существенных инвестиций в инфраструктуру, которые вряд ли были бы предоставлены без гарантированного доступа к рынку, обеспечиваемого ей.

При этом предоставляя такие возможности, государственные органы не могут полностью исключить злоупотребление доминирующим положением такими хозяйствующими субъектами, поэтому такие права должны предоставляться на возможно ограниченный (регламентированный) срок. Возможно, стоит рассмотреть вопрос о предоставлении таких прав посредством торгов, например тем, кто предлагает лучшую цену для потребителей и вводит определенные обязательства на регламентированный срок не увеличивать цену для потребителей (за счет предоставляемых привилегированных условий). Другой возможностью ограничения хозяйствующих субъектов может являться создание системы лицензирования или получения разрешения как условие для начала деятельности. В то же время иногда создание системы лицензирования или получения разрешения как условие для начала деятельности может быть благотворной мерой регулирования рынка оказания соответствующих услуг.

В качестве примера необходимости введения таких норм в действующее законодательство можно рассмотреть воздействие Постановления Правительства Российской Федерации от 21 июля 2008 г. N 549 "О порядке поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан" (далее - Правила поставки газа) на рынок услуг по техническому обслуживанию и ремонту внутридомового газового оборудования.

До вступления в силу указанного Постановления услуги по техническому обслуживанию и ремонту внутридомового газового оборудования могли оказывать любые хозяйствующие субъекты. С момента введения в действие Правил поставки газа эти хозяйствующие субъекты зачастую не могут продолжать осуществлять указанную деятельность, поскольку содержание и ремонт внутриквартирного газового оборудования не является регулируемым видом деятельности и может осуществляться исключительно специализированными организациями. При этом цена на техническое обслуживание внутриквартирного газового оборудования устанавливается указанными организациями. В соответствии с Правилами поставки газа специализированная организация - газораспределительная организация, допущенная в установленном законодательством Российской Федерации порядке к осуществлению деятельности по техническому обслуживанию внутридомового газового оборудования и имеющая аварийно-диспетчерскую службу либо заключившая договор об оказании услуг аварийно-диспетчерской службы. Теоретически можно предположить, что исполнение Правил поставки газа в действующей редакции приводит к фактическому "закрытию" рынка соответствующих услуг для других хозяйствующих субъектов, кроме газораспределительных. При данных обстоятельствах газораспределительные организации могут использовать свое доминирующее положение для навязывания условий договоров на техническое обслуживание внутриквартирного газового оборудования, невыгодных для потребителей, особенно с точки зрения цены услуги. В условиях финансового кризиса население не в состоянии оплачивать данную услугу и будет вынуждено от нее отказываться, что, в свою очередь, может привести к увеличению неисправностей в работе внутридомового газового оборудования и возникновению аварий при его использовании. Другим предполагаемым последствием применения указанных Правил поставки газа может быть, напротив, отказ от обслуживания внутридомового газового оборудования со стороны специализированных организаций на том основании, что плата за обслуживание данного оборудования не включена ни в розничную цену газа, ни в тариф на услуги по его транспортировке по газораспределительным сетям. Неплатежеспособность населения не позволяет устанавливать цену, необходимую для обслуживания такого оборудования, в то время как ответственность за его техническое состояние возложена на собственников жилого фонда. В результате, чтобы оградить себя от таких убытков, сетевая организация может отказаться от заключения договора на услуги аварийно-диспетчерского обслуживания внутридомового газового оборудования, без которого такая организация в соответствии с Правилами поставки газа не может считаться газораспределительной, а значит, специализированной организацией, имеющей право обслуживать внутридомовое газовое оборудование. Данные обстоятельства также вызывают справедливую обеспокоенность относительно безопасности использования внутридомового газового оборудования, которое надлежащим образом не содержится и не ремонтируется.

Для исключения подобного рода случаев в целях расширения допуска специалистов на рынок обслуживания внутридомового газового оборудования и в то же время защиты прав потребителей от вреда, который может быть нанесен некомпетентной практикой, мошенничеством недобросовестных хозяйствующих субъектов, имеет смысл рассмотреть возможность обязательного лицензирования данного вида деятельности в качестве альтернативной меры по ограничению хозяйствующих субъектов, обслуживающих внутридомовое газовое оборудование.

Нормы регулирования, помимо непосредственного влияния на конкурирующие хозяйственные субъекты, могут также влиять на их способность к конкуренции. Например, устанавливается контроль над ценами на соответствующие товары (услуги), ограничивается рекламная и маркетинговая деятельность хозяйствующих субъектов, что особенно обременительно для потенциальных новичков на рынке, поскольку они ограничивают их способность информировать потребителей о своем присутствии на рынке, а также о характере и качестве товаров (услуг), которые они могут предложить.

Часто альтернативой такой мере являются нормы регулирования, ограничивающие лишь недобросовестную, некорректную и вводящую в заблуждение рекламу.

Установление максимального уровня цен часто вводится с намерением защиты потребителей. Регулирование минимального уровня цен, напротив, может являться реакцией на спекулятивное ценообразование поставщиков, когда хозяйствующий субъект временно устанавливает цены значительно ниже себестоимости продукции в расчете на то, что другим хозяйствующим субъектам в результате придется уйти с рынка. Тогда "спекулянт" окупает свою упущенную прибыль. Другими словами, регулирование минимального уровня цен обычно рассматривается как средство защиты мелких или менее эффективных производителей от недобросовестной конкуренции.

Однако в результате указанные нормы регулирования могут достигнуть прямо противоположных результатов.

Так, при установлении минимального уровня цен хозяйствующие субъекты с наименьшими затратами не смогут завоевать свою долю рынка, предлагая потребителям лучшее соотношение "цена - качество", что позволит неэффективным производителям оставаться на рынке. Ограничение максимального уровня цен может существенно снизить заинтересованность производителей в создании новых и/или более высококачественных товаров, поскольку они могут не окупить прибылью даже свои затраты на их производство.

Нормы регулирования можно сформулировать таким образом, чтобы дать несправедливое преимущество небольшому числу хозяйствующих субъектов, например, требуя использования определенной технологии при производстве соответствующих товаров (услуг), обязательное введение стандартов качества продукции, что бывает сложно выполнить производителям, не обладающим достаточными ресурсами и другим потенциалом для этого. Это может подтолкнуть отдельные хозяйствующие субъекты к уходу с отраслевого рынка, что также отрицательно скажется на конкуренции, особенно если на рынке уже существуют барьеры для доступа новых участников. Между тем эффективная конкуренция подразумевает наряду с уходом с рынка несостоятельных производителей постоянный приток на рынок новых участников (или, по крайней мере, возможность их входа на рынок), если государство ориентировано на то, чтобы сохранить на рынке высокие стандарты качества продукции (услуг) и отзывчивость рынка на потребительский спрос.

В основе ограничений по использованию определенной технологии при производстве соответствующих товаров (услуг) лежат разумные цели, такие как защита потребителей от рисков, связанных с использованием определенных товаров (услуг). Однако такие нормы могут понизить уровень благосостояния потребителей, поскольку они лишаются возможности (выбора) покупать такие же безопасные, но более дешевые товары, пусть и более низкого качества. В качестве альтернативы данному ограничению бывает достаточным простого информирования потребителей об определенных характеристиках товара (услуги).

При режимах саморегулирования или совместного регулирования скорее может возникнуть картель, когда конкуренты заключают соглашение с целью увеличения своих коллективных прибылей путем ограничения конкуренции, например фиксируя цены, ограничивая предложение, делясь прибылями или подтасовывая результаты торгов. Это может полностью исключить отрасль из сферы применения законодательства о конкуренции и ухудшить положение потребителей.

Благоприятствовать созданию картелей могут нормативные требования об опубликовании информации о ценах производителей, выпуске продукции и продажах, поскольку ключевым условием для функционирования картеля является возможность его участников осуществлять мониторинг рыночного поведения своих конкурентов (или соучастников сговора). У картелей больше шансов появиться на рынках с меньшим количеством участников и с высокими барьерами для входа на рынок новых конкурентов, где товары производителей относительно однородны и где информация об изменении цен или выпуске продукции доступна до того, как такое изменение происходит.

Между тем если информация собирается для разработки государственной политики, в ее публикации зачастую нет необходимости. Если целью публикации является благосостояние потребителей или сбор статистических данных, сводные данные поддерживают картели в меньшей степени, чем статистика по конкретным производителям, а историческая информация - меньше, чем современная.

Обобщенные данные без разбивки по отдельным компаниям не помогут членам картеля выявить поставщика, нарушающего картельное соглашение, тогда как статистика по конкретным компаниям может четко указать компанию, уклоняющуюся от выполнения картельного соглашения о поддержании цен или объема производства.¹³

2.2 Анализ судебной статистики
В течение последних лет существенные изменения произошли в законодательном регулировании работы по противодействию антиконкурентным соглашениям (согласованным действиям): с 2006 года работает новый антимонопольный Закон (№ 135-ФЗ «О защите конкуренции»), в 2007 году введена административная ответственность (статья 14.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), в 2009 году вступили в силу поправки в статью 178 Уголовного кодекса Российской Федерации, предусматривающую ответственность за картели .

В июле 2009 года был принят «второй антимонопольный пакет», который предусмотрел достаточно жесткое антимонопольное регулирование в экономике кризисного периода.

Вместе с тем, как указывается в юридической литературе, не все необходимые изменения удалось реализовать в рамках этой законодательной инициативы Правительства Российской Федерации. «Анализ экономической ситуации в нашей стране показывает, что отдельные институты антимонопольного законодательства требуют точечной настройки, которая позволит вывести из-под антимонопольных запретов такие действия хозяйствующих субъектов (как правило, субъектов малого и среднего бизнеса), которые не представляют для конкуренции существенной опасности и не приводят к монополистической деятельности.

Учитывая изложенные обстоятельства, по поручению Правительства Российской Федерации Федеральной антимонопольной службой совместно с Минэкономразвития России и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти подготовлены поправки в антимонопольное законодательство, которые призваны обеспечить эффективность его применения (третий антимонопольный пакет)» .

В настоящее время проект Федерального закона № 576274-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации» рассмотрен в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. 9 сентября 2011 года было принято решение принять законопроект в первом чтении, представить поправки к законопроекту.

Наиболее существенные изменения, касающиеся темы обобщения, представлены в законопроекте следующим образом.

Вводится законодательное определение картеля, под которым понимаются соглашения между конкурирующими субъектами, в том числе потенциальными конкурентами, запрещенные законом. ¹⁴

Предусматривается понятие «потенциальный конкурент». Таковым признается хозяйствующий субъект, который в течение краткосрочного периода (не более года) может при обычных условиях оборота и без дополнительных издержек войти на товарный рынок. Ранее в Законе не содержалось понятия «потенциальный конкурент». Отсутствует в законодательстве и само понятие «картель», что в доктрине и на практике приводит к его весьма широкой трактовке. К картелям относят не только соглашения между конкурирующими субъектами, но и согласованные действия между ними, а также так называемые вертикальные соглашения, заключаемые между хозяйствующими субъектами, которые не конкурируют между собой. Это приводит к применению одинаковых санкций за указанные различные по своей сути правонарушения.

Законопроект предлагает существенно сократить перечень безусловных запретов.

Вводится неприменение антимонопольных запретов в отношении соглашений, заключаемых хозяйствующими субъектами, входящими в одну группу лиц. Однако данное исключение действует лишь в случае, если один участник группы лиц контролирует другого участника. При этом законопроект раскрывает понятие контроля.¹⁵

Действующий Закон о защите конкуренции содержит различные определения понятий соглашения и согласованных действий. Так, в соответствии с пунктом 18 статьи 4 Закона соглашение - это договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме. Понятию «согласованные действия» посвящена отдельная статья 8 Закона.

Однако, несмотря на такое различие законодательных определений, в действующей статье 11 Закона допускается смешение правонарушений, составляющих «горизонтальные» (картельные) соглашения и согласованные действия. Законопроект выводит согласованные действия из понятия картеля («горизонтальных» соглашений). Соответственно согласованные действия будут выявляться и доказываться отдельно, а к правонарушителям, совершившим такие действия, не предполагается применение мер уголовной ответственности .

Предлагается уточнить определение согласованных действий. В частности, к числу согласованных могут быть отнесены лишь такие действия хозяйствующих субъектов, о совершении которых их участники были заранее информированы в связи с публичным заявлением одного из них о планируемом их совершении.

Такой объективный критерий должен исключить параллельное поведение экономически самостоятельных хозяйствующих субъектов, обусловленное экономическими причинами .

Также, проектом предусмотрено включение в Закон о защите конкуренции самостоятельной статьи, определяющей формы запрещенных согласованных действий.

Несомненно, данные нововведения – это еще один шаг в развитии антимонопольного законодательства, в развитии добросовестной конкуренции на товарных рынках.

Очевидно, что за последние несколько лет законодательство в сфере защиты конкуренции оказалось в числе наиболее активно реформируемых. Вследствие данного обстоятельства, правоприменительная практика складывалась весьма неоднозначно. Антимонопольным органам, а также судам сложно вырабатывать единую позицию по спорным вопросам в сфере правоотношений, которые подвержены постоянным изменениям.

Также, сложность доказывания нарушения статьи 11 Федерального закона «О защите конкуренции» состоит в оценке фактических обстоятельств дела как доказательств субъективной стороны состава правонарушения .

Так, Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 2 Постановления от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» акцентировал внимание на том, что согласованность действий может быть установлена и при отсутствии документального подтверждения договоренности об их совершении; вывод о согласованности действий может быть сделан исходя из фактических обстоятельств их совершения; например, об этом может свидетельствовать то, что они совершены участниками рынка относительно единообразно и синхронно при отсутствии на то объективных причин.

В связи с этим, следует рассмотреть некоторые показательные примеры, встречающиеся в практике Седьмого арбитражного апелляционного суда, в целях единообразного применения арбитражными судами норм антимонопольного законодательства.

Для признания хозяйствующих субъектов нарушившими положения пункта 1 части 1 статьи 11 Закона о защите конкуренции необходимо установить наличие одновременно нескольких условий: данные действия должны быть совершены на одном товарном рынке, согласованы и совершены одновременно двумя или более хозяйствующими субъектами и при отсутствии обстоятельств, в равной степени влияющих на все хозяйствующие субъекты; результат таких действий мог привести к установлению или поддержанию цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат), наценок.

Согласованные действия являются особой моделью группового поведения хозяйствующих субъектов, замещающей конкурентные отношения между ними сознательной кооперацией, наносящей ущерб интересам потребителей и ограничивающей конкуренцию.

Дело № А03-14794/2010.

Антимонопольным органом в ходе мониторинга розничных цен на основные социально значимые товары установлено, что ряд ООО и ЗАО относительно единообразно и синхронно установили цену на крупу при ее реализации на сопоставимом уровне.

Решением антимонопольного органа вышеуказанные действия были признаны согласованными и нарушающими требования пункта 1 части 1 статьи 11 Федерального закона «О защите конкуренции».

Одно из ООО обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании решения в части, касающейся общества, недействительным.

Решением суда первой инстанции заявленные обществом требования удовлетворены.

Доводы апелляционной жалобы, приведенные в обоснование незаконности решения арбитражного суда первой инстанции, не могли быть приняты во внимание, так как решение было отменено апелляционной инстанцией по безусловным основаниям и по делу принят новый судебный акт.

Удовлетворяя заявленные требования ООО, арбитражный апелляционный суд исходил из конкретных обстоятельств дела, оценив доводы общества и антимонопольного органа, пришел к выводу о том, что в действиях ООО отсутствовали признаки нарушения части 1 статьи 11 Закона о защите конкуренции. Антимонопольным органом не было доказано наличие согласованных действий, отвечающих требованиям статьи 8 Закона о защите конкуренции, нарушения интересов потребителей и ограничения конкуренции на соответствующем товарном рынке.

Не доказана взаимообусловленность и взаимовыгодная направленность действий ООО и ЗАО. В то время как взаимная обусловленность действий хозяйствующих субъектов требуется для установления согласованных действий по статье 8 Закона о защите конкуренции и означает, что действия одного из них теряют смысл при не совершении соответствующих действий другими субъектами.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что установление такой цены само по себе соответствовало интересам ООО и экономический эффект такого действия наступал для него независимо от совершения или не совершения схожих действий остальных ООО и ЗАО.

Установление ООО экономически обоснованной для него цены на крупу само по себе не могло привести к увеличению выручки у остальных ООО и ЗАО и наоборот, поскольку, несмотря на синхронность повышения цен указанными лицами, антимонопольным органом не установлены факты того, что указанная синхронность имела взаимовыгодную направленность для указанных лиц.

В ходе проверки антимонопольным органом не был проведен анализ себестоимости производимой и реализуемой продукции.

Изменились ли отпускные цены со стороны поставщиков и сельхозтоваропроизводителей для ООО и других лиц, с которыми общество якобы согласовало свои действия по установлению цен на крупу, какова динамика этих цен, а также другие факторы и критерии, определяющие ценовую политику названных лиц, антимонопольным органом при проведении проверочных мероприятий и рассмотрении материалов о нарушении антимонопольного законодательства не устанавливались.

Временное совпадение цен у заявителя и остальных ООО и ЗАО само по себе не доказывает факт установления ими единой цены в целях навязывания мер по завышению цен, также как формальное совпадение розничных цен не может свидетельствовать о наличии согласованных действий хозяйствующих субъектов.

Доказательства ущемления интересов клиентов либо ограничения друг друга в праве самостоятельного определения цен на крупу, либо ущемления иных действующих на этом товарном рынке хозяйствующих субъектов антимонопольным органом не представлены.

Не установлено, какова совокупная доля заявителя и остальных ООО и ЗАО на соответствующем товарном рынке и могли ли указанные субъекты, обладая этой долей товарного рынка, своими скоординированными действиями влиять на рыночное поведение действительного или потенциального конкурента.

Суд кассационной инстанции согласился с доводами апелляционного суда.

Следует отметить, что с 3 сентября 2010 года вступил в действие Порядок проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденный Приказом ФАС России от 28.04.2010 № 220. В этой связи признаны утратившими силу Приказы ФАС России об определении доминирующего положения хозяйствующих субъектов на конкретных товарных рынках, а также прежний Порядок проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке, утвержденный Приказом ФАС России от 25.04.2006 № 108.

Согласно пункту 1.4. Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, не требуется проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке при установлении доминирующего положения хозяйствующего субъекта (хозяйствующих субъектов) в случае, если хозяйствующий субъект осуществляет производство (реализацию) товаров в условиях естественной монополии, а также при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденных по признакам нарушения частей 1, 1.2 и 3 статьи 11, статей 14, 15, 16, 17, 17.1, 18 Закона о защите конкуренции.

Таким образом, как показывает судебная практика, антимонопольным органам, а также арбитражным судам для признания хозяйствующих субъектов нарушившими положения статьи 11 Закона о защите конкуренции необходимо установить наличие одновременно нескольких условий. Для этого требуется более тщательный анализ всех обстоятельств дела.

Основная проблема в возбуждении и рассмотрении дел по спорам, связанным с применением статьи 11 Закона о защите конкуренции, заключается в том, что в большинстве случаев отсутствуют прямые доказательства сговора и его наличие возможно установить только исходя из совокупности косвенных доказательств.

Многими авторами научных работ указывается, что «доказательство их наличия является одной из самых сложных и до настоящего времени не до конца решенных проблем конкурентного законодательства. Этот вопрос характерен не только для российской, но и для зарубежной антимонопольной судебной и административной практики» .

Также, следует учитывать, что факт наличия антиконкурентного соглашения не ставится в зависимость от его заключенности в виде договора по правилам, установленным гражданским законодательством.¹⁶