Налоговая нагрузка. Ошибка! Закладка не определена
 Скачать 2.74 Mb.
|
|
1.2 ПОНЯТИЕ И ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ Региональные бюджеты являются центральным звеном территориальных бюджетов. Основное предназначение региональных бюджетов – это финансовое обеспечение задач, возложенных на государственные органы управления субъекта Российской Федерации. В современном устройстве государства региональные бюджеты играют важную роль. С их помощью финансируются значимые для населения сферы: образование, социальная политика, здравоохранение, ЖКХ и другие. Размер бюджета региона определяется исходя из совокупности социальных потребностей населения, так как их удовлетворение регламентируется за счет бюджетных средств. Бюджетный кодекс РФ определяет бюджет субъекта или региональный бюджета, как вид формирования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предмету ведения субъекта Федерации [1]. Закон Свердловской области «О бюджетном процессе в Свердловской области» определяет бюджет субъекта как: «составную часть консолидированного бюджета области, предназначенную для мобилизации доходов и финансирования расходов общеобластного значения, а так же оказания помощи бюджетам самоуправляющихся административно– 16 территориальных единиц области при недостаточности их собственных расходов» [3]. Как финансовая категория, региональный бюджет – это денежные отношения, складывающиеся на уровне субъекта федерации, опосредующие процесс образования, распределения и использования централизованного денежного фонда субъекта РФ, предназначенного для удовлетворения потребностей социально–экономического развития данного субъекта и финансовой поддержки его административно–территориальных единиц. Через региональные бюджеты государство активно проводит экономическую политику, осуществляет выравнивание уровней экономического и социального развития территорий, которые в результате исторических, географических, военных и других условий отстали в своем экономическом и социальном развитии от других районов страны. Для преодоления такой отсталости разрабатываются региональные программы, финансируемые из региональных бюджетов[13]. Как экономическая категория бюджет субъекта Федерации – это система экономических отношений, посредством которой осуществляется распределение и перераспределение национального дохода для выполнения органами власти субъекта Федерации своих функций, связанных с экономическим и социальным развитием региона. Эти отношения складываются между органами государственной власти субъекта РФ, муниципальными образованиями и населением, проживающим на территории субъекта Федерации, а также хозяйствующими субъектами. Для реализации этих отношений орган власти субъекта Федерации наделяется полномочиями по формированию и расходованию определенных денежных фондов.[17] На основании выше изложенных определений регионального бюджета автором диссертационной работы предложено следующее определение. Региональный бюджет – совокупность денежных отношений, на уровне субъекта Федерации возникающих по поводу распределения национального и 17 внутреннего дохода на территории субъекта РФ, с целью обеспечения задач и функций, отнесенных к предмету ведения субъекта Федерации. Региональные бюджеты формируются исходя из принципов формирования Бюджетной системы Российской Федерации: 1) Единства бюджетной системы Российской Федерации. Данный принцип основывается на единстве бюджетного законодательства российской Федерации, что имеет свое отражение в установлении единого порядка для формирования доходов и исполнения расходных обязательств бюджета, а так же единство форм бюджетной документации и бюджетной отчетности для всех уровней. Соблюдение единства порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Таким образом, принцип единства предполагает единые основы финансовой деятельности всего государства, но тем не менее позволяет субъектам РФ в пределах своих полномочий конкретизировать федеральное регулирование; 2) Разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации. Это означает закрепление в соответствии с законодательством РФ и определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований. Из принципа следует, что за каждым бюджетом закреплены свои обязательства, это обеспечивает стабильность и устойчивость бюджетной системы РФ; 3) Самостоятельности бюджетов означает: а) право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность 18 соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств; б) право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление бюджетного процесса; в) устанавливать в соответствии с налоговым законодательством РФ налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в их бюджеты. Принцип самостоятельности бюджетов дает право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств [13]. 4)Равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Данный принцип определяет единые бюджетные полномочия органов государственной власти субъектов РФ. При этом Конституционный Суд РФ поясняет, что уровень социально-экономического развития в регионах разный, следовательно, необходимо учитывать особенности субъектов РФ, для обеспечения единого уровня бюджетной регионов страны; 5) Полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов. Данный принцип оговаривает установление строгой бюджетной дисциплины и обеспечение деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в соответствии с законом о бюджете; 6) Сбалансированности бюджета. Объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета. Из данного принципа вытекает, что объем расходов бюджет должен покрываться объемом доходов. Несмотря на это допускается дефицит бюджета, но он должен быть покрыт за счет статьи в расходах бюджета «источники покрытия дефицита бюджета», которая имеет строго целевой характер и не может расходоваться на другие цели. Допускается принятие бюджета с дефицитом, 19 так например дефицит бюджета субъекта Российской Федерации не должен превышать 15 % утвержденного общегодового объема доходов бюджета субъекта. В случае превышающем процент дефицита бюджета, перед органами государственной власти либо органами местного самоуправления стоит задача минимизации дефицита бюджета [14]; 7) Эффективности использования бюджетных средств означает, что использование денежных средств бюджета должно исходить из необходимости достижения заданных результатов с условием экономичности; 8) Общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов – это означает, что доходы и расходы бюджета не могут быть увязаны между собой. Исполнение бюджетов в Российской Федерации осуществляется на основе принципа единства кассы, это свидетельствует а том, что все доходы бюджета зачисляются на общий счет, с которого осуществляются расходы на различные цели не зависимо от направленности таких расходов; Случаи, когда определенные виды расходов могут увязываться с доходами, должны быть предусмотрены законом о бюджете, но только в части, касающейся: - субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; - средств целевых иностранных кредитов (заимствований); - добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан; - расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации; - расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории Российской Федерации; - отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете), начиная с очередного финансового года [11]. 20 9) Прозрачности (открытости). Во-первых, предполагает обязанность участников бюджетного процесса предоставлять информацию о бюджете и публиковать ее в средствах массовой информации. Во-вторых, предоставлять информацию в полном объеме о ходе исполнения бюджетов. В-третьих, предусматривает доступность всех сведений о бюджетах для общества и средств массовой информации. Закрытыми являются статьи федерального бюджета, которые связаны с обороноспособностью страны; 10) Принцип достоверности бюджета из него следует, что показатели прогноза социально-экономического развития соответствующей территории должны быть надежными; 11) Адресности и целевого характера бюджетных средств. Данный принцип предполагает, доведение бюджетных ассигнований до конкретных бюджетных получателей средств с указанием цели их дальнейшего использования; 12) Подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся; 13) Единства кассы предполагает, зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат единовременно с единого счета бюджета, исключение составляют операции осуществляемые в соответствии с нормативно правовыми актами органов государственной власти РФ [1]. Рассмотрев все принципы бюджетной системы Российской Федерации из 5 главы Бюджетного кодекса Российской Федерации, можно сделать вывод о том, что соблюдение данных принципов позволяет бюджетной система РФ корректно функционировать. Основным источником формирования бюджетов субъектов Российской Федерации выступают региональные налоги 21 К особенным чертам формирования регионального бюджета относятся, следующие: имеет возможность рассчитывать на финансовую помощь из федерального бюджета; является средством регулирования местных бюджетов. Расходы бюджета оказывают не только прямое, но и косвенное влияние на социально-экономическое развитие страны. Прямое влияние – это изменение распределения ресурсов в экономике, которое является результатом осуществления бюджетных расходов. Косвенное воздействие заключается в том, что закрепленные в бюджетных документах прогнозные значения основных показателей развития страны, конкретные направления формирования и расходования средств бюджета формируют определенные ожидания и учитываются другими субъектами. Экономическая сущность расходов бюджета проявляется через конкретные виды расходов, каждый из которых может быть охарактеризован с качественной и количественной сторон. Качественная характеристика позволяет установить экономическую природу и общественное назначение каждого вида бюджетных расходов, количественная – их величину. На основании проанализированной информации автором диссертационной работы выдвинуто следующее определение понятию «региональный бюджет». Региональный бюджет – совокупность денежных отношений, на уровне субъекта Федерации возникающих по поводу распределения национального и внутреннего дохода на территории субъекта РФ, с целью обеспечения задач и функций, отнесенных к предмету ведения субъекта Федерации. Региональные бюджеты формируются исходя из принципов формирования Бюджетной системы Российской Федерации 22 1.3 МЕТОДЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ РЕГИОНА В сфере государственного и регионального управления основным способом оценки эффективности деятельности является измерение эффективности на основе стандартов, нормативов и регламентов, которые разрабатываются самостоятельно органами государственной власти. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2017 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности регионов», распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2017 г. №1313-р, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации проводится анализ эффективности деятельности регионов по следующим сферам: экономическое развитие, доходы населения, здоровье населения, дошкольное и дополнительное образование детей, общее образование, физическая культура и спорт, жилищно-коммунальное хозяйство, доступность и качество жилья, организация регионального управления [3]. Ежегодно, на основе докладов руководителей Правительств регионов проводится мониторинг деятельности регионов и дается оценка эффективности их деятельности. Оценка производится по достигнутому уровню и динамике показателей социально-экономического развития регионов, эффективности расходования средств и результатам опросов населения, проводимых в регионах. На основе Методики расчета показателей для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 2019 г. №915, рассчитывается эффективность деятельности регионов [5]. 23 Показатели установлены для всех отраслей экономики и социальной сферы регионов: образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, транспортная инфраструктура, территориальное планирование. Главное внимание уделяется параметрам, характеризующим качество жизни населения, а также степени внедрения новых методов и принципов управления. Общеизвестно, что многие показатели подверглись критике, так как не имели прямого отношения к предметам ведения и полномочиям областных властей. На некоторые показатели Правительства регионов не могут оказать влияние, например, развитие предпринимательской активности, число случаев смерти в возрасте до 65 лет или удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, от числа выпускников общеобразовательных муниципальных учреждений, участвовавших в едином государственном экзамене. Учитывая общественное мнение постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2016 г. N 1317 определен перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности регионов, в соответствии с которым осуществляется мониторинг эффективности регионов, в том числе по оценке экономической деятельности и организация области [4]. «Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации утверждена постановлением Правительства от 3 ноября 2016 года №1142 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2016 года №1199 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации"»» [9]. Мониторинг эффективности деятельности Правительств регионов необходим принятия решений и мер по дальнейшему совершенствованию регионов, а также для поощрения регионов, достигших наилучших значений показателей. 24 При определении системы критериев и измерителей эффективности регионального управления можно выделить следующие критерии. Критерии оценки региона представлены в таблице 2. Таблица 2 – Критерии оценки регионального управления 1 Критерий Сущность Действенность Степень достижения региональным управлением поставленных перед ней целей. Чтобы ее измерить, сравнивают планируемые результаты управления с фактическими. Измерение действенности направлено на оценку как отдельного работника, так и более высоких уровней управления. Экономичность Соотношение ресурсов, которые предполагалось израсходовать на достижение определенных целей и выполнение конкретных работ, с фактически потребленными. Качество Степень соответствия системы управления предъявляемым к ней требованиям и ожиданиям. Соотношение результатов и затрат Соотношение объема региональных функций системы (действенность) и затрат на оказание этих услуг (экономичность). Удовлетворенность работой Престижность работы в сфере управления, чувство безопасности, уверенности. Внедрение инноваций Отражение реального использования новых достижений в области организации управления для достижения поставленных целей. Эффективность управления регионом – это результат управления, точнее "вмешательства" в ключевые процессы, который предполагает изменение формы, свойств, характера условий, обеспечивающих формирование, наращивание и реализацию потенциала личности, домашнего хозяйства, бизнеса, отнесенный к затратам на его достижение. Соотношение результатов и затрат применительно к региональному управлению – это соотношение объема региональных услуг системы (действенность) и затрат на оказание этих услуг (экономичность). Удовлетворенность работой – престижность работы, чувство безопасности, уверенности. Методы измерения этого показателя основаны на 1 Составлено автором по [9],[15] 25 определении степени соответствия представлений работников о социально- психологических условиях с фактическими условиями. Под удовлетворенностью работой понимается престижность работы в сфере муниципального управления, чувство безопасности, уверенности. Методы измерения этого показателя основаны на определении степени соответствия представлений работников о социально-психологических условиях работы с фактическими условиями. Качество жизни населения характеризуют условия и безопасность труда, состояние среды обитания, наличие и возможность использования свободного времени, культурный уровень, физическое развитие, физическая и имущественная безопасность граждан. Измерители эффективности регионального управления представлены в таблице 3. Таблица 3 – Измерители эффективности регионального управления 1 Виды эффективности Содержание отдельных видов эффективности Общая социальная эффективность Уровень и качество жизни населения Эффективность организации регионального управления Содержание и организация процесса управления. Рациональность организационной структуры. Организационно-технический уровень системы муниципального управления Эффективность системы регионального управления Степень достижения основных целей муниципального управления. Сочетание потребностной, результативной и затратной эффективности Эффективность каждой подсистемы, входящей в систему муниципального управления Для оценки эффективности регионального управления используются показатели, которые могут оцениваться как количественно, так и качественно. Показателями эффективности организации и функционирования субъектов РФ являются следующие критерии: 1) критерий эффективности управления муниципальными финансами: исполнение местного бюджета по доходам и расходам; 1 Составлено автором по [38, с. 72] 26 дефицит бюджета; освоение бюджетных средств, выделяемых в виде субсидий; расходы на заработную плату. 2) критерий эффективности управления отдельными операциями и всего процесса управления: сокращение затрат времени на сбор информации; сокращение затрат времени на обработку информации; сокращение затрат времени на выработку и реализацию управленческих решений. «Эффективность регионального управления является многогранным понятием. Она может быть измерена только системой показателей. Для измерения эффективности регионального управления требуется совокупность нескольких методических подходов, при каждом из которых эффективность имеет свое качественное содержание. Поэтому в каждом конкретном случае необходимо обосновать и разработать систему критериев и показателей, которая по своей сложности соответствовала бы сложности самого объекта управления» [17]. Целостная программа повышения эффективности управления в социальной сфере может быть сформирована на основе комплекса метода и подходов, которые могут включать самые различные способы и системы управления бюджетом, финансами, персоналом, системы планирования, измерения, оценки и принятия решения. Многие управленческие методы основаны на целевом подходе. Одним из наиболее распространенных управленческих способов реализации целевого подхода можно назвать финансирование программ, выделение бюджетных ассигнований на некоторые проекты, анализ затрат и результатов, линейное программирование и системы поощрительных выплат. «Повышение эффективности распределения средств бюджета региона и качества бюджетного планирования зависит от полноценного внедрения 27 программно-целевых методов управления в бюджетный процесс. Программно- целевой метод планирования бюджетных расходов на социальную сферу способствует соблюдению единого подхода к формированию и рациональному распределению фондов финансовых ресурсов по конкретным программам и проектам и их концентрации и целевому использованию. В свою очередь все это повышает уровень эффективности освоения средств» [15, с. 32]. Региональная программа – это «выделяемый в аналитических целях комплекс мероприятий и инструментов государственной политики, взаимоувязанных по целям, направленных на достижение результатов в социально-экономическом развитии Свердловской области» [37, с. 112].. Оценка эффективности государственных программ Свердловской области осуществляется в соответствии постановлением правительства Свердловской области от 29 декабря 2017 года №1033ПП. Показатели (индикаторы) государственных программ – это система показателей (индикаторов) программы, через которую оцениваются ежегодные и итоговые результаты ее реализации. Показатели (индикаторы) государственной программы: характеризуют реализацию мероприятий государственной программы, должны быть измеряемыми, иметь количественное и (или) качественное значение. В отношении каждого мероприятия предусматривается не менее одного показателя (индикатора). Перечень мероприятий государственной программы содержит информацию о мероприятиях, направленных и способствующих решению задач и достижению целей программы, а также информацию о необходимых для реализации каждого мероприятия объемах финансового обеспечения за счет бюджетных средств, в том числе планируемых к поступлению в соответствии с действующим законодательством о региональном бюджете. Оценка эффективности реализации государственной программы осуществляется в соответствии с Методикой оценки эффективности. 28 В данном разделе указываются сведения о расчете показателя эффективности реализации государственной программы, формулируется вывод. В случае, если показатель эффективности реализации программы сложился менее 90 %, указываются предложения по повышению эффективности государственной программы. Оценка эффективности реализации государственной программы осуществляется ежегодно за отчетный финансовый год и в целом после завершения реализации программы. В качестве критериев оценки эффективности реализации государственной программы используются коэффициенты результативности (Кi): уровень достижения показателей (индикаторов) государственной программы; уровень исполнения планового объема финансового обеспечения государственной программы; уровень исполнения плана реализации мероприятий государственной программы. Эффективность реализации государственной программы (Эj) в отчетном периоде оценивается на основе полученных оценок по коэффициентам результативности (Кi) с учетом весовых коэффициентов (В1; В2; В3) по формуле 1: Эj=К1хB1+K2хB2+K3хB3, (1) где: Эj – эффективность реализации программы; К1, K2, K3 –коэффициент результативности; B1, B2, B3 – весовые коэффициенты. Оценка уровня достижения показателей (индикаторов) государственной программы осуществляется на основе расчета индексов результативности (Pi) соответствующих показателей (индикаторов). 29 Фактическое достижение показателями (индикаторами) реализации мероприятий государственной программы плановых значений в отчетном финансовом году является подтверждением эффективности использования финансовых средств. Оценка уровня достижения показателей (индикаторов) программы за отчетный год определяется по формуле 2: К1=∑ (Р𝑖 × 100) 1 𝑛 , (2) где Pi – индекс результативности достижения i–ro показателя (индикатора), характеризующего результативность реализации мероприятия htubjyfkmyjq программы; n – количество показателей (индикаторов) региональной программы. Pi оценивается по каждому показателю (индикатору) одним из следующих способов: 1) если целью реализации мероприятия государственной программы является увеличение значения показателя (индикатора) (прямой показатель), то индекс результативности данного показателя определяется по формуле: Уровень исполнения планового объема финансового обеспечения характеризуется степенью соответствия фактического объема финансовых расходов на реализацию мероприятий региональной программы плановому и определяется по формуле 3: К2=(Fф/Fn)х100(%) (3) где К2 – уровень освоения запланированного объема финансирования государственной программы; Fф – фактические расходы по мероприятиям программы; 30 Fп – плановый объем финансового обеспечения мероприятий государственной программы; В случае, если реализация государственной программы не требует финансовых расходов, значение уровня исполнения планового объема финансового обеспечения считается равным 100 % (К2=100 %). При определении уровня исполнения планового объема финансового обеспечения государственной программы учитываются фактические расходы (согласно принятых к учету документов) бюджетов всех уровней и внебюджетные средства. При определении уровня исполнения планового объема финансового обеспечения государственной программы в плановый объем финансового обеспечения мероприятий программы не включаются предусмотренные соответствующим решением правительства о бюджете Свердловской области средства вышестоящих бюджетов. При наличии в рамках реализации мероприятия (мероприятий) государственной программы ранее принятых обязательств при определении уровня исполнения планового объема финансового обеспечения муниципальной программы в плановый объем финансового обеспечения мероприятий государственной программы не включается их оплата. Оценка уровня исполнения плана реализации мероприятий государственной программы определяется по следующей формуле 4: К3 =(Mв / Мп) х 100 (%), (4) где: К3 – оценка уровня исполнения плана реализации мероприятий Программы; Мв – количество реализованных программных мероприятий; Мп – количество запланированных программных мероприятий. 31 При определении количества реализованных мероприятий государственной программы, мероприятие считается реализованным, если уровень достижения показателя (индикатора) по данному мероприятию составляет не менее 70 %. Расчет эффективности реализации государственной программы за весь период реализации (Эобщ.) осуществляется посредством расчета средней арифметической от значений показателя Эj для каждого года реализации программы. При завершении расчетов формулируются выводы по оценке эффективности реализации государственной программы с учетом следующих критериев: значение показателя (Эj либо Эобщ.) 90 % и более ; эффективность реализации государственной программы оценивается как соответствующая запланированной (эффективная реализация государственной программы); значение показателя (Эj либо Эобщ.) от 50 % до 90 %; эффективность реализации государственной программы оценивается как удовлетворительная; значение показателя (Эj либо Эобщ.) менее 50 % - неэффективная реализация государственной программы. Результаты ежегодной оценки реализации государственной программы представляются для рассмотрения на заседании Правительства Свердловской в составе годового отчета об исполнении долгосрочной целевой программы. По результатам оценки Правительством Свердловской области не позднее чем за один месяц до дня внесения проекта решения о бюджете может быть принято постановление, о сокращении начиная с очередного финансового года бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочной целевой программы или досрочном прекращении ее реализации. |